چرخش‌های سیاسی

کشورها در اندازه اختیار عملی که به سیاستمداران برای انتخاب و تغییر کارمندان دولتی در یک نظام اداری می‌دهند، متفاوت هستند. در یک‌سو در بسیاری از کشورهای جنوب شرق آسیا، همچون هند و آرژانتین، تنها مقامات بلندپایه و معاونان سازمان‌های هسته اصلی دولت توسط رئیس‌جمهور منصوب می‌شوند. در سوی مقابل در کشورهایی نظیر هائیتی، نیجریه و برزیل تقریباً 500 منصب اصلی سازمان‌های هسته‌ای دولت توسط رئیس‌جمهور منصوب می‌شوند. دستاورد بالقوه در اختیار داشتن قدرت انتصاب افراد در نظام‌های دسته دوم آن است که با یک چرخش سیاسی، تغییر حزب حاکم، چرخش بوروکراتیک نیز به همراه آن ایجاد می‌شود که طی آن بوروکرات‌ها با انگیزه‌های سیاسی جایگزین می‌شوند. این مقاله به دنبال آن است که دامنه و پیامدهای «جایگزینی با انگیزه‌های سیاسی» را در دولت‌های محلی بررسی کند. در این زمینه به طور خاص به این پرسش پاسخ داده شده است که چرخش سیاسی در برزیل چگونه بوروکراسی و عملکرد دولت محلی و شهرداری‌ها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد؟ پژوهشگران مقاله دریافتند که با چرخش سیاسی در برزیل، بوروکراسی در سطح شهرداری‌ها، که از اختیارات بسیار زیادی برخوردار هستند، با تغییرات وسیعی همراه شده است. آنها نشان می‌دهند که این چرخش سیاسی و خللی که همراه خود با جایگزینی بوروکرات‌ها، با انگیزه‌های سیاسی، دارد کیفیت خدمات آموزش عمومی را که یکی از وظایف اصلی دولت‌های محلی در برزیل است، کاهش می‌دهد. این کاهش کیفیت خود را با کاهش نمره دانش‌آموزان در مدارسی که تحت کنترل شهرداری‌ها هستند به میزان پنج تا هشت درصدِ انحراف معیار نشان می‌دهد. این درحالی است که مدارسی که تحت کنترل شهرداری‌ها نیستند چنین کاهش نمره‌ای را تجربه نمی‌کنند. این یافته‌ها نشان می‌دهند که در صورت مصون نبودن بوروکراسی از فرآیندهای سیاسی این خدمات عمومی هستند که در چرخش‌های سیاسی با افت کیفیت همراه می‌شوند.

1- نظام اداری برزیل: برای بررسی اثر چرخش‌های سیاسی بر بوروکراسی و در نتیجه کیفیت خدمات عمومی در برزیل در آغاز باید با نظام اداری و بوروکراسی این کشور آشنا شد. شهرداری‌های برزیل: برزیل دارای 5563 شهرداری است. شهرداری‌ها در برزیل به شدت غیرمتمرکز و مستقل هستند و ارائه خدمات کلیدی نظیر آموزش، بهداشت و حمل‌و‌نقل نیز بر عهده آنهاست. بودجه آنها نیز توسط دولت فدرال تامین می‌شود. تمامی شهردارها نیز در یک انتخابات که هر چهار سال یک‌بار در تمام کشور برگزار می‌شود انتخاب می‌شوند. هر شهردار نیز بیش از دو دوره نمی‌تواند این مقام را حفظ کند. نیروی کار شاغل در شهرداری‌ها و مجموعه‌های ذیل آنها 47 درصدِ کل اشتغال بخش عمومی در برزیل را در سال 2002 به خود اختصاص داده‌اند. این رقم برای سال 2010 برابر 6 /52 درصد است. اشتغالِ نیروی کار در شهرداری‌ها به دو شکل صورت می‌پذیرد؛ قریب به 68 درصد از نیروی کار آنها نیروهای رسمی یا کارمندان دولت هستند که با شرکت در آزمون «خدمات کشوری» استخدام شده‌اند و 32 درصد باقی‌مانده نیز به صورت قراردادی در شهرداری‌ها و مجموعه‌های ذیل آنها مشغول به کار هستند.

