پذیرش مشروط

حسن بهشتی‌پور، کارشناس مسائل بین‌الملل، معتقد است؛ ایران پیشتر توصیه‌های  FATF را که مخالفان دولت نگران اثرات آن هستند، اجرایی کرده و تصویب پالرمو و CFT نیز مساله‌ای که به ضرر ایران باشد به وجود نمی‌آورد. به اعتقاد بهشتی‌پور اگر قرار باشد در نظام مالی بین‌المللی حضور داشته باشیم و از شرایط پولی بین‌المللی استفاده کنیم باید FATF را که به نفع اقتصاد کشور است اجرا کنیم. این تحلیلگر مسائل اوراسیا پیشنهاد می‌کند بعد از تصویب این دو معاهده در زیرمجموعه EAG از FATF که مجموعه‌ای از کشورهایی که روابط نزدیکی با ایران دارند در آن حضور دارند عضو شویم؛ در این صورت دیگر نگرانی منتقدان محلی از اعراب ندارد؛ چراکه کارمان مستقیم با کشورهایی مثل روسیه، چین و کشورهای اوراسیا مثل قزاقستان، تاجیکستان و... خواهد بود.

♦♦♦

رهبر انقلاب به تازگی با تمدید مهلت بررسی FATF موافقت کردند اما اعضای مجمع و نمایندگان مجلس مخالف تصویب این طرح هستند. تعیین تکلیف نشدن تصویب این لوایح چه اثری بر مبادلات بانکی و به‌طور کلی اقتصاد کشور دارد؟

البته کل اعضای مجمع با FATF مخالف نیستند، اما اکثریت آنها مخالف هستند؛ در مجلس شورای اسلامی هم همین‌طور است. اما برای پاسخ به اینکه عدم تعیین تکلیف این مساله چه تاثیری بر اقتصاد کشور دارد باید ابتدا توضیحی ارائه کنم. مشکل ما با FATF برداشت‌های متفاوت و بعضاً غلطی است که راجع به گروه اقدام عملیات مالی وجود دارد. همان‌طور که در سایت رسمی FATF آمده، این گروه از سال 1368 در نشست گروه هفت کشور صنعتی در پاریس به وجود آمده است. اعضا در آن زمان با توجه به تحولات جاری جهان که در آستانه فروپاشی دیوار برلین بود، تصمیم گرفتند انواعی از هماهنگی مالی را انجام دهند و توصیه‌هایی به کشورها داشته باشند. در ایران طوری راجع به FATF بحث می‌شود که انگار می‌خواهند به زور ایران را عضو FATF کنند در حالی که اصلاً چنین چیزی وجود ندارد و بحث اصلاً عضویت یا عدم عضویت ایران در FATF نیست؛ چراکه عضویت در گروه «اقدام عملیات مالی بین‌المللی» مستلزم یکسری اقدامات در اقتصاد کشور است که ایران حائز چنین شرایطی نیست. به جز عربستان و اسرائیل اکثر اعضای FATF که در حال حاضر 37 کشور هستند، بقیه کشورهای توسعه‌یافته محسوب می‌شوند و طیف‌های مختلفی را دربر می‌گیرند. از طرفی برزیل، چین و هند و از طرف دیگر کشورهایی مثل انگلیس، آمریکا، فرانسه، آلمان و... بنابراین، بحث عضویت یا عدم عضویت ایران نیست؛ بحث بر سر 40 توصیه‌ای است که  FATF برای همه کشورها تعیین کرده که بر مبنای آن اگر کشورها می‌خواهند مبادلات بین‌المللی پولی داشته باشند باید این 40 توصیه را رعایت کنند. این توصیه‌ها به صورت خلق‌الساعه به دست نیامده است؛ بلکه به تدریج و با توجه به تحولات جهانی تکمیل شده است. اولین تحول بزرگ فروپاشی شوروی بود که بعد از آن این گروه جلسه‌ای تشکیل داد و توصیه‌های جدیدی به‌کار گرفت تا با تبعات فروپاشی شوروی مقابله کند. بار دیگر و با تحول بزرگ دیگری که در سال 2001 صورت گرفت یعنی حمله به برج‌های دوقلو و مرکز سازمان تجارت جهانی که ضربه بزرگی به اقتصاد آمریکا بود، این گروه ابعاد یک توصیه ر ا برای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تروریسم تکمیل کردند. به 40 توصیه این گروه 9 مورد برای مبارزه با تروریسم اضافه شد و اعضا دوباره در سال‌های 2014 و 2018 تجدیدنظرهایی اعمال کردند. درست است که نام این موارد «توصیه» است ولی عملاً برای هر کشوری که بخواهد مبادلات پولی و بانکی داشته باشد اجبار است. هر کشوری اگر می‌خواهد در چارچوب مبادلات بین‌المللی باشد باید حتماً این مقررات را رعایت کند.

