منابع مالی موهوم 1400
مجتبی توانگر از شاخص‌های مجلس برای تایید لایحه بودجه می‌گوید
آخرین لایحه بودجه تدوین‌شده در دولت حسن روحانی، در مجلس با نقدهای جدی روبه‌رو است تا جایی که دولت درخواست نمایندگان برای بازنگری در آن را پذیرفته است. یکی از مخالفان و منتقدان این لایحه مهم مالی سال 1400، مجتبی توانگر عضو کمیسیون اقتصادی مجلس که در کمیسیون تلفیق بودجه 1400 نیز عضویت دارد، در این گفت‌و‌گو از این لایحه به عنوان بدترین لایحه بودجه‌ای یاد می‌کند که تاکنون دولت حسن روحانی در این سال‌ها نوشته است؛ لایحه‌ای که به باور او با اعداد غیرواقعی نوشته شده و نیازمند اصلاحات اساسی است. این نماینده مجلس در این گفت‌و‌گو به بخشی از ایرادات این لایحه می‌پردازد و شاخص‌هایی را که برای تصویب کلیات این لایحه در مجلس نیاز است، بیان می‌کند. به گفته توانگر، بخش غالب منابع موهومی که در بودجه سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی شده امکان محقق شدن ندارند و دولت بعدی را به دلیل به وجود آمدن کسری بودجه، به استقراض از بانک مرکزی و بانک‌ها وادار خواهد کرد.
♦♦♦
دولت لایحه بودجه 1400 را امسال سه روز زودتر از موعد قانونی به مجلس تقدیم کرد اما از همان روز نمایندگان موضع انتقادی خود را نسبت به این لایحه دولت اعلام کردند. با همه آنچه درباره این لایحه تا امروز رخ داده و نامه‌های بودجه‌ای که میان پاستور و بهارستان رد و بدل شده، ارزیابی اولیه مجلس از لایحه بودجه 1400 چیست؟
لایحه بودجه 1400 را می‌توانیم بدترین لایحه بودجه‌ای بنامیم که دولت حسن روحانی ارائه کرده است. بودجه معادل 50 درصد منابع و مصارف کسری تراز عملیاتی دارد. یعنی درآمدهای مالیاتی و گمرکی برای جبران هزینه‌های جاری 320 هزار میلیارد تومان کم دارد. در این لایحه درآمدهای دولت با ۲۲ درصد افزایش به ۳۱۸ هزار میلیارد تومان، واگذاری درآمدهای سرمایه‌ای با ۱۲۸ درصد افزایش به ۲۲۵ هزار میلیارد تومان و واگذاری درآمدهای مالی با ۱۳۹ درصد افزایش به ۲۹۸ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.
درآمدهای مالیاتی و گمرکی نیز در لایحه بودجه 1400 نسبت به قانون بودجه امسال فقط 10 درصد اضافه شده است ولی هزینه‌های جاری حدود 60 درصد افزوده شده است. دولتی‌ها که لایحه بودجه را تهیه کرده و از آن دفاع می‌کنند، در بخش منابع مالیاتی چنین استدلال می‌کنند که با افزایش شدید مالیات درآمد شخصی در سال‌های بعد می‌توانند درآمدهای دولت را تا حدی بالا ببرند که هم بدهی‌ها پرداخت شود و هم دولت کسری بودجه نداشته باشد. این در شرایطی است که منابع ملی در اختیار بنگاه‌های بزرگ خصولتی با پرداخت مالیات اندک قرار دارد و ثروتمندان مالیات کمی می‌پردازند و مردم به واسطه سه سال مستمر شوک‌های قیمتی (پرداخت مالیات تورمی) فقیر شده‌اند. حال این سوال مطرح است که چگونه در اقتصاد ایران مالیات درآمد می‌تواند در چند سال آینده به منشأ اصلی تامین درآمد دولت تبدیل شود؟
بنابراین با توجه به ارقامی که شرح داده شد بودجه تدوین‌شده از سوی دولت برای سال 1400 یک بودجه انبساطی است. بودجه عمومی دولت در این لایحه با ۶۵ درصد افزایش (۳۶۶ هزار میلیارد تومان) به ۹۳۰ هزار میلیارد تومان بالغ شده است و بر این اساس، انتهای لایحه بودجه‌ای که دولت با خوش‌بینی به تحولات بیرونی نوشته است، کسری بودجه وحشتناک است.
با توجه به تحریم‌های نفتی که علیه ایران وجود دارد، تحقق منابع فروش نفت از طریق صادرات بعید به نظر می‌رسد بنابراین فروش آتی در داخل کشور (در صورت تحقق) به مفهوم ایجاد بدهی برای سال‌های بعد و ریسک خلق نقدینگی خواهد بود.
