قانونی برای خدمات عمومی

در ادبیات اقتصادی، «رقابت» یگانه منجی و مکانیسم برتر دستیابی به کارایی و رفاه معرفی می‌شود. مکانیسم بازار نقطه تعادل و مطلوب، در دوگانه کیفیت خدمات و قیمت است و از این منظر ایجاد بازار به عنوان مهم‌ترین درس دانش اقتصاد معرفی می‌شود؛ توصیه اقتصاددانان نیز غالباً ایجاد رقابت و مرجعیت بازار به منظور دستیابی به کارایی و رفاه در تخصیص منابع است.  اما در حوزه خدمات عمومی از یک‌سو توسعه بازار و اتکا به رقابت به دلیل ویژگی‌های ذاتی این خدمات و محدودیت‌های فنی آنها با چالش‌های بسیاری روبه‌رو است و از سوی دیگر در سرتاسر جهان، دسترسی به آب پاکیزه و امکانات بهداشتی، ارتباطات از راه دور موثر و اینترنت کارآمد، برای جوامع و اقتصادها ضروری است.

مجموعه دوجلدی «قانونگذاری اقتصادی مدرن» نوشته «کریستوفر دکر» به منظور فراهم کردن تصویر کلی از این حوزه فنی و تخصصی برای مخاطب عام تدوین شده است.

کریستوفر دکر بیش از 20 سال تجربه به عنوان یک اقتصاددان حرفه‌ای دارد که طی این دوران، فعالیت خود را با کار مشاوره برای ارگان‌های دولتی، قانونگذاران و مشتریان خصوصی ترکیب کرده است. او در حال حاضر همزمان به عنوان یک پژوهشگر متخصص در حقوق و اقتصاد و مقررات و مدرس دوره قانونگذاری در دانشگاه آکسفورد مشغول فعالیت است. وی همچنین در طول دوران کاری خود بیش از 50 گزارش و مطالعه تحقیقاتی برای سازمان‌های بین‌المللی، ارگان‌های دولتی، تنظیم‌کننده‌ها و شرکت‌های خصوصی تهیه کرده است. او همچنین شواهد کارشناسی را در رسیدگی‌های حقوقی در دادگاه دادگستری اروپا، مرکز بین‌المللی بانک جهانی برای حل‌وفصل اختلافات سرمایه‌گذاری، اتاق بازرگانی بین‌المللی، دادگاه عالی بریتانیا و دادگاه عالی ایرلند ارائه کرده است.

کتاب را «تهمینه اتفاق» و «علی ناظمی‌اشنی» ترجمه کرده‌اند و انتشارات دنیای اقتصاد منتشر کرده است. در این میان علی ناظمی‌اشنی عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی است و تهمینه اتفاق که دانش‌آموخته مدیریت مالی است، در حوزه نوآوری و شرکت‌های دانش‌بنیان حضور دارد.

کتاب دنبال چیست؟

این کتاب سه هدف عمده را دنبال می‌کند. هدف اول، بررسی علت کاربرد گسترده قانونگذاری اقتصادی در صنعت خدمات عمومی، یعنی صنایع برق، گاز، مخابرات، ترابری و آب است. در راستای این هدف، ارتباط سیاست‌های اتخاذشده و مداخلات صورت‌گرفته با گزینه‌های جایگزین برای قانونگذاری اقتصادی که بعضاً پیشنهاد شده یا مورد آزمون قرار گرفته است، بررسی خواهد شد. هدف دوم دستیابی به چارچوب نظری و تحلیلی مناسب برای توجیه قانونگذاری خدمات عمومی و نشان دادنِ تمایز اساسی بین اصول قانونگذاری درباره فعالیت‌های ذاتاً انحصاری مانند سیم‌های برق، خطوط لوله گاز، کابل‌ها و سیم‌های مخابراتی، خطوط راه‌آهن و لوله‌های آب و فاضلاب با فعالیت‌های رقابتی یا بالقوه رقابتی است و در نهایت؛ هدف سوم تشریح چگونگی اجرای قوانین و مقررات اقتصادی است.