نهاد آموزش در برزیل: یکی از مسوولیت‌های اصلی دولت‌های محلی در برزیل فراهم کردن آموزش عمومی باکیفیت است. طبق قانون آموزشی برزیل شهرداری‌ها مسوول فراهم کردن خدمات آموزش ابتدایی، مهدکودک و دبستان، در کل کشور هستند درحالی‌که دول ایالتی و دولت فدرال مسوول فراهم کردن امکانات آموزشی در سطوح بالاتر هستند. علاوه بر این شهرداری‌ها در برخی مناطق بسته به جمعیت آن منطقه مسوولیت فراهم کردن آموزش در سطوح متوسطه را نیز به عهده دارند. به‌صورت کلی در برزیل 14 درصد از مدارسِ ابتدایی مدارس خصوصی هستند. باقی مدارس ابتدایی نیز کمتر از یک درصد آنها توسط دولت فدرال، 18 درصد توسط دول ایالتی و 68 درصد نیز توسط شهرداری‌ها اداره می‌شوند. بودجه مدارس غیرخصوصی نیز فارغ از اینکه توسط چه گروهی اداره می‌شوند توسط دولت فدرال برزیل تهیه می‌شود. این بودجه بر اساس تعداد دانش‌آموزان هر مدرسه، به‌صورت ثابت به ازای هر دانش‌آموز و بدون دخالت در مدیریت مدارس نسبت به نحوه هزینه‌کرد آن اختصاص داده می‌شود.

شهرداری‌ها در مدارسِ تحت کنترلشان مسوول و تصمیم‌گیرِ تمام امور مدارس هستند؛ توزیع ناهار در مدارس، فراهم کردن سرویس حمل و نقل مدارس، استخدام، پرداخت حقوق و آموزش پرسنل مدارس (اعم از معلم، مدیر و معاونان) از جمله این امور هستند. همچون دیگر بخش‌های دولت، در مدارس تحت کنترل شهرداری‌ها 66 درصد معلم‌ها به ‌صورت رسمی استخدام شده‌اند و از امنیت شغلی برخوردار هستند و باقی نیز به‌صورت قراردادی استخدام شده‌اند. انتخاب مدیران مدارس اما صورت دیگری دارد. 60 درصد مدیران مدارس توسط تصمیمات و دستورات سیاسی روی کار آمده‌اند و نه به‌صورت انتخاب بر اساس آزمون یا یک فرآیند رقابتی.

2- داده‌های پژوهش: پژوهشگران برای ارزیابی مدنظر خود از داده‌های گوناگونی نظیر تعداد آرای هر حزب سیاسی، نوع احزاب سیاسی، تعداد کارکنان مدارس به تفکیک معلم و مدیر، تعداد دانش‌آموزان هر مدرسه و نمرات هر یک و اطلاعات جمعیت‌شناختی دانش‌آموزان و کارکنان استفاده کرده‌اند. آنها برای استفاده از داده‌های مربوط به آرای انتخابات از مجموعه‌داده‌ای که توسط «دادگاه عالی انتخابات برزیل» گردآوری می‌شود و اطلاعات تمام انتخابات‌های برزیل در تمام سطوح را در‌بر دارد استفاده می‌کنند. آنها از این داده‌ها در سال‌های 2004، 2008 و 2012 استفاده می‌کنند. به کمک این داده آنها متغیری تحت عنوان «حاشیه رای حزب سیاسی حاکم» ابداع می‌کنند که بیانگر سهم آرای حزب پیروز در انتخابات از کل آرا منهای سهم آرای نزدیک‌ترین حزب به حزب پیروز از کل آراست که در انتخابات شکست خورده است. مجموعه داده مربوط به نیروی کار شهرداری‌ها نیز توسط «اداره ویژه کار و بازنشستگی» به‌دست آمده است. این مجموعه داده به‌صورت سالیانه تهیه می‌شود و اطلاعات نیروی کار به‌صورت ماهیانه در آن ثبت می‌شود. این اطلاعات به این دلیل که برای مواردی همچون بیمه کارکنان استفاده می‌شود و هرگونه گزارش اشتباه در آن عواقب سنگینی برای خاطیان دارد بسیار قابل اتکاست. بر اساس این مجموعه داده پژوهشگران این مقاله متغیری تحت عنوان «سهم پرسنل جدید شهرداری» از کل پرسنل شهرداری تعریف می‌کنند که عبارت است از تعداد نیروی کار جدید از زمان انتخابات تا 12 ماه پس از آن تقسیم بر کل نیروی کار یک ماه پیش از انتخابات برای هر مدرسه. دیگر داده‌ها نظیر داده‌های جمعیت‌شناختی نیز توسط موسسه عالی تحقیقات و آموزش کشور برزیل و پرسشنامه آموزش و پرورش این کشور جمع‌آوری شده‌اند.