حتی با فرض افزایش فروش نفت نیز در سایر منابع بودجه، بیش‌برآورد زیادی وجود دارد و انتهای این مسیر، کسری بودجه است. دولت در صورت کسری بودجه ممکن است به سمت برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی برود که احتمالاً به مفهوم چاپ پول یا استقراض است، زیرا معادل دلاری ۷۶ هزار میلیارد تومان پول در این صندوق وجود خارجی ندارد.
در واقع یکی از اصلی‌ترین ایراداتی که به لایحه بودجه 1400 وارد است، واقعی نبودن درآمدهایی است که دولت برای سال آینده پیش‌بینی کرده است. برای مثال در شرایطی که در هفت‌ماهه سال ۱۳۹۹ دولت فقط توانسته ۳۴ هزار میلیارد تومان از محل فروش شرکت‌های دولتی درآمد کسب کند، چگونگی تحقق درآمد ۹۵ هزار میلیارد‌تومانی در سال ۱۴۰۰ مشخص نیست. این در حالی است که بیش از ۸۰ درصد منابع افزایش بودجه سال ۱۴۰۰ بر مبنای فروش اموال و به مراتب بیش از آن آینده‌فروشی استوار شده است. همین یک مثال نشان می‌دهد که بخش غالب منابع موهومی که در بودجه سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی شده امکان محقق شدن ندارند و دولت را به دلیل به وجود آمدن کسری بودجه، به استقراض از بانک مرکزی و بانک‌ها وادار خواهد کرد که همین موضوع نیز، رشد شدید نقدینگی را در پی خواهد داشت.
همه آنچه گفته شد در حالی در لایحه بودجه 1400 رخ داده که همین چند هفته قبل رهبر معظم انقلاب در جمع شورای هماهنگی اقتصادی قوا از کسری بودجه به عنوان ام‌الخبائث اقتصاد کشور تعبیر کردند.
با توجه به بحث و رایزنی‌های گسترده‌ای که میان دولت و مجلس درباره اصلاح لایحه بودجه 1400 شکل گرفته، شما به عنوان نماینده مجلس و عضو کمیسیون تلفیق بفرمایید که مجلس چگونه بودجه‌ای را با چه شاخص‌های فنی تایید می‌کند؟
اولین اصلاح باید با توجه به پاسخ رهبر انقلاب به نامه رئیس‌جمهور درباره برداشت از صندوق توسعه ملی صورت گیرد. در لایحه بودجه، 75 هزار میلیارد تومان استقراض مستقیم از صندوق و حدود 35 هزار میلیارد تومان نیز برداشت در قالب تبصره 4 پیش‌بینی شده است که با توجه به نامه مقام معظم رهبری باید برداشت 35 هزارمیلیاردی حذف شود و استقراض 75 هزارمیلیاردی نیز به 30 هزار میلیارد تومان کاهش یابد.
دیگر اصلاحات به لزوم افزایش پایه‌های مالیاتی جدید از جمله مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر دارایی‌های لوکس از جمله خودرو و مسکن لوکس بر‌می‌گردد.
اصلاح مهم دیگر، باید کاهش رشد 60درصدی هزینه‌های جاری و اصلاح روند افزایش حقوق کارمندان و بازنشستگان باشد. دولت نرخ ثابت 25درصدی برای افزایش در نظر گرفته است که حتماً باید این نرخ برای دریافتی‌های بالا کمتر شود و برای حداقل دریافتی افزایش یابد. یعنی باید افزایش حقوق‌ها پلکانی باشد.
اصلاح مهم دیگر حذف رانت‌ها از جمله ارز 4200تومانی است که منابع آن برای توزیع بین مردم در قالب حمایت‌های معیشتی از جمله تامین کالاهای اساسی صورت گیرد.
دبگر اصلاح مهم باید درباره شرکت‌های دولتی و شفاف شدن هزینه‌های جاری و غیرعملیاتی آنها باشد. این واقعاً مایه تاسف است که شرکت ملی نفت، گاز و پالایش و پخش، صورت‌های مالی منتشر‌شده و شفاف ندارند. همین مشکل در صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح نیز وجود دارد. اگر شفافیت در این بخش ایجاد شود حتماً می‌توان با صرفه‌جویی 10درصدی در هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی و صندوق‌های بازنشستگی دولتی، منابع قابل توجهی برای بودجه در نظر گرفت.