علت اصلی تمرکز بر قانونگذاری صنایع آب، برق، گاز و تلفن، این است که این صنایع بخش جدایی‌ناپذیر از زندگی مدرن بوده و همه‌جا در دسترس هستند. تنها کافی است عواقب و پیامدهای هولناک خاموشی یا قطعی یا خرابی در یک یا چند صنعت این‌چنینی را تصور کنیم. علاوه بر این، این خدمات در سرتاسر جهان، سهم قابل توجه و رو به رشدی از درآمد سالانه خانوارها را به خود اختصاص می‌دهد. این دسته خدمات غالباً توسط شرکت‌هایی ارائه می‌شود که دارای جایگاه‌های قوی در بازار و زنجیره تامین کالا و خدمات بوده و غالباً انحصاری هستند. شرکت‌هایی که در چنین جایگاهی قرار دارند، در صورتی که بدون قانونگذاری رها شوند، به طریقی رفتار می‌کنند که از دیدگاه رفاه اجتماعی ناکارآمد بوده و از جایگاه قدرت خود در بالا بردن قیمت‌ها، کاهش کیفیت یا عدم سرمایه‌گذاری و نوآوری، سوءاستفاده می‌کنند. این قابلیت بالقوه، به همراه ماهیت زیربنایی این خدمات، چالش‌های متعددی برای دولت‌ها، سیاستگذاران و صاحب‌نظران در مورد چگونگی هدایت و کنترل رفتار بنگاه‌های خدمات عمومی ایجاد کرده است. به همین دلیل، قانونگذاری خدمات عمومی یکی از قدیمی‌ترین و پایدارترین حوزه‌های مطالعاتی در مباحث قانونگذاری است که مدت‌هاست با ابهام و چالش تعیین نقش مناسب دولت در فعالیت‌های این حوزه مواجه هستیم. مرور تجربه قانونگذاری برای این صنایع، که سابقه آن در آمریکا به بیش از یک قرن، و در بسیاری دیگر از کشورها به دو تا سه دهه می‌رسد، مطالعه ارزشمندی برای بررسی چالش‌های قانونگذاری است؛ این چالش‌ها عموماً در مواجهه با تغییرات در«تولید»، تغییرات در فناوری و تغییرات در اهداف سیاستی بروز می‌کند. همچنین قانونگذاری این صنایع همواره با چالش ایجاد توازن بین دو هدف سنتی کارایی و انصاف مواجه است. در این کتاب به سیاست‌هایی اشاره می‌شود که عموماً در دهه‌های 1980 و 1990، برای تغییر دادن ساختار این دسته خدمات، اجرا شده است. اگرچه تفاوت‌های قابل‌توجهی بین حوزه‌های منطقه‌ای و صنایع مختلف وجود دارد، اما این سیاست‌ها به‌طور معمول محدودیت‌های قانونی برای ورود را برطرف کرده و شرایط رقابت را در یک یا چند مرحله از زنجیره عرضه، فراهم می‌کردند. همچنین یک اپراتور مستقر در بازار، متعهد به ایجاد دسترسی بدون تبعیض برای همه به شبکه اصلی بود.

حوزه جغرافیایی این کتاب شامل مناطقی مانند ایالات متحده، کشورهای عضو اتحادیه اروپا (شامل انگلستان، که از پیشتازان اصلاحات تجدیدساختاری بود)، برخی کشورهای آمریکای لاتین (مانند شیلی و آرژانتین) و استرالیا و نیوزیلند بوده که سیاست‌های تجدیدساختار را در دهه‌های 1980 و 1990 برای اولین‌بار اعمال کردند، این در حالی است که در بخش‌های مختلف کتاب به رویکردهای اتخاذشده در اقتصادهای توسعه‌یافته و در حال توسعه نیز پرداخته می‌شود.

