واگذاری بدون انتقال مالکیت
آیا موج دوم خصوصی‌سازی آغاز شده است؟
خصوصی‌سازی به معنای تغییر فضای حاکم بر یک فعالیت یا مجموعه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد نظام‌های انگیزشی کسب سود و منفعت، به گونه‌ای است که سازوکارهای بازار بر فعالیت یا فعالیت‌های خصوصی‌شده حاکم شود.
خصوصی‌سازی به معنای تغییر فضای حاکم بر یک فعالیت یا مجموعه‌ای از فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد نظام‌های انگیزشی کسب سود و منفعت، به گونه‌ای است که سازوکارهای بازار بر فعالیت یا فعالیت‌های خصوصی‌شده حاکم شود. در این تعریف، خصوصی‌سازی در صورتی محقق می‌شود که فضای حاکم بر انگیزه‌های مدیریت و کنترل فعالیت خصوصی‌شده تغییر یابد و انگیزه‌های کاسبکارانه و منفعت‌جویی بر اداره فعالیت‌ها حاکم شود.
هر اقدامی که مغایر با ماهیت و اصول نظام بازار آزاد، رقابت، شفافیت در مراحل تصمیم‌گیری، سیاستگذاری و اجرای برنامه خصوصی‌سازی و همچنین در فضای جدیدی که فعالیت مورد نظر به آن انتقال می‌یابد، وجود داشته باشد، به منزله یک اخلال و مزاحمت اساسی برای شکل‌گیری کامل خصوصی‌سازی و تحقق اهداف به شمار می‌رود.
روش‌های خصوصی‌سازی را می‌توان در دو گروه قابل طبقه‌بندی کرد؛ خصوصی‌سازی با انتقال مالکیت و خصوصی‌سازی بدون انتقال مالکیت. در گروه اول، مدیریت و مالکیت همزمان خصوصی می‌شود و سازوکار بازار باید در طراحی روش خصوصی کردن و اجرای آن و مهم‌تر از این موارد، فضایی که موضوع خصوصی‌شده بعد از خصوصی شدن در آن قرار می‌گیرد، وجود داشته باشد. از این منظر، بررسی آنچه در ایران در زمینه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، طراحی روش‌ها و ایجاد بستر لازم برای خصوصی‌سازی رخ داده، نشان می‌دهد در طراحی روش‌ها و ارتقای مبانی نظری و فنی خصوصی‌سازی طی سه دهه گذشته پیشرفت‌های قابل توجهی صورت گرفته و ضرورت خصوصی‌سازی برای ارتقای کارایی فعالیت‌های اقتصادی کشور به اثبات رسیده است. ولیکن در مراحل اجرای روش‌های واگذاری و فضای بازار پس از خصوصی‌سازی، اختلال‌های جدی وجود دارد. به گونه‌ای که به طور واقعی خصوصی‌سازی اتفاق نیفتاده و دارایی‌ها و اموال و فرآیندهای تولیدی دولتی از بخش دولت به بخش‌های شبه‌دولتی انتقال یافته است. این خصوصی‌سازی‌ها باعث شده مزایا و منفعت‌های مورد انتظار محقق نشوند و بسیاری از فعالیت‌ها یا مضمحل شده‌اند یا در مراحل فروپاشی قرار گرفته‌اند یا در صورت دوام، با عدم کارایی‌های گذشته استمرار یافته‌اند.
در گروه دوم روش‌های خصوصی‌سازی، با حفظ مالکیت دولت یا بخش دولتی، تنها مدیریت فرآیندها و فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی منتقل می‌شود. در مواردی که امکان انتقال دارایی‌ها از نظر قانونی یا فنی و محتوایی وجود نداشته باشد یا بخش خصوصی از نظر توان مالی قادر به تملک دارایی‌ها و عوامل تولید نباشد، این شیوه به اجرا درمی‌آید. بنگاه‌های بزرگ اقتصادی که دارای فعالیت‌های متنوع و بعضاً متضاد اقتصادی هستند، و نیز وزارتخانه‌ها یا سازمان‌هایی که به عنوان یک بنگاه اقتصادی با اهداف کاسبکارانه شناخته نمی‌شوند ولی به ارائه خدمات همراه با منفعت اقتصادی می‌پردازند، از روش خصوصی‌سازی بدون انتقال مالکیت یا خصوصی‌سازی مدیریت استفاده می‌کنند. در این‌گونه روش‌ها که از طریق انعقاد قراردادهای پیمانکاری، اجاره، تقاضای خدمات مدیریت و نظایر آن به اجرا درمی‌آید، بخش خصوصی سرمایه مالی زیادی را نمی‌پردازد، اما لازم است از تخصص و توان فنی لازم برای اداره فعالیت پس از خصوصی‌شدن برخوردار باشد.