با توجه به آنکه برخی نمایندگان بر این باورند که ارقام لایحه دولت در بخش منابع واقعی نیست، به نظر شما در صورت واقعی شدن ارقام منابع، کدام بخش‌ها از سمت مصارف بودجه قابل حذف است؟
ابتدا باید توجه داشت که اولویت اصلی در اصلاح بودجه باید افزایش منابع باشد، نه کاهش هزینه‌ها. چراکه بخش عمده هزینه‌های بودجه، حقوق کارمندان و بازنشستگان است. اگر شفاف‌سازی شود و سامانه اعلام حقوق و مزایای مدیران بعد از این همه تعلل راه بیفتد، می‌تواند جلوی ریخت‌و‌پاش‌ها و حقوق‌های نجومی را بگیرد. علاوه بر این در بخش حقوق و دستمزد همان‌طور که عرض شد باید به سمت افزایش پلکانی برویم تا رشد دریافتی حداقل‌بگیران بیشتر از دریافتی‌های بالا باشد. با این حال حتماً با شفاف‌سازی دریافتی‌ها به ویژه در شرکت‌های دولتی و صندوق‌های بازنشستگی دولتی می‌توان هزینه‌ها را کاهش داد. در پاسخ به پرسش قبلی عرض کردم که شرکت‌های دولتی به ویژه شرکت‌های ملی نفت، گاز و پالایش و پخش و همچنین صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح صورت‌های مالی منتشر‌شده ندارند که با الزام به انتشار صورت‌های مالی و به ویژه الزام به شفاف‌سازی هزینه‌های جاری و غیرعملیاتی این شرکت‌ها، می‌توان هزینه‌های آنها را کاهش داد.
در بخش منابع درآمدی، با توجه به آینده نامعلوم منابع نفتی و اینکه این بخش از منابع وابستگی کامل به سیاست خارجی کشور دارد، چه راه‌حل‌های دیگری موجود است؟ اینکه گفته می‌شود سهم مالیات از GDP پایین است، آیا دست دولت در گسترده کردن چتر مالیاتی باز است؟
متاسفانه سهم مالیات در تولید ناخالص داخلی در لایحه بودجه سال آینده به رقم چهار درصد خواهد رسید در حالی‌که در بسیاری از اقتصادها این نسبت 15 تا 20 درصد است. این یعنی درآمدهای مالیاتی کشور تا چهار برابر موجود قابلیت افزایش دارد. قاعدتاً این افزایش نباید با فشار به تولیدکنندگان، حقوق‌بگیران و اصناف صورت گیرد. به ویژه در شرایط رکود ناشی از کرونا باید در مالیات‌های این بخش‌ها تخفیف نیز قائل شویم. مساله اساسی در این زمینه پایه‌های مالیاتی جدید است. مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه، مهم‌ترین موارد در این زمینه است که باید به سمت آن حرکت کرد و هر فرد حقیقی و حقوقی ملزم به ارائه اظهارنامه مالیاتی باشد. در حال حاضر، مالیات صرفاً از حقوق افراد اخذ می‌شود، در حالی که بسیاری از افراد از خرید و فروش ملک، خودرو، ارز و طلا، سپرده بانکی و نقل و انتقال سهام، درآمد قابل توجهی دارند که مشمول مالیات نمی‌شود و می‌توان حتی با فرض تعیین نرخ بسیار پایین برای مالیات در این بخش‌ها، درآمد قابل توجهی به بودجه اضافه کرد. اگرچه کسب منابع از این محل، نیاز به زمان دارد و در کوتاه‌مدت منابع چندانی از این محل به دست نمی‌آید ولی برای بودجه سال‌های بعد منابع درآمدی مطمئنی را ایجاد می‌کند و فراتر از آن ویژگی ضد‌سوداگری و ضدرانتی آن نیز برای اقتصاد ایران بسیار ضروری است.
منبع سومی که محل مناقشه بسیاری است، اوراق مالی است. دولت در سال جاری بخش بزرگی از کسری بودجه را با انتشار اوراق بدهی پوشش داده است. در واقع جایگزین اصلی درآمدهای نفتی، اوراق بدهی دولت بوده است. این رویه در بودجه سال آتی قابل تداوم است؟ ایراداتی که منتقدان این نحوه تامین مالی مطرح می‌کنند، تا چه حد نگران‌کننده است؟
در هر صورت وابستگی بودجه به استقراض نیز نگران‌کننده است. در لایحه بودجه 1400، حدود 100 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت استقراض‌های قبلی در نظر گرفته شده است. این بازپرداخت نتیجه استقراض‌های قبلی است. اگر بخواهیم امروز استقراض را افزایش دهیم، سال‌های بعد نیز باید بازپرداخت سنگین آنها را متحمل شویم ولی در هر صورت استقراض از مردم بهتر از استقراض از بانک مرکزی و تبعات تورمی وحشتناک آن است. باید در زمینه استقراض سراغ تامین مالی بودجه عمرانی از محل استقراض برویم و استقراض برای تامین هزینه‌های جاری را ممنوع کنیم.