3- روش‌شناسی پژوهش: به منظور تخمین اثر چرخش سیاسی بر بوروکراسی و عملکرد آن، پژوهشگران از روش «رگرسیون ناپیوسته» استفاده می‌کنند. در این روش فرض بر آن است که ناپیوستگی داده‌ها حول یک مقدار مشخص در یک متغیر عامل و اثر علّیِ یک اتفاق بر خروجی‌های مد‌نظر است. در این پژوهش همچنین فرض بر این است که چرخش سیاسی، تغییر حزب حاکم، علت اصلی کاهش نمرات دانش‌آموزان است که از طریق کاهش کیفیت خدمات آموزش عمومی رخ می‌دهد. برای سنجش اثر تغییر حزب سیاسی، پژوهشگران خروجی‌های دانش‌آموزان و عملکرد شهرداری‌های مناطقی را که با اختلاف اندکی در انتخابات شکست خورده‌اند، با خروجی‌های دانش‌آموزان و عملکرد شهرداری‌های مناطقی که به سختی در انتخابات پیروز شده‌اند مقایسه می‌کنند. متغیری که خروجی‌های شهرداری‌ها نسبت به آن با ناپیوستگی مواجه می‌شوند عبارت است از «حاشیه رای حزب سیاسی حاکم» که پیشتر تعریف شد و در بخش نتایج بیشتر بدان پرداخته خواهد شد. فرض اساسی در استفاده از این روش آن است که هیچ عامل دیگری به‌جز چرخش سیاسی باعث کاهش کیفیت خدمات آموزش عمومی نشود که در بخش 5 بدان‌ها اشاره خواهد شد. فرض مهم دیگر آن است که تمام متغیرها و ویژگی‌های افراد و مدارس پیش از انتخابات تفاوت چندانی با یکدیگر نداشته باشند. به عبارت دیگر ویژگی‌های دانش‌آموزان، معلمان، مدیران، مدارس و هر عامل موثر دیگری بر عملکرد دانش‌آموزان پیش از انتخابات در هر دو منطقه‌ای که یا حزب حاکم با اختلاف اندکی در انتخابات شکست خورده است یا به سختی در انتخابات پیروز شده است نباید تفاوت چندانی از یکدیگر داشته باشند.

4- نتایج: نویسندگان مقاله نشان می‌دهند تغییر حزب حاکم در انتخابات باعث می‌شود هفت درصد بر میزان سهم قراردادهای جدید شهرداری‌ها افزوده شود که این افزایش نیز نه به صورت ایجاد ظرفیت جدید بلکه به‌صورت جایگزین نیروهای دیگر اضافه می‌شوند و این تغییر در هر دو سطح مدیریت و غیرمدیریت نیز رخ می‌دهد. این افزایش هفت‌درصدی تنها در فاصله زمان به قدرت رسیدن حزب حاکم تا یک سال پس از آن رخ می‌دهد. این جهش و ناپیوستگی را می‌توان در نمودار 1 ملاحظه کرد. محور عمودی این نمودار بیانگر تعداد پرسنل جدید شهرداری و محور افقی آن بیانگر حاشیه رای حزب حاکم است. باید توجه داشت که مقدار محور افقی در سمت راست منفی است و بیانگر آن است که حزبی که تا قبل از انتخابات حاکم بوده است در انتخابات با اختلاف اندکی شکست خورده است و حزب جدیدی روی کار آمده است و در واقع یک چرخش سیاسی رخ داده است. در سمت چپ نیز بیانگر آن است که حزب حاکم برای بار دیگر در انتخابات پیروز شده است اما به سختی توانسته است این پیروزی را به‌دست آورد. همان‌طور که از نمودار برمی‌آید پس از اینکه حزب پیشین شکست می‌خورد و حزب جدیدی به قدرت می‌رسد به ناگاه تعداد پرسنل شهرداری‌ها در آن منطقه با افزایش ناگهانی حدود هفت درصد مواجه می‌شوند.