در ایران به‌کارگیری روش‌های خصوصی‌سازی بدون انتقال مالکیت یا واگذاری مدیریت، عمدتاً در قالب انعقاد قراردادهای خرید خدمات و با عنوان «برون‌سپاری» صورت گرفته است. اهدافی که در این شیوه مورد توجه قرار می‌گیرد، علاوه بر کاهش هزینه‌ها و ارتقای کارایی فعالیت‌ها، تخصصی شدن و قابلیت بیشتر ارزیابی و کنترل فعالیت‌ها نیز هست، چراکه اصولاً فعالیت‌های تخصصی که از طریق حاکم کردن انگیزه‌های کاسبکارانه در آنها از کیفیت بالاتری برخوردار می‌شوند، برای بخش خصوصی جذابیت بیشتری دارد. در این روش تدوین شیوه‌نامه نحوه مشارکت بخش خصوصی، از پیچیدگی و حساسیت بسیاری نیز برخوردار است. در سازمان‌ها، ساختارها و دولت‌هایی که امکان شکل‌گیری رانت‌های غیرمولد یا فساد بیشتر است، خصوصی‌سازی بدون انتقال مالکیت نه‌تنها موجب کاهش هزینه‌ها، ارتقای کارایی فعالیت‌ها، تحقق ثمربخش‌تر اهداف و توسعه بخش خصوصی واقعی و مولد نمی‌شود، بلکه فساد را بیشتر کرده و هزینه‌های دولت را نیز افزایش می‌دهد.
اخیراً هیات وزیران با تصویب مصوبه‌ای به منظور توسعه مشارکت‌های مردمی و بهره‌مندی از ظرفیت بخش غیردولتی در امور تصدی‌گری، واگذاری بخشی از تصدی‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را در دستور کار قرار داده است. این تصمیم را نمی‌توان به مفهوم شکل‌گیری موج جدیدی در خصوصی‌سازی دانست و در حقیقت اقدامی در راستای خصوصی‌سازی بدون انتقال مالکیت است. برون‌سپاری و واگذاری تصدی‌های دولتی در سازمان‌ها یا موسسات و وزارتخانه‌ها به طور جدی از زمان تصویب برنامه چهارم توسعه و بعد از تصویب قانون اجرایی کردن سیاست‌های کلی اصل 44 دارای بستر و مجوز قانونی شده است. مصوبه اخیر یکی از اقدامات در جهت قوانین یادشده است.
همان‌گونه که اشاره شد در موارد خصوصی‌سازی مدیریت (بدون انتقال مالکیت) و برون‌سپاری، امکان شکل‌گیری رانت، فساد و تبعیض بسیار وجود دارد. از سوی دیگر در این زمینه به طور جدی تجربه قابل توجهی در کشور وجود ندارد. برخی دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌ها در مقیاسی محدود و زمینه‌های نه‌صرفاً تخصصی، مدیریت امور خدماتی خود را به بخش خصوصی واگذار کرده‌اند. بررسی برخی تجربیات صورت‌گرفته در این موارد نیز حاکی از کاهش هزینه‌ها و افزایش کارایی نیست و در بسیاری موارد به گونه‌ای صوری تصدی‌ها از دولتی به خصوصی تغییر یافته است. ضمن اینکه در انعقاد قراردادها، هزینه‌یابی دقیق نیز انجام نمی‌شود. به عنوان مثال بسیاری از عوامل سرمایه‌ای برای تولید خدمت واگذارشده از سوی واگذارنده (دستگاه اجرایی دولتی) در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد، هزینه واقعی آن تعیین نمی‌شود و در مفاد قرارداد خرید خدمت ملحوظ نمی‌شود.
