خوب و بد ملی‌سازی

حدود و ثغور دخالت دولت در اقتصاد علاوه بر اینکه متاثر از مبانی ارزشی حاکم بر جامعه و تصمیم‌گیران آن است، ارتباط متقابلی با سطح توسعه اقتصادی، اجتماعی و دانش فنی جامعه نیز دارد. در الگوهای نظری مدیریت اقتصادی در مواردی (مناطق جغرافیایی، حوزه‌های فعالیت) که بخش خصوصی قادر نیست یا انگیزه ندارد، دولت باید دخالت کند یا برای ایجاد فعالیتی جدید که به سرمایه‌گذاری قابل توجهی نیاز است یا توسعه منطقه جغرافیایی در دستور کار قرار می‌گیرد، دولت دخالت می‌کند. در این‌گونه موارد، ریسک ناشی از جدید بودن فعالیت‌ یا محدوده مورد نظر سرمایه‌گذاری باعث می‌شود بخش خصوصی که صرفاً انگیزه‌های کاسبکارانه‌ دارد توان یا تمایلی به سرمایه‌گذاری نداشته باشد. در کشورهایی که از این قاعده پیروی نکرده‌اند (یعنی دولت در بخش‌هایی دخالت می‌کند که بخش خصوصی می‌تواند در آن بخش‌ها فعال شود) دولت با شکست مواجه شده است.   به دلیل آنکه دولت رقیب باصلاحیتی برای بخش خصوصی نیست و نمی‌تواند از سرمایه‌ها و دارایی‌های خود به درستی استفاده کند، هم فعالیت مورد نظر را از بین می‌برد و هم بخش خصوصی را متلاشی می‌سازد و در مواردی که شرایط فعالیت مورد نظر مناسب حضور بخش خصوصی نباشد، حضور این بخش به شکل‌گیری انحصارها و عدم تعادل‌های اساسی در سطح کسب‌وکار مورد نظر و به‌تبع آن در سطح کلان و جامعه منجر می‌شود. صنعت بیمه و فعالیت‌های بیمه‌گری در ایران سابقه‌ای حدود یک قرن دارد. کسب و کار بیمه در ایران زمانی شکل گرفت که اقتصاد ایران در ابتدای زمان معنادار شدن بود و دولت مدرن در سال‌های آغازین خود قرار داشت. دهه‌های اول و دوم سال‌های 1300 که دولت زیربناهای اساسی کشور را شکل می‌داد، فعالیت‌های بیمه‌گری در کنار فعالیت‌های بانکداری، ایجاد انحصارات مختلف دولتی، حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای، کارخانه‌های فولاد و فلزات اساسی، که یکی از کسب‌وکارهای اساسی و زیربنایی برای تکمیل زنجیره ایجاد ارزش تلقی می‌شود، شکل گرفت. شرکت بیمه ایران در سال 1314 تاسیس شد و همزمان نقش بیمه‌گر و ناظر بر صنعت بیمه را نیز ایفا کرد. در زمانی که بیمه ایران تاسیس شد، بخش خصوصی نه توان مالی و نه توان فنی برای حضور در این صنعت را در مقیاس مورد نیاز نداشت و وظیفه دولت بود که این صنعت را در کشور ایجاد کند و توسعه دهد. در سال‌های دهه 1340 و ابتدای دهه 1350 که فعالیت‌ها و کسب و کارهای مختلف و جدید در اقتصاد کشور با اتکا بر زیربناها و زیرساخت‌هایی که در دهه‌های قبل پی‌ریزی شده بود، شکل گرفت، فعالیت‌های بیمه‌گری نیز گسترش یافت و سرمایه‌گذاران جدید هم در این رشته سرمایه‌گذاری کردند. سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های بیمه‌گری در سال‌های 1340 و 1350 عمدتاً از سوی بخش خصوصی صورت گرفت و بازار محصولات بیمه به سمت رهایی از انحصار شرکت بیمه ایران رفت. البته در همین سال‌ها نیز بیمه ایران به دلیل قدمت و توان مالی و پشتیبانی انحصاری دولت از آن، سهم غالب را در بازار بیمه در اختیار داشت و شرکت‌های بیمه خصوصی که برای فعالیت مجبور به توسعه کیفی محصولات خود بودند و به‌رغم اینکه تعدادی از آنها از سوی بنگاه‌های بزرگ اقتصادی فعال در بخش غیردولتی حمایت می‌شدند، برای ادامه حیات و حضور در بازار در جهت متنوع کردن خدمات بیمه‌ای توسعه می‌یافتند. در ابتدای دهه 1350، فعالیت بیمه‌گری در ایران به طور رسمی و در سطحی وسیع‌تر توانمند شد. با تصویب قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری از خردادماه 1350، بیمه مرکزی ایران با هدف و موضوع تنظیم و تصمیم و هدایت امر بیمه در ایران و حمایت بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها و به منظور اعمال نظارت دولت بر فعالیت‌های بیمه‌گری و صنعت بیمه تاسیس شد و بدین ترتیب شرکت بیمه ایران صرفاً به عنوان یک بیمه‌گر دولتی، در بازار ادامه فعالیت داد. بیمه مرکزی ایران نیز که به صورت شرکت دولتی تشکیل شد، هم وظیفه نظارت بر صنعت بیمه و موسسات بیمه‌ای را بر عهده گرفت و هم به عنوان بیمه‌گر اتکایی در صنعت بیمه به فعالیت‌های کاسبکارانه پرداخت.