نویسندگان مقاله نشان می‌دهند این افزایش پرسنل شهرداری‌ها در مدارس و برای هر دو گروه معلمان و مدیران مدارس نیز صادق است و در اصل تعدادی از معلمان و مدیران که سابقه کاری و وابستگی بیشتری به حزب پیشین دارند فارغ از شایستگی‌ها و تجربه‌شان با افراد جدیدی که به حزب پیروز وفادارتر هستند جایگزین می‌شوند. این جایگزینی‌ها در میان مدیران از اهمیت بیشتری برخوردار است زیرا مدیران مدارس از جایگاه ویژه‌تری نزد مردم و حزب برخوردار بوده و تصمیمات مهم‌تری نیز اتخاذ می‌کنند. پژوهشگران نشان می‌دهند که با تغییر حزب حاکم در هر منطقه 28 درصد مدیران مدارس آن منطقه جایگزین می‌شوند که این تغییرات در نمودار 2 نیز قابل ملاحظه است. در این نمودار محور افقی همچون محور افقی در نمودار اول تعبیر شده و محور عمودی نیز بیانگر تعداد مدیران مدارس است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود در سمت راست نمودار با روی کار آمدن یک حزب جدید تعداد قراردادهای مربوط به مدیران مدارس با یک افزایش ناگهانی مواجه می‌شود. برای معلمان نیز نشان می‌دهند که با روی کار آمدن حزب جدید 11 درصد معلمان با معلمان جدید جایگزین شده و علاوه بر آن تقریباً 11 درصد معلمان پیشین نیز مدارس را ترک می‌کنند. این افزایش تعداد معلمان جدید را می‌توان در نمودار 3 ملاحظه کرد که تعبیر محورهای آن همچون محورهای نمودار 2 منتهی برای معلمان است. در آخر نویسندگان نشان می‌دهند که این جایگزینی‌ها باعث می‌شود با خروج نیروی کار باتجربه و روی کار آمدن نیروی کار با تجربه کمتر یا بی‌تجربه نمرات دانش‌آموزان پایه‌های چهارم و هشتم با کاهش به ترتیب هشت و پنج‌درصدی انحراف از معیار مواجه شود. این کاهش نمرات که در نمودارهای 4 و 5 برای پایه‌های چهارم و هشتم قابل ملاحظه است توسط یک آزمون همگانی که توسط دولت برزیل برگزار می‌شود نشان داده شده است. محور عمودی این نمودارها بیانگر نمره استاندارد‌شده دانش‌آموزان نسبت به توزیع نمرات دانش‌آموزان در مدارسی است که چرخش سیاسی را تجربه نکردند. همچنین به این علت که مدارس تحت مدیریت شهرداری‌ها از کیفیت کمتری نسبت به مدارسی که توسط دولت فدرال و دول ایالتی اداره می‌شوند برخوردار هستند، نمرات استاندارد‌شده این مدارس مقداری منفی دارند. علاوه بر تجربه، معلمان جدید همچنین از مدرک تحصیلی ضعیف‌تری نیز نسبت به معلمان پیشین برخوردار هستند.

محققان نشان می‌دهند که کاهش کیفیت آموزش عمومی که خود را در کاهش نمرات دانش‌آموزان نشان می‌دهد تنها معلول چرخش سیاسی است و عوامل دیگری را که ممکن بوده است از علل این تفاوت باشد، بررسی کرده و نشان می‌دهند تنها عامل، عامل تغییر حزب حاکم و تغییر بوروکراسی شهرداری‌ها و در نتیجه مدارس است و از این کانال است که نمره دانش‌آموزان در اثر کاهش کیفیت آموزش کاهش می‌یابد. عواملی که آنها بررسی می‌کنند ویژگی‌های دانش‌آموزان، معلمان و مدیران، ویژگی‌های جمعیت‌شناختی مناطق و نوع احزاب سیاسی (چپ یا راست) است و نشان می‌دهند هیچ‌کدام از این عوامل پیش از انتخابات در هیچ‌کدام از مناطق با یکدیگر متفاوت نیستند و همچنین هیچ‌کدام، مگر ویژگی‌های معلمان و مدیران جایگزین که در اثر چرخش سیاسی تغییر می‌کنند، بر نمرات دانش‌آموزان تاثیری ندارند و چرخش سیاسی نیز از کانال تغییر پرسنل (معلمان و مدیران) و در نتیجه بوروکراسی مدارس رخ می‌دهد.

علاوه بر موارد بالا یکی از راه‌های بررسی اینکه تنها عامل تغییر چرخش سیاسی است و این چرخش تنها از طریق تغییر بوروکراسی با جایگزین کردن نیروهای خود به‌جای نیروی‌های قبلی رخ می‌دهد این است که نمرات دانش‌آموزان و تغییرات پرسنل مدارس خصوصی را که توسط شهرداری‌ها اداره نمی‌شوند، تحلیل کرد. نویسندگان با بررسی این موارد متوجه شدند که نه‌تنها نمرات دانش‌آموزانِ این مدارس در اثر تغییر حزب حاکم با افت روبه‌رو نشد که حتی پرسنل این مدارس مانند معلمان نیز تغییری نسبت به گذشته پیدا نکردند.

5- جمع‌بندی: پژوهشگران این مقاله به کمک داده‌های برزیل نشان می‌دهند که چگونه چرخش سیاسی در یک منطقه و تغییر حزب حاکم، به کاهش کیفیت آموزش در آن منطقه منجر می‌شود: از طریق دخالت سیاسی در امور مدارس و جایگزین کردن افراد وفادار به حزب منتها با تجربه کمتر و کم‌سوادتر با افراد باتجربه‌تر و تغییر بوروکراسی بخش آموزش. آنها همچنین نشان می‌دهند دانش‌آموزان مدارسی که توسط شهرداری‌ها اداره نمی‌شود با افت نمرات و کیفیت آموزشی مواجه نمی‌شوند زیرا مدیران و معلمان آن مدرسه تغییر ناگهانی نداشته و از دخالت سیاسی مصون می‌مانند.