حجم پژوهش پیرامون خدمات عمومی طی سه دهه گذشته افزایش یافته است. این مساله تا حدی بازتابی از تغییرات در ساختار خدمات عمومی و موضوع رقابت در این حوزه است. این پژوهش‌ها باعث تولید اصول و رویکردهای تحلیلی جدیدی برای قانونگذاری شده است. به‌ویژه، این پژوهش‌ها به دنبال ایجاد اصولی در ارتباط با به‌اشتراک‌گذاری خدمات زیرساختی و به‌خصوص، قیمت و دسترسی بوده است؛ برخی از دغدغه‌ها در پژوهش‌های گذشته عبارت است از موقعیت‌هایی که در آن یک عرضه‌کننده مرکزی شبکه ورودی را برای شرکت‌های مستقر در یک بخش فراهم می‌کند (دسترسی یک‌طرفه)، یا وضعیت‌هایی که در آن یک عرضه‌کننده مرکزی شبکه برخی محصولات را به عنوان ورودی شرکت‌های دیگر عرضه می‌کند و در همان حال محصولات را از عرضه‌کنندگان مرکزی دیگر شبکه به عنوان ورودی فرآیند تولید خود خریداری می‌کند (دسترسی دوطرفه). سیاست‌های تجدیدساختار نیز مسائل تازه‌ای را در برخی صنایع در ارتباط با هماهنگی سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های بهره‌برداری مطرح کرده است. این امر باعث بحث و تبادل نظر علمی و سیاسی بر سر مطلوبیت ساختارهای جایگزین صنعت برای عرضه (یعنی ادغام عمودی در قیاس با تفکیک) در خدمات عمومی شده است. قانونگذاری خدمات عمومی مدرن شامل آمیزه‌ای از پرسش‌های جدید و قدیم است. چالش‌های جدید عموماً مبتنی بر تغییرات در زمینه فناوری و خدمات عمومی است و پرسش‌های قدیمی و پیشینه‌دارتر به چالش‌هایی همچون یافتن بهترین راه برای تشویق شرکت‌های تحت قانونگذاری به رفتار کارآمد، چگونگی پرداختن به مسائل مربوط به اطلاعات نامتقارن و مطلوبیت ساختارهای صنعتی مختلف در سراسر خدمات عمومی، می‌پردازند.

قانونگذاری اقتصادی یعنی چه؟

در این کتاب، اصطلاح «قانونگذاری اقتصادی» در درجه اول به مداخله‌هایی که بر ساختار یک صنعت تاثیرگذار است اشاره دارد (مانند محدود کردن تعداد شرکت‌هایی که می‌توانند در عرضه یک خدمت دخیل باشند، الزام سازمان‌ها به انجام فعالیت‌های مختلف در یک زنجیره عرضه، یا الزام ارائه دسترسی به تسهیلات زیرساختی به طرف‌های ثالث)، یا مداخلاتی که تلاش می‌کند رفتار و تصمیمات شرکت‌ها را در خصوص قیمت‌گذاری، سرمایه‌گذاری، کیفیت و پوشش خدمات، و همچنین دسترسی به رقبا، هدایت کرده یا کنترل کند.

اعمال قانونگذاری اقتصادی بر خدمات عمومی پدیده تازه‌ای نیست. اولین کمیسیون‌های قانونگذاری در اواخر دهه 1880 در آمریکا در حالی بنیان‌گذاری شد که گسترش خدمات برق، گاز، آب و مخابرات در بسیاری از کشورها به ایجاد مجموعه‌ای از ترتیبات حاکمیتی (شامل مالکیت دولتی) منجر شد که همه آنها، به طرق مختلف، به دنبال برقراری نظارت بر قیمت‌ها و کیفیت خدمات بودند. در واقع، بسیاری از مسائلی که این کتاب به آنها می‌پردازد بیش از یک قرن است قانونگذاران و سیاستگذاران را به چالش کشیده است. در قیاس با این پیشینه، شاید به نظر برسد که مطالب «تازه» کمی برای گفتن باقی ‌مانده است و قانونگذاری اقتصادی این صنعت جنبه «مدرن» بسیار اندکی دارد. اما زمینه‌ای که قانونگذاری اقتصادی در بسیاری از حوزه‌ها در آن اعمال می‌شود طی دو تا سه دهه گذشته دستخوش تحول چشمگیری شده و این امر به بروز مسائل سیاستی جدید و زمینه‌های جدیدی برای جستارهای آکادمیک منجر شده است.