سال‌های ابتدایی دهه 1350، تاسیس مدرسه عالی بیمه برای آموزش رشته بیمه‌های بازرگانی (داخلی و بین‌المللی) اقدامی در راستای تقویت مبانی فنی و تخصصی صنعت بیمه در اقتصاد کشور ارزیابی می‌شود. بسیاری از مدیران صنعت بیمه در سال‌های آتی که در حال حاضر نیز در شرکت‌های معتبر بیمه‌ای کشور اشتغال دارند، در مدرسه عالی بیمه تحصیل کرده‌اند. به این ترتیب در سال‌های انتهایی دهه 1350، صنعت بیمه شامل شرکت سهامی بیمه ایران (دولتی)، شرکت‌های بیمه خصوصی، بیمه  مرکزی ایران و مدرسه عالی بیمه بوده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، شرکت‌های بیمه خصوصی نیز در فرآیند ملی‌سازی و مصادره فعالیت‌ها و فرآیندها و واحدهای صنعتی، تولیدی و بنگاه‌های اقتصادی خصوصی قرار گرفتند. در زمان ملی کردن شرکت‌های بیمه خصوصی، تعدادی از سرمایه‌گذاران و صاحبان این شرکت‌ها حضور نداشتند که به دلیل متعهد بودن شرکت، ساختار آنها در دیگر شرکت‌های بزرگ بیمه‌گر خصوصی ادغام شد. بنابراین نتیجه مجموع مصادره کردن و ملی‌سازی شرکت‌های بیمه، شکل‌گیری سه شرکت بیمه دولتی بود که به همراه شرکت دولتی بیمه ایران، مجموعه صنعت بیمه  کشور را تشکیل دادند.

ملاحظه نتیجه‌ها و سرنوشت تقریباً تمامی بنگاه‌های اقتصادی و فعالیت‌های ملی و مصادره شده در سال‌های اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی حاکی از شکست کامل برنامه‌های ملی‌سازی و مصادره و فروپاشی و اضمحلال شرکت‌ها و فعالیت‌های ملی‌شده و مصادره‌شده است.

دلیل اصلی شکست برنامه‌های ملی کردن و مصادره بنگاه‌های اقتصادی، مغایرت محتوای این برنامه‌ها با اصل اولیه حدود و ثغور دخالت دولت در اقتصاد و حضور بخش خصوصی (کاسبکار) در فعالیت‌های اقتصادی است. در بنگاه‌های تولیدی و صنعتی که دارایی‌های شرکت شامل امکانات مادی و تجهیزات تولیدی، منابع پولی و مالی، اعتبار و دانش فنی تولید است،‌ دولتی کردن یا تحت مدیریت مدیران دولتی درآوردن بنگاه به طور کامل مغایر با ذات و ماهیت بنگاه ملی‌‌شده است و این مغایرت ابتدای عدم کارایی و اضمحلال دارایی‌های واگذارشده  یا شرکت است. به طور مشخص در ملی‌ کردن شرکت‌های بیمه که با بهره‌مندی از منابع مالی و پولی و اعتبار صاحبان سرمایه و سرمایه‌گذاران آن درصدد ایجاد مطلوبیت موردنظر برای عموم مردم است، این وضعیت به مراتب شدیدتر خواهد بود. شرکت‌های بیمه خصوصی صرفاً در راستای حداکثر کردن منافع صاحبان و سرمایه‌گذاران خود فعالیت می‌کنند و همین خصیصه باعث می‌شود نه‌تنها بسیاری از عدم کارایی‌های درونی در شرکت بیمه‌گر ایجاد نشده یا توسعه نیابد، بلکه رقابت بین شرکت‌های بیمه در بخش خصوصی، به طور طبیعی منجر به توسعه کیفی محصولات بیمه‌ای و ارتقای دانش فنی بیمه و افزایش ضریب نفوذ بیمه در اقتصاد می‌شود. سازوکارهای انگیزشی و کنترل در شرکت‌های بخش خصوصی می‌تواند در جهت حداکثر کردن منافع صاحبان شرکت، منافع عمومی را تحت تاثیر قرار دهد که حضور مقام ناظر در بازار با تدوین ضوابط و مقررات فعالیت در بازار حفظ حقوق و منافع عموم مردم را پیگیری می‌کند.  پس از نزدیک به سه‌ دهه از ملی‌ و مصادره کردن شرکت‌های نیمه‌خصوصی، مجدداً بازگشت این شرکت‌ها به بازار در دستور کار قرار گرفت. در حقیقت انتقال شرکت‌های بیمه دولتی‌شده به بخش‌های غیردولتی را نمی‌توان خصوصی‌سازی تلقی کرد بلکه این بازگشت ملی‌زدایی نامیده می‌شود. هم‌اکنون در بازار بیمه یک شرکت دولتی بیمه ایران، شرکت دولتی بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران در کنار نزدیک به 30 شرکت فعال در بخش غیردولتی (که به‌طور عمده فضای دولتی بر آنها حاکم است) فعالیت دارند. نتایجی که از ملی‌ شدن صنعت بیمه طی سال‌های بعد از مصادره و ملی‌ شدن به دست آمده است به طور عمده موارد زیر است: 

