کار خودشان است؟

زمزمه‌ای در میان عامه مردم شنیده می‌شود که «افزایش نرخ دلار در برابر ریال راهکاری است که دولت برای رفع کسری بودجه ناشی از کاهش درآمدهای نفتی خود پس از تحریم در پیش گرفته است». برای اثبات یا رد این گزاره می‌توانیم به آمارهای رسمی عملکرد مالی دولت در چهارماهه نخست سال جاری (آخرین آمار موجود در زمان تهیه این گزارش) رجوع کنیم.

درآمدهای نفتی دولت در چهارماهه نخست سال جاری رشد قابل توجه 7 /60درصدی نسبت به مدت مشابه سال گذشته داشته است. بنابراین در نگاه اول گزاره نقل‌شده تا حدی درست می‌نماید. اما با دقیق‌تر شدن در این آمار نکات دیگری نمایان خواهد شد. درآمدهای نفتی دولت با نرخ رسمی از طریق بانک مرکزی تسعیر شده و به ریال تبدیل می‌شوند. میانگین نرخ رسمی دلار در چهارماهه نخست سال 1396 حدود 32 هزار و 500 ریال بوده و این نرخ برای مدت مشابه سال جاری معادل 42 هزار ریال در نظر گرفته شده است. بنابراین رشد نرخ رسمی ارز حدود 29 درصد بوده و تقریباً نیمی از رشد درآمدهای نفتی دولت را توضیح می‌دهد. به عبارت دیگر از دو برابر شدن نرخ دلار در بازار آزاد، تنها رشد 29درصدی نرخ رسمی ارز نصیب دولت شده است. با توجه به سهم یکسان دولت از درآمدهای نفتی در قوانین بودجه 1396 و 1397 (پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت)، افزایش قیمت نفت یکی از مهم‌ترین عواملی است که به رشد درآمدهای نفتی دولت کمک کرده است، اگرچه رشد میزان صادرات نفت هم ممکن است در این زمینه موثر بوده باشد. با توجه به این موضوع و با فرض کاهش میزان صادرات نفت در نیمه دوم سال جاری پس از تشدید تحریم‌ها، آیا باید منتظر تشدید کسری بودجه دولت تا پایان سال باشیم؟

بلای دخل و خرج ناتراز دولت

در چهارماهه نخست سال جاری شاهد رشد خیره‌کننده 93درصدی کسری بودجه دولت (کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای) نسبت به مدت مشابه سال قبل بوده‌ایم. این کسری بودجه تحقق‌یافته حدود 9 /2 برابر میزان در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه بوده است. با توجه به رشد درخور توجه درآمدهای نفتی و همچنین رشد 5 /17درصدی درآمدهای مالیاتی، چرا این سطح از کسری بودجه رقم خورده است؟ آیا مخارج دولت متناسب با نرخ ارز افزایش یافته است؟ در سال 1396 نزدیک به 85 درصد از کل مخارج دولت به مخارج جاری اختصاص داشته است. حدود نیمی از مخارج جاری دولت صرف جبران خدمات کارکنان دولت می‌شود که در قانون بودجه سال جاری تاثیری از نرخ ارز نمی‌پذیرد. البته زمزمه‌هایی از ارائه متمم بودجه برای افزایش حقوق کارکنان دولت به گوش می‌رسد که حتی در صورت نهایی شدن این تصمیم، مسلماً این افزایش متناسب با افزایش نرخ ارز نخواهد بود. برخی دیگر از مخارج جاری دولت نیز مانند کمک به صندوق‌های بازنشستگی، تاثیرپذیری از نرخ ارز در سال جاری ندارند. به همین دلیل است که مخارج جاری دولت در چهارماهه نخست سال جاری رشد محدود 15درصدی را نسبت به مدت مشابه سال قبل به ثبت رسانده است. دلیل اصلی افزایش شدید کسری بودجه دولت در این بازه، بیش از 18 برابر شدن مخارج عمرانی دولت نسبت به مدت مشابه سال 1396 بوده است. بسیار نادر است که مخارج عمرانی از میزان مقررشده در قانون بودجه فراتر رود. در سال 1396 مخارج عمرانی تحقق‌یافته 38 درصد کمتر از رقم مصوب قانون بودجه بود، در حالی که در چهارماهه نخست سال جاری، مخارج عمرانی حتی 11 درصد بیشتر از رقم مصوب بوده است. علاوه بر اینکه مخارج عمرانی تا حدودی از افزایش نرخ ارز تاثیر می‌پذیرند و هزینه بیشتری را بر دولت تحمیل می‌کنند، به نظر می‌رسد که دولت تا قبل از فرا رسیدن مرحله نهایی تحریم‌های آمریکا، مخارج عمرانی خود را حداکثر کرده تا از منافذ موجود، پیش از تنگ‌تر شدن فضا بیشترین بهره‌برداری را داشته باشد. به این ترتیب در نیمه دوم سال احتمالاً شاهد کند شدن روند تخصیص بودجه عمرانی خواهیم بود.