حجم پژوهش پیرامون خدمات عمومی طی سه دهه گذشته افزایش یافته است. این مساله تا حدی بازتابی از تغییرات در ساختار خدمات عمومی و موضوع رقابت در این حوزه است. این پژوهش‌ها باعث تولید اصول و رویکردهای تحلیلی جدیدی برای قانونگذاری شده است. به‌ویژه، این پژوهش‌ها به دنبال ایجاد اصولی در ارتباط با به‌اشتراک‌گذاری خدمات زیرساختی و به‌خصوص، قیمت و دسترسی بوده است؛ برخی از دغدغه‌ها در پژوهش‌های گذشته عبارت است از موقعیت‌هایی که در آن یک عرضه‌کننده مرکزی شبکه ورودی را برای شرکت‌های مستقر در یک بخش فراهم می‌کند (دسترسی یک‌طرفه)، یا وضعیت‌هایی که در آن یک عرضه‌کننده مرکزی شبکه برخی محصولات را به عنوان ورودی شرکت‌های دیگر عرضه می‌کند و در همان حال محصولات را از عرضه‌کنندگان مرکزی دیگر شبکه به عنوان ورودی فرآیند تولید خود خریداری می‌‌کند (دسترسی دوطرفه). سیاست‌های تجدیدساختار نیز مسائل تازه‌ای را در برخی صنایع در ارتباط با هماهنگی سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های بهره‌برداری مطرح کرده است. این امر باعث بحث و تبادل نظر علمی و سیاسی بر سر مطلوبیت ساختارهای جایگزین صنعت برای عرضه (یعنی ادغام عمودی در قیاس با تفکیک) در خدمات عمومی شده است.

 این کتاب سه هدف عمده را دنبال می‌کند. هدف اول، بررسی علت کاربرد گسترده قانونگذاری اقتصادی در صنایع آب، برق، گاز و تلفن است. در راستای این هدف، ارتباط سیاست‌های اتخاذشده و مداخلات صورت‌گرفته با گزینه‌های جایگزین برای قانونگذاری اقتصادی که بعضاً پیشنهاد شده یا مورد آزمون قرار گرفته است، بررسی خواهد شد. هدف دوم دستیابی به چارچوب نظری و تحلیلی مناسب برای توجیه قانونگذاری در صنایع عمومی نظیر آب، برق، گاز و تلفن است. برای دستیابی به این هدف تمایز اساسی بین اصول قانونگذاری فعالیت‌های دارای انحصار ذاتی یا طبیعی (سیم‌های برق، خطوط لوله گاز، کابل‌ها و سیم‌های مخابراتی، خطوط راه‌آهن و لوله‌های آب و فاضلاب) با فعالیت‌هایی رقابتی یا بالقوه رقابتی بیان می‌شود. هدف سوم تشریح چگونگی به اجرا گذاشته شدن قانونگذاری اقتصادی است. برای این منظور رویکردهایی که به کنترل قیمت‌ها و رفتار بنگاه‌های خدمات عمومی منجر می‌شود بررسی شده است. علاوه بر موارد فوق کتاب حاضر تمرکز ویژه‌ای بر شیوه قانونگذاری در چهار بخش آب، برق، گاز و مخابرات دارد که در این راستا شواهد موجود در خصوص اثرات قانونگذاری بر بخش‌ها و حوزه‌های مختلف بررسی و همچنین مسائل قانونگذاری معاصر در هر بخش به صورت خاص برجسته و مدنظر قرار گرفته است.