به نظر می‌آید با توجه به انگیزه‌ها و امیال سیاسی دولت و مجلس، معمولاً بودجه عمرانی قربانی می‌شود و مهم‌ترین بخش توسعه‌ای بودجه، از کار می‌افتد. آیا راه‌حلی وجود دارد که بودجه‌های سنواتی صرفاً نگاه یک‌ساله دولت‌ها و مجالس را در خود جا ندهد و نگاهی بلندمدت‌تر داشته باشد؟ قرار بود برنامه‌های توسعه‌ای چندساله، این هدف را محقق کنند، اما در عمل می‌بینیم که عملکرد اهداف برنامه‌های بالادستی، در پایین‌ترین سطح قرار دارد.
این نگرانی درباره لایحه بودجه 1400 کاملاً بجاست. در کسری بودجه اولین بخش از مصارف که قربانی می‌شود، بودجه عمرانی است. همین الان سهم بودجه عمرانی از کل بودجه عمومی از 28 درصد در سال 90 به 12 درصد در لایحه بودجه 1400 کاهش یافته است. حتماً باید این سهم به تدریج در بودجه افزایش یابد و همان‌طور که در پاسخ به پرسش قبلی عرض شد، استقراض دقیقاً در همین بخش باید استفاده شود و باید بتوان با درگیر کردن منابع مردم و عرضه پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام در بازار سرمایه، منابع لازم برای این بخش را تامین کرد.
در زمینه مغایرت بودجه با سیاست‌های بالادستی نیز بحث‌های فراوانی وجود دارد ولی به صورت خلاصه باید اقدمات دولت و مجلس در راستای سیاست‌های کلان ابلاغی از سوی رهبر انقلاب رصد شود. باید برای مغایرت اقدامات اجرایی با سیاست‌های کلان ابلاغی، تمهیدات جدیدی پیش‌بینی کرد. در بسیاری از مواقع دولت تصمیماتی نظیر ارز 4200تومانی می‌گیرد که با سیاست‌های کلان کشور مغایرت دارد ولی عملاً امکان برخورد با این تصمیم وجود ندارد یا سخت است. باید برای این معضل راهکاری اندیشید.
موضع تاکیدی مجلس بر اصلاح لایحه بودجه تقدیمی از سوی دولت است. تا جایی که برخی نمایندگان پیشنهاد رد کلیات را مطرح کرده‌اند. با توجه به موضوعات مورد بحث میان مجلس و دولت، به نظر شما بودجه 1400 چه مسیری را طی خواهد کرد؟
مشخص نیست. هر دو طرف برای خود استدلال‌های قابل تاملی دارند اما در هر صورت چه با رد کلیات لایحه بودجه و بازگشت آن به دولت برای اصلاح و چه در صورت تایید کلیات و بررسی جزئیات آن در مجلس، نباید اجازه داد این بودجه با چنین کسری و اشکالات اساسی تایید شود. حتماً باید برای برون‌رفت از مشکلات اقتصادی فعلی، لایحه بودجه 1400 را اصلاح کرد.
دولت آقای روحانی عملاً چهار ماه ابتدایی سال آتی را بر سر کار است و مسوولیت اجرای بودجه 1400 در هشت ماه بعدی برعهده دولت بعدی قرار می‌گیرد. هرچند احتمال رد کلیات از سوی مجلس وجود دارد و از سوی دیگر، دولت بازنگری در این لایحه را پذیرفته و رئیس‌جمهور تاکید کرده که این لایحه را با حفظ شاکله اصلی اصلاح می‌کند، اما بر فرض اصلاح اندک و تصویب لایحه بودجه 1400 در مجلس، چه عوارضی برای دولت بعد خواهد داشت؟
همان‌طور که گفتید دولت دوازدهم عملاً چهار ماه از سال 1400 بر روی کار است و مجری قانون بودجه 1400؛ بنابراین فصل اول سال آینده را به سادگی پشت سر می‌گذارد. مشکل اصلی اما برای دولت سیزدهم است که در همان ابتدای کار با خزانه خالی و افزایش مخارج بیش از ۶۰ درصد در شش ماه دوم سال ۱۴۰۰ روبه‌رو خواهد شد. این موضوعی است که دولت جدید را ناچار به افزایش قیمت کالاها و خدمات دولتی (مانند حامل‌های انرژی) و استقراض از بانک مرکزی و بانک‌ها می‌کند. افزایش بدهی‌های دولت منجر به افزایش هزینه‌های مالی دولت و در نتیجه محدودیت دولت برای ایفای وظایف حاکمیتی در سال‌های بعد خواهد شد و از این‌رو، دولت سیزدهم در سال اول فعالیت با بحران‌های عدیده‌ای روبه‌رو می‌شود که به‌شدت توان آن را کاهش خواهد داد. فشار شکننده بدهی‌های روز‌افزون و بهره آنها موجب خواهد شد که در سه سال بعد هم دولت منابع مالی کافی برای ایجاد اصلاحات و انجام وظایف خود نداشته باشد.