اما برای پاسخ به اینکه تا پایان سال چه بر سر کسری بودجه دولت خواهد آمد، باید چند سناریو را در نظر بگیریم.

سناریوی بدبینانه: در این سناریو که احتمال وقوع آن کم است، نرخ رسمی ارز تغییری نخواهد کرد و مخارج جاری و عمرانی دولت به همین ترتیب رشد خواهند داشت. در این شرایط ارز حاصل از فروش نفت که در اختیار بانک مرکزی قرار می‌گیرد، یا با نرخ‌های بالاتر در بازار به فروش می‌رود یا در ترازنامه بانک مرکزی باقی می‌ماند. در صورت فروش این ارزها با نرخی بالاتر در بازار از سوی بانک مرکزی، مابه‌التفاوت حاصل‌شده در حسابی نزد بانک مرکزی ثبت می‌شود و با توجه به عدم استقلال بانک مرکزی، احتمالاً دولت در سال‌های آینده به آن دست‌درازی خواهد کرد، کمااینکه در لایحه بودجه سال 1397 نیز دولت بندی را برای استفاده از این مابه‌التفاوت در نظر گرفته بود که با مخالفت نمایندگان مجلس حذف شد. در صورت باقی ماندن این ارز در ترازنامه بانک مرکزی، مجدداً دولت از محل افزایش نرخ تسعیر در فرآیند تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در سال‌های آینده، مصارفی را برای این منابع تعریف خواهد کرد، کمااینکه در قانون بودجه سال 1395، منابع حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی صرف تسویه بدهی دولت به بانک‌ها یا افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی شد. به این ترتیب در این سناریو اگرچه احتمال دارد افزایش نرخ ارز منابعی را برای استفاده دولت در سال‌های آینده فراهم کند، اما ابداً تاثیری در جبران یا تامین مالی کسری بودجه سال جاری نخواهد داشت. اگر به این وضعیت کاهش قابل توجه میزان صادرات نفت در نیمه دوم سال را اضافه کنیم، افزایش شدید کسری بودجه در سال جاری رخ خواهد داد. با توجه به کند شدن فرآیند واگذاری شرکت‌های دولتی در سال‌های اخیر، کسری بودجه شدید سال 1397 عملاً تبدیل به اوراق بدهی دولتی خواهد شد. در این شرایط عدم دخالت بانک مرکزی در بازار اوراق منجر به افزایش نرخ‌های بهره خواهد شد و اثر این افزایش نرخ بهره بر سیستم بانکی بر سیل نقدینگی خلق‌شده از دریچه سود سپرده‌های بانکی خواهد افزود. همچنین اثر تزاحم مالی در این شرایط منابع در اختیار بخش خصوصی را به شدت محدود خواهد کرد. در صورت دخالت بانک مرکزی و خرید اوراق دولتی نیز نقدینگی افزایش یافته و آثار تورمی آن آحاد جامعه را تحت تاثیر قرار خواهد داد. تبعات تشدید این سیل نقدینگی در بازارها از جمله بازار ارز قابل تصور خواهد بود.

سناریوی محتمل: در این سناریو نرخ رسمی ارز تا پایان سال مقداری افزایش خواهد یافت، اما همچنان نظام چندنرخی ارز پابرجا خواهد بود. همچنین روند تخصیص مخارج عمرانی در نیمه دوم سال به شدت کند شده و کل مخارج عمرانی تخصیص‌یافته کمتر از رقم مصوب قانون بودجه خواهد بود. به این ترتیب با فرض ثبات میزان صادرات نفت، احتمالاً کسری بودجه به طور واقعی تغییر چندانی نسبت به سال گذشته نخواهد داشت. اما از آنجا که کاهش میزان صادرات نفت در نیمه دوم سال بسیار محتمل است، کسری بودجه نیز از سال گذشته بیشتر خواهد بود و تبعات آن اگرچه با شدت کمتری نسبت به سناریوی اول، گریبان اقتصاد را خواهد گرفت.

سناریوی خوش‌بینانه: در این سناریو نظام تک‌نرخی ارز در نیمه دوم سال حاکم شده و نرخ رسمی و بازاری ارز یکسان خواهند شد. اگر فرض کنیم نرخ برابری دلار و ریال در این شرایط در محدوده یکصد هزار ریال به ازای هر دلار باشد، درآمدهای نفتی حتی با فرض کاهش یک‌میلیون بشکه‌ای صادرات نفت در روز، افزایش خواهد یافت. تنها در صورت بروز این سناریو است که گزاره «افزایش تعمدی نرخ ارز برای جبران کسری بودجه» می‌تواند درست باشد، اگرچه شواهد و قرائن نشان می‌دهند که احتمال رخداد این سناریو بسیار اندک است.