1- عدم کارایی مدیریتی:‌ به طور محتوایی و ذاتی، شرکت دولتی دارای اشکال نیست. در بسیاری از کشورها شرکت‌های دولتی فعالیت دارند. در صورتی‌که تفاوت شرکت دولتی و شرکت بخش خصوصی صرفاً مالکیت و صاحب سرمایه آن باشد ولی مدیریت حرفه‌ای بر شرکت حاکم باشد، شرکت دولتی نیز همانند شرکت خصوصی به حداکثر کردن منافع سهامداران و توسعه ارزش شرکت می‌پردازد. آنچه در صنعت بیمه اتفاق افتاد، تغییر مدیریت و مالکیت شرکت‌های بیمه و شکل‌گیری مدیریت غیرحرفه‌ای در شرکت از یک‌سو و کارکرد غیراقتصادی و بدون رعایت حرفه و صلاح سهامدار شرکت (دولت) بوده است. مدیران دولتی صرفاً کارمند موقت شرکت‌ها محسوب می‌شوند و نهادها و مقامات ذی‌نفع و ذی‌نفود شرکت، در چارچوب حاکمیت شرکتی با شرکت تعامل ندارند. 

2- تاثیر قوانین و مقررات دولتی بر شرکت‌های ملی‌شده: تنوع و تفاوت زمینه‌های فعالیت شرکت‌های بخش خصوصی در پیگیری سود و منفعت از طرف شرکت به‌طور خودکار همگن می‌شود. از این رو قوانین و مقررات و استانداردهای حاکم بر برنامه‌ریزی عملکرد و نظارت بر شرکت بخش خصوصی در راستای تحقق سود و ایجاد ارزش برای سهامداران تنظیم شده و به اجرا درمی‌آید و ماهیت فعالیت بیمه‌گری نیز کاسبکارانه و منفعت‌طلبی است، بنابراین تحقق اهداف و موفقیت‌ شرکت‌های بیمه بسیار وابسته به قوانین و مقررات و استانداردهای حاکم بر فعالیت‌های بخش خصوصی است. تغییر صرفاً اداری و تعریف حقوقی شرکت‌های بیمه خصوصی به شرکت بیمه دولتی، شرکت‌های خصوصی بیمه را تحت قوانین و مقررات متعدد، متضاد و مهم‌تر مغایر با ماهیت فعالیت بیمه‌گری قرار داد. شاخص‌ها و استانداردهایی در چارچوب مقررات دولتی بر شرکت‌های بیمه دولتی‌شده حاکم شد که به عدم کارایی و تضعیف آنها دامن زد. نمونه بسیار ساده، آثار احتساب ذخیره‌های فنی در شرکت‌های بیمه است که به جای بهره‌گیری از منابع حاصل از آن در جهت تضمین منافع بیمه‌گذاران و توسعه شرکت‌ها، بدون توجه به فلسفه آن دستخوش قوانین و مقررات دولتی قرار گرفت و موجب توسعه شرکت‌ها نشد. طی سال‌هایی که شرکت‌های ملی‌شده در بخش دولتی قرار داشتند، منافع آنها در جهت اهداف دولتی به کار گرفته شد و این شرکت‌ها حتی در ارائه خدمات اصلی خود دچار مشکل شدند. 