اگر هم فرضاً کشوری به هر دلیلی این توصیه‌ها را قبول نکند عملاً خودش منزوی شده؛ چراکه نمی‌تواند در نظام بانکی بین‌المللی فعالیت داشته باشد و صادرات و واردات انجام دهد. از آن مهم‌تر اینکه اجرا نکردن این توصیه‌ها وضعیت کشور را به ریسک‌پذیری بالا می‌رساند. به این معنا که با توجه به اینکه وضعیت ایران به همراه کره شمالی قرمز اعلام شده، ریسک سرمایه‌گذاری در ایران به هفت رسیده است؛ یعنی بالاترین سطح ممکن. معنای این امر آن است که ایران در تمام مبادلات صادراتی و وارداتی خود وقتی بخواهد کالایی را بیمه کند، هزینه آن با ریسک هفت محاسبه خواهد شد یعنی بالاترین سهم بیمه. وقتی کشتی‌های تجاری و نفتکش‌ها قرار باشد بیمه شوند باید با بالاترین سطح ریسک سهم بپردازند. این یعنی میلیون‌ها دلار هزینه نسبت به سطوح پایین‌تر ریسک. پرداخت چنین هزینه‌های گزافی عملاً به اقتصاد کشور آسیب می‌زند. از طرف دیگر چون نمی‌توانیم در نظام بین‌الملل فعالیت کنیم باید برای دور زدن تحریم‌ها هم هزینه زیادی بکنیم. پس باید بدانیم تصمیمی که می‌گیریم به چه معناست.

 با توجه به هزینه‌هایی که می‌گویید عدم تصویب FATF دارد، استدلال اصلی مخالفان چیست؟

مخالفان یک طرف می‌گویند اجرای این مقررات زمینه را فراهم می‌کند که حساب بانکی ما دست خارجی‌ها بیفتد. در حالی که می‌دانیم این توصیه‌ها از سال 1395 که آقای طیب‌نیا وزیر اقتصاد بود با مسوولیت دولت امضا و اجرا شده است. این سیاست‌ها به هیچ‌وجه موجب صدمه به نظام بانکی ما نشده است. ما شفاف‌سازی کردیم مثلاً اینکه چک باید با کد ملی افراد باشد، چک در وجه حامل مورد قبول نیست، منبع پول باید شناسایی شود، اگر مبادله‌ای شده باید اظهار شود، اگر مبادله ناشی از عملیات بانکداری بوده باید منشأ آن مشخص باشد، منشأ منابع نقدی مشخص باشد و مواردی از این دست که کمک می‌کند قاچاق کالا و سوءاستفاده از نظام بانکی و پولی انجام نشود. نزدیک چهار سال است که در حال اجرای این موارد هستیم. ضمن اینکه دسترسی به حساب مردم در اختیار FATF قرار نمی‌گیرد. در ایران دولت هم به حساب مردم دسترسی ندارد چه برسد به FATF. آنچه موجب نگرانی مخالفان شده این است که اگر FATF به مبدأ پول‌های یک حساب شک کند ما باید راجع به همان حساب اسناد کافی ارائه کنیم نه اینکه کل حساب‌ها را باز کنیم که سازمان ناظر دسترسی داشته باشد. مخالفان می‌گویند تا زمانی که تحریم‌ها ادامه دارد و نمی‌توانیم با بانک‌ها به دلیل تحریم مبادله کنیم چه نیازی به اجرای FATF داریم؟ این در حالی است که 40 توصیه اجرا شده است. یعنی می‌خواهیم «هم چوب را بخوریم هم پیاز را». وقتی ما این 40 توصیه را اجرا کردیم (و البته از موارد مثبت آن در اقتصاد استفاده کردیم) چه نگرانی داریم با تصویب پالرمو و CFT نتوانیم تحریم‌ها را دور بزنیم؟ در ضمن تحریم‌ها که ابدی نیست و این تحریم‌ها ربطی به دو معاهده مورد اختلاف یعنی CFT و پالرمو ندارد. باید راجع به این موارد تعیین تکلیف کنیم. مجمع تشخیص برای افکار عمومی توضیح دهد مشکل پالرمو و CFT چیست وگرنه آن 40 توصیه را که اجرا کردیم و در حال استفاده از آنها در نظام بانکی و پولی خود هستیم.