همچنین در تجربیات محدودی که در این بخش وجود دارد، حضور اشخاص حقیقی و حقوقی شبه‌دولتی یا خصولتی در واگذاری‌ها وجود دارد و همان‌گونه که در واگذاری‌های با انتقال مالکیت (واگذاری سهام شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی) بخش‌های جدیدی با عناوین شبه‌دولتی و خصولتی شکل گرفته است، در موارد خرید خدمات هم بخش خصوصی کارآمد و متخصص و واقعی حضور ندارد. اما چون این‌گونه موارد اندک بوده، تاکنون بازتاب وسیعی پیدا نکرده است.
از دیگر منظر، یکی از معیارهای سنجش امکان‌پذیری خصوصی‌سازی یک فعالیت، وجود بازار مناسب برای آن فعالیت در بخش خصوصی است. به نظر می‌رسد بسیاری از فعالیت‌ها یا خدماتی که وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان‌ها و نهادهای تابعه آن انجام می‌دهند و ارائه می‌کنند، دارای موارد مشابهی در بخش خصوصی است یا کارگزاران و متولیان مشابهی در بخش خصوصی برای این‌گونه خدمات وجود دارد. از این‌رو اجرای برنامه برون‌سپاری و واگذاری مدیریت ارائه خدمات در وزارت بهداشت و درمان امکان‌پذیرتر است. محدودیت‌های مالی دولت و تنوع و گستره وسیعی که خصوصاً طی سال‌های اخیر در بخش بهداشت و درمان ایجاد شده و هزینه‌های وسیعی را نیز در پی دارد، ضرورت استفاده از امکانات بخش خصوصی و تامین بخشی از هزینه‌های مربوط از سوی استفاده‌کننده را مطرح کرده است، چنان‌که واگذاری تصدی‌های دولت در این زمینه در صورت اجرای صحیح به نفع آن بخش و اقتصاد ملی خواهد بود.
در کوتاه‌مدت افزایش هزینه‌های بهره‌مندی و استفاده از این‌گونه خدمات در بخش خصوصی برای مصرف‌کننده بیشتر خواهد شد ولی در صورتی که برنامه مورد نظر دارای روش اجرایی منطقی و صحیح باشد و به نحو درستی به اجرا درآید، با توجه به کیفیت قابل ارائه، ارزان‌تر نیز خواهد شد. صلاحیت بخش خصوصی منتخب برای واگذاری تصدی مورد نظر به آن اهمیتی اساسی در موفقیت واگذاری تصدی‌ها دارد.
در واگذاری تصدی‌ها لازم است تدابیر لازم برای استمرار فعالیت مطابق با اهداف دستگاه متولی در نظر گرفته شود. از این‌رو باید نهادی تخصصی مرکب از اشخاص حائز صلاحیت دولتی و خصوصی حرفه‌ای و برخوردار از تخصص لازم به تشخیص صلاحیت داوطلبان بخش خصوصی برای حضور در رقابت تقاضا برای انعقاد قرارداد خصوصی‌سازی تصدی‌های دولتی بپردازد. تدوین استانداردها و معیارهای برنامه‌ریزی، ارزیابی و کنترل از سوی دستگاه واگذارنده و معیارهای انتخاب اشخاص ذی‌صلاح و انتشار آن و حفظ شفافیت و توزیع عادلانه اطلاعات نمونه‌ای از ماموریت‌های این نهاد تخصصی و حرفه‌ای است. افزون بر این در واگذاری مدیریت تصدی‌های دستگاه‌های اجرایی هم امکان شکل‌گیری بخش شبه‌دولتی وجود دارد و نیز در صورت عدم اجرای صحیح و دقیق می‌تواند منجر به شکل‌گیری فضای فاسد، هزینه‌بر و غیرکارا بر تصدی‌های واگذارشده شود.