3- متنوع نشدن محصولات بیمه‌ای: توسعه صنعت بیمه در شرایط حاضر منوط به توسعه کیفی و تنوع محصولات بیمه‌ای است. به‌رغم آنکه شرکت‌های بسیاری از سوی بانک‌ها و موسسات شبه‌دولتی در صنعت بیمه فعال شده‌اند ولی سهم صنعت بیمه در تولید کشور افزایش نیافته است و شرکت‌های جدید‌التاسیس در رقابت شدید و بعضاً نامناسب کسب سهم بیشتر از بازار موجود هستند. تنوع محصولات بیمه، نتیجه کارکرد سودجویانه شرکت‌های بیمه و مدیران جسور و باانگیزه آنان است. تحدیدهای قانونی، مدیریت‌های غیرحرفه‌ای و عدم ریسک‌پذیری مدیران دولتی و شبه‌دولتی، انگیزه‌ای برای نوآوری و خلق و تولید محصول جدید فراهم نمی‌کند. یکی از مشکلات اساسی همه شرکت‌های بیمه در حال حاضر بالا بودن ضریب خسارت آنهاست که مشخصاً ناشی از متنوع نبودن و محدود بودن محصولاتی است که شرکت‌های بیمه‌ای عرضه می‌کنند. در حال حاضر سهم اصلی پرتفوی شرکت‌های بیمه، محصولات بیمه اجباری است. 

4- فقدان ارتباط بین‌المللی صنعت بیمه: بیمه‌گری اتکایی و محصولات ناشی از آن، دستاوردها و نتایج قابل توجهی را برای شرکت‌های بیمه از نظر منفعت مادی،  ارتقای دانش فنی و تنوع‌پذیری حضور آنها در بازارهای بین‌المللی بیمه دارد. تقریباً شرکت‌های بیمه ایرانی ارتباط معناداری از این نظر با خارج از کشور ندارند. این وضعیت ناشی از دولتی و شبه‌دولتی بودن شرکت‌های بیمه ایرانی است و صرف نظر از محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های بین‌المللی، چون انگیزه‌های بخش خصوصی در شرکت‌ها حاکم نیست و شرکت‌های فعال به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم با دولت و نهادهای حکومتی ارتباط دارند، برقراری ارتباط آنها با شرکت‌های بین‌المللی در چارچوب تعاملات فنی و حرفه‌ای دشوار است. 

5- پایین بودن ضریب نفوذ بیمه: ضریب نفوذ بیمه تابعی از متغیرهای مختلف است که یا در سطح اقتصاد کلان و محیط حاکم بر فعالیت، صنعت و ساختار شرکت‌های بیمه وجود دارند یا در محدوده صنعت بیمه شکل می‌گیرند. اگر سهم شرکت‌هایی که محصول را به ‌طور عمده (یا صرفاً) برای صاحبان سهام خود یا وابستگان حقیقی و حقوقی آنها تولید می‌کنند، از مجموع تولید صنعت بیمه کسر شود،‌ نه‌تنها حجم تولید واقعی صنعت بیمه بسیار کاهش می‌یابد، بلکه نوع محصولات بیمه‌ای هم به چند مورد خاص، محدود می‌شود. عدم رشد ضریب نفوذ بیمه در ایران به‌طور عمده ناشی از دولتی شدن شرکت‌های بیمه خصوصی و غیرخصوصی و واقعی بودن شرکت‌های تاسیس‌شده طی سال‌های اخیر است. 

آثار منفی ملی‌سازی و دولتی کردن شرکت‌های دولتی بسیار است که در این یادداشت امکان تشریح آنها به طور کامل وجود ندارد. فعالیت بیمه‌گری یک کسب‌وکار مدرن، جذاب، علمی و با حرفه اقتصادی است و نتایج موثری در بازارهای مالی و سرمایه دارد و می‌تواند برای تامین اجتماعی هم قابل استفاده باشد. در بسیاری از کشورها شرکت‌های بیمه بازرگانی، خدمات درمانی و بازنشستگی را با شرایطی قابل قبول به مشتریان عرضه می‌کنند و سودآور هم هستند. شکل‌گیری و توسعه بیمه‌های زندگی، محصول کارکرد نوآورانه و منفعت‌جویانه بنگاه‌های اقتصادی بیمه‌گر و ساختارهای وابسته به آن است. در ایران نیز قابلیت‌ها و ظرفیت‌های بسیاری برای شکل‌گیری این موارد وجود دارد. ملی‌ کردن شرکت‌های بیمه خصوصی اثر نامطلوب وسیعی بر شرکت‌های ملی‌شده و مهم‌تر از آن بر صنعت بیمه گذاشته است.