 آیا مخالفت اصولگرایان مساله جناحی است و ممکن است در دولت اصولگرا این لوایح تصویب شود؟

نمی‌خواهیم اصولگرایان را به نگاه جناحی متهم کنیم ولی توافقات بین‌المللی در ایران واقعاً هنوز تعیین تکلیف نشده است. مسائل سیاست خارجی باید از یک کانال تصمیم‌گیری و به اجرا گذاشته شود. این مساله برای ایران بد است که برجام و FATF و... مستمسک رقابت‌های جناحی شود. به نظر من FATF را باید به دلیل توصیه‌نامه‌ها یا پالرمو و CFT را با توجه به همه ابعاد بسنجیم نه با نگاه جناحی. نمی‌توانم بپذیرم که مسائل مهم سیاست خارجی ما اسیر رقابت‌های جناحی در کشور شود و قاعدتاً باید روزی خود را از این مساله رها کنیم و نگاهمان را به مسائل سیاست خارجی به صورت شفاف، روشن و دقیق جمع‌بندی کنیم. همان‌طور که رهبر انقلاب گفته است باید بین خودمان مذاکره کنیم. باید راجع به این مساله، برجام و بسیاری از مسائل بین‌المللی به یک وحدت رویه در کشور برسیم.

برای آنکه FATF را از بند مسائل جناحی رها کنیم باید نگاهی منطقی به روابط بین‌الملل داشته باشیم و ببینیم آیا تصمیم ما این است که در نظام مالی بین‌المللی فعالیت کنیم یا خیر؟ اگر قرار است اصلاً فعالیت نکنیم چه تحریم باشیم چه نباشیم باید قید FATF را هم بزنیم. اما اگر قرار باشد در نظام مالی بین‌المللی حضور داشته باشیم و از شرایط پولی بین‌المللی حتی اگر ظالمانه باشد، استفاده کنیم، باید FATF را که به نفع اقتصاد کشور است اجرا کنیم. توجه داشته باشیم تنها ایران نیست که مقررات را انجام می‌دهد. 180 کشور دنیا مقررات را اجرایی کردند و مقررات خاصِ ایران تصویب نشده و قرار نیست ظلمی به ایران و ایرانیان شود.