ساختار کتاب

این کتاب از سه بخش تشکیل شده است. بخش اول کتاب به دلایل منطقی قانونگذاری خدمات عمومی و معیارهای جایگزین قانونگذاری اقتصادی می‌پردازد؛ موضوعات مطرح‌شده مواردی است که پیشنهاد شده و در عمل نیز آزموده شده است. در فصل دوم بر علل این موضوع که چرا خدمات عمومی مشمول قانونگذاری اقتصادی هستند تمرکز خواهد شد و توجیهات هنجاری (چرا باید قانونگذاری کنیم؟) و اثبات‌گرا برای قانونگذاری (چرا قانونگذاری می‌کنیم؟) را مورد ملاحظه قرار می‌دهد. فصل سوم جایگزین‌های مختلف برای رویکردهای استاندارد به قانونگذاری خدمات عمومی را که پیشنهاد و آزموده شده است، مورد بررسی قرار می‌دهد. بخش دوم کتاب برخی از اصولی را که زیربنای قانونگذاری اقتصادی مدرن است، مدنظر قرار می‌دهد. چهار فصلی که بخش دوم را تشکیل می‌دهند اساساً مبتنی بر کارهای تحلیلی یا نظری در مورد قانونگذاری خدمات عمومی است. فصل پنجم به واکاوی اشکال مختلف قانونگذاری قیمت مانند قانونگذاری نرخ بازدهی، قانونگذاری سقف قیمت و تعدیل‌های مختلف می‌پردازد؛ فصل ششم به بررسی اصول قانونگذاری می‌پردازد که در موقعیت‌هایی مطرح است که در آن ورودکنندگان به فعالیت‌های رقابتی در زنجیره تولید به خدمات یک اپراتور اصلی شبکه نیاز دارند. بخش سوم کتاب بر شیوه‌های عملی قانونگذاری خدمات عمومی در حوزه‌های قضایی مختلف تمرکز می‌کند. فصل هفتم با در نظر گرفتن نهادهای دخیل در اجرای قانونگذاری اقتصادی آغاز می‌شود و توجه ویژه‌ای به قانونگذاران اقتصادی مستقل دارد که طی سه دهه گذشته در بسیاری از حوزه‌های منطقه‌ای شکل گرفته‌اند. فصول 8 تا 11 به ترتیب بر قانونگذاری اقتصادی چهار صنعت خدمات عمومی تمرکز می‌کنند - برق، گاز، مخابرات و آب و فاضلاب- فصول مربوط به هر صنعت با شرح ویژگی‌های اقتصادی و فنی ساختار تولید و عرضه، از جمله هرگونه مناسبات مربوط به تجارت که در صنعت در ارتباط با خود کالا یا به منظور دسترسی به زیرساخت‌های شبکه‌ای که آن کالا را انتقال داده یا جابه‌جا می‌کند، آغاز می‌شود. سپس هر فصل رویکرد کلی اتخاذشده برای قانونگذاری آن صنعت را در حوزه‌های منطقه‌ای مختلف، مانند اینکه آیا یک رویکرد نرخ بازدهی یا رویکرد سقف قیمت اعمال شده است یا خیر، و اینکه مسائل مربوط به کیفیت چگونه حل‌وفصل شده است و... را مورد بحث قرار می‌دهد. سرانجام، تمرکز به سمت مسائل عصر حاضر معطوف می‌شود که در حال تاثیرگذاری بر قانونگذاری آن صنعت است. برای هر یک از این چهار صنعت مورد بررسی، این امر شامل بررسی شواهد موجود در مورد اثرات سیاست‌های تجدیدساختار ارائه‌شده طی سه دهه گذشته می‌شود. علاوه بر این، در هر فصل، از کادرهایی برای ارائه مثال‌هایی از کاربردهای خاص، و انطباق برخی از اصول مورد بحث در بخش 2 در این چهار صنعت، استفاده شده است.

فصل دوازدهم نتیجه‌گیری‌ها و مضامین کلی کتاب را ارائه می‌کند. به‌ویژه، این فصل به این موضوع می‌پردازد که توجیهات منطقی مختلف قانونگذاری اقتصادی مورد بحث در این کتاب چه پیامدهای مهمی برای طراحی سیاست قانونگذاری و طراحی موسسات، به‌خصوص در حرکت به سمت رقابت در برخی از فعالیت‌ها، دارند. همچنین، فصل 12 به نتیجه‌گیری‌هایی پیرامون رابطه بین اصول توسعه‌یافته در مدل‌های تحلیلی و شیوه‌های قانونگذاری در جهان واقعی می‌پردازد و نقش مدل‌های تحلیلی در روشن کردن مفاهیم کلیدی مختلف و آشکار کردن مزایا و معایب انواع مختلف راهبردهای قانونگذاری را تعیین می‌کند. سرانجام اینکه این فصل خلاصه‌ای از شواهد مربوط به اثرات سیاست‌های تجدیدساختار را در خدمات عمومی مختلف ارائه کرده و برخی از چالش‌های آینده را که ممکن است پیش‌روی مقررات‌گذاران امروزی این صنایع قرار گیرد، بیان می‌کند.