 پذیرفتن FATF چه گشایش‌های عملی در مبادلات تجاری ایران خواهد داشت؟ آیا با وجود تحریم‌ها پذیرفتن این لوایح کمک بزرگی به اقتصاد کشور می‌کند؟

تا زمانی که تحریم باشیم عملاً گشایشی نخواهد بود ولی اگر تحریم نباشیم و مقررات FATF را رعایت نکنیم حتی با کشورهای دوست مثل روسیه، چین، کره جنوبی، ژاپن، هند، برزیل، ترکیه و عراق هم نمی‌توانیم مبادلات تجاری عادی داشته باشیم که ضربه بدی به اقتصاد کشور است. برای اینکه بتوانیم ارتباط مالی برقرار کنیم لازم است مقررات را اجرایی کنیم ولی انتظار گشایش وقتی وجود دارد که تحریم‌ها برداشته شده باشد. در دوره تحریم اگر این مقررات را اجرایی نکنیم باید هزینه‌هایی مانند بیمه کشتی‌ها و کالاها را که اشاره کردم، بپردازیم و ریسک سرمایه‌گذاری در کشور بالا می‌رود.

 با توجه به اختلافات در داخل و چارچوب‌هایی که جمهوری اسلامی ایران در برخی موارد حقوقی دارد، چگونه می‌توان در جهت تصویب FATF اقدام کرد؟

مصوبه مجلس شورای اسلامی که در سوم مهر 1395 لایحه الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو را تصویب کرده است، با درایت استثنا یا تحفظ ایران راجع به این معاهده بین‌المللی را در بندهای لایحه پیوستی پیش‌بینی کرده و به صراحت گفته طبق بند 1 ماده واحده، مقرر می‌شود مواد 2، 3، 5 و 23 از معاهده پالرمو را بر اساس مقررات داخلی خود و به ویژه قانون اساسی تفسیر کرده و اجرا ‌کنیم. یعنی مصوبه تعیین ‌تکلیف کرده و گفته ما پالرمو را می‌پذیریم اما این مواد را بر اساس قوانین داخلی خود تفسیر و اجرا می‌کنیم. همچنین در مواردی که در اجرای بند 1 ماده 14 مستلزم «مصرف خلاف شرع اموال» باشد، گفته ایران به مفاد این ماده متعهد نیست. حالا بحث دیگر این است که مخالفان می‌گویند این تحفظ‌ها اصل خود معاهده را زیر سوال می‌برد؛ در حالی که به نظر من چنین چیزی درست نیست. غیر از ایران هفت کشور دیگر هم در سایر مواد تحفظ خود را اعلام کردند و اتفاقی هم پیش نیامده است. ضمن اینکه فرضاً به این تحفظ ایرادی هم وارد کنند ایران هر زمانی که به نتیجه نرسید اجرا نمی‌کند، کسی نمی‌تواند ایران را به اجرای موادی که ذکر شده مجبور کند. پس در سال 1395 مجلس راه میانه را در پیش گرفت؛ یعنی از طرفی مواضع جمهوری اسلامی را در نظر گرفت و از طرف دیگر بر این موضوع تاکید کرد که قوانین داخلی ایران حجت است. این مساله که چون اعضای سازمان ناظر بر اجرای FATF در آینده ممکن است بخواهند اعتراض کنند، ما از الان نباید زیر بار چنین کنوانسیونی برویم، منطقی نیست. این به نظر من جفاست؛ چراکه خیلی از امتیازات را از دست می‌دهیم به خاطر اینکه در آینده شاید اتفاقی بیفتد. ضمن اینکه ما خیلی کنوانسیون‌ها را بعد از انقلاب تحفظ اعلام کردیم، زیر بار نرفتیم و اتفاقی هم نیفتاده است. چه شده که در مورد این موضوع اینقدر سخت‌گیر شده‌ایم؟ پس راه اول این است که چیزی را که مجلس پیش‌بینی کرده است، انجام دهیم. در خصوص CFT هم همچنین. در 15 مهر 1397 مجلس این لایحه را تصویب کرد، به بحث گذاشت، نهایی کرد و ایرادات شورای نگهبان را تا آنجا که می‌توانست برطرف کرد و در نهایت مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت. مجمع می‌تواند ملاحظاتش را در نظر بگیرد و در بندهایی که در موردش احساس تهدیدی وجود دارد، اعلام تحفظ کند و بگوید ایران به مقررات خود پایبند است. بنابراین من فکر می‌کنم راه‌حل منطقی این است که مجمع به جای اینکه صورت مساله را پاک کند بیاید آن را حل کند. حل مساله این است که اقداماتی را که لازم است تا با اجرای آن ما با پذیرش CFT مشکل پیدا نکنیم، مشخص کرده و به افکار عمومی و دنیا رسماً اعلام کند و با قاطعیت توسط دولت اجرا شود. کسی نمی‌تواند این مساله را به ما تحمیل کند.

برای توضیح راه‌حل دیگر ابتدا باید مقدمه‌ای بگویم. حدود 180 کشور مجموع مقررات FATF و کنوانسیون مربوط به آن را اجرا کردند. منطق این کشورها این بوده که برای مبارزه با تروریسم باید راه کمک‌رسانی مالی به تروریسم را بست. وقتی این راه بسته شود، توانسته‌اید راه تنفس تروریسم را ببندید و با تروریست‌ها مبارزه کنید. این راه‌حل خوبی است اما برای توضیح اینکه چطور توسط ایران اجرایی شود باید توجه داشت که همه کشورها که عضو FATF نیستند. 37 کشور عضو هستند و دو گروه منطقه‌ای؛ یکی اتحادیه اروپا و یکی شورای همکاری خلیج‌فارس. بقیه کشورها به وسیله سازمان‌های ناظر با گروه مالی همکاری می‌کنند. سازمان‌های ناظر در FATF گروه‌هایی هستند که مکمل FATF هستند و زیر نظر آن با FATF همکاری می‌کنند. یکی از این شاخه‌های همکاری‌کننده گروه مربوط به روسیه (EAG) است.1 گروه مالی که با ابتکار روسیه و حمایت FATF، بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به وجود آمد و کشورهای آسیای مرکزی و همچنین کشورهایی مثل چین و هند و روسیه سفید عضو آن هستند. یعنی الان مجموعه این گروه که زیرمجموعه واسط FATF است عبارت است از کشورهایی مثل روسیه، چین، هند، روسیه سفید، قرقیزستان، قزاقستان، ازبکستان، تاجیکستان، ترکمنستان و در مجموع 17 کشور با عضویت صلاحیت ناظر هم در این گروه هستند از جمله ایران، ارمنستان و افغانستان و ترکیه. راه‌حل این است که اگر آن دو کنوانسیون را بپذیریم می‌توانیم در زیرمجموعه EAG که مجموعه‌ای از کشورهایی است که روابط نزدیکی با ایران دارند، عضو شویم؛ یعنی به جای اینکه عضو FATF باشیم عضو گروهی از زیرمجموعه می‌شویم که دیگر نگرانی منتقدان در آنجا محلی از اعراب ندارد؛ چراکه کارمان مستقیم با این کشورها خواهد بود. به نظر من یک راه‌حل واسطه است. این دوراهی که گفتم که بر اساس آن اولاً ایران در پالرمو و CFT تحفظ‌هایی را که نگران بوده، اعمال کرده و دوماً عضو FATF نشده، راه‌هایی میانه است. اگر ایران عضو EAG شود در موضوع همکاری‌های منطقه‌ای هم با کشورهایی همکاری می‌کند که از نظر گرایش سیاسی و اهداف نزدیک‌اند و وارد گروه واسطه دیگری نشده است. به نظر من چنین کاری منطقی است چراکه حوزه عملیاتی EAG اوراسیاست؛ یعنی مجموعه‌ای که ایران عضو ناظر آن است و با کشورهای عضو در حال فعالیت است. فکر می‌کنم این مساله می‌تواند کمک کند ایران در اتحادیه‌ای اقتصادی شبیه اکو بدون تاثیرات منفی حضور داشته باشد. با توجه به شرایط موجود شاید این طرح بتواند به حل مشکل کمک کند اما این نکته را باید در نظر گرفت که مجموعه‌ای که عرض کردم مستلزم مذاکرات طولانی است و بعید می‌دانم به عمر دولت فعلی قد دهد و باید در دولت بعدی بحث و بررسی شود.