تاریخ انتشار:
تحولات ساختاری سازمان مدیریت و بودجه
مقدمه را با بخشی از سخنان دکتر حسین عظیمی در سال ۱۳۷۸ که در بخش پیشگفتار کتاب «ایران امروز، در آینده مباحثتوسعه» آمده است آغاز می‌کنم.
اردشیر اروجی
در این مسیر همیشه گفته‌ایم که جامعه ما دولت‌سالار است، که جامعه ما دارای دستگاه اداری ناکاراست، که سازمان‌های لازم برای تشکیل سرمایه انسانی در جامعه شکل نگرفته است و یا نهادینه نشده، که برخوردهای جامعه جهانی با ما ظالمانه بوده، که بسترهای حرکت اقتصادی ناسالم بوده است، که صاحبان سرمایه در چنین بسترهای ناسالمی به دنبال سود‌های آنی و درآمدهای بادآورده بوده‌اند، که سرمایه کشور راه خروج به دنیای خارج را خوب شناخته، که مغزهای خلاق جامعه پس از پرورش به دیار دیگری رفته‌اند، که کارها را به کاردان نسپرده‌ایم، که به علم و فن دل نداده‌ایم، که ... آیا این همه کافی نیست؟ آیا هر یک از این پدیده‌های غیر‌عینی ولی دارای واقعیت دردناک، به اندازه اثر اساطیری شاهنامه حکیم فرزانه طوس مهم نیستند؟ و آیا باید رستمی را یافت که از هفت خوان شاهنامه بگذرد و با دیو سیاه بحران و رکود اقتصادی، بیکاری، تورم و فقر و محرومیت مبارزه کند و این دیو را در بند بکشد؟ اکنون نگارنده می‌گوید آیا راه چاره کمک گرفتن از خداوند متعال و از خرد و اندیشه جمعی و تجربیات نهفته در تاریخ کهن این سرزمین اهورایی نیست؟ آیا ضروری نیست این دانش و این تجربیات در نهادی تخصصی و منسجم که اتاق فکر جامعه است مورد توجه قرار گیرد تا ما را از دره‌های عمیق عبور داده و بر قلل مرتفع پیشرفت بنشاند. آیا این نهاد سازمان مدیریت و بودجه نیست؟ سازمان مدیریت و بودجه در طول بیش از 60 سال عمر خویش تمام تحولات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه را آگاهانه رصد کرده و از بحران‌های ستمشاهی عبور کرده است، دوران انقلاب را تجربه کرده و شیرینی پیروزی انقلاب را چشیده، آسیب‌های ناشی از جنگ تحمیلی را پشت سر گذاشته، دوران سازندگی و دوران توسعه سیاسی و دوران تعامل با جهان را سپری کرده و با تجربیاتی گرانبها با کارشناسانی از نسل انقلاب آماده شده بود برای دوره پیشرفت کشور اسلامی ایران، اما عاقبت آن چه شد؟ این سازمان که در طول 60 سال عمر خود مستمراً «سه وظیفه عمده شامل: برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت را بر عهده داشته، متناسب با پیشرفت تکنولوژی و شرایط اجتماعی زمان تغییر و تحولاتی کرده و بعضی مواقع وظایف جدیدی بدان اضافه یا از آن حذف شده است. مانند ادغام سازمان امور استخدامی با این سازمان در سال 1378 و یا انتزاع آن در سال 1385، ولی پیوسته هسته اصلی آن ثابت بوده است.» در این مقاله تحولات سازمانی این نهاد برنامه‌ریزی طی سه دوره (دوره پهلوی یا دوره شکل‌گیری، دوره اول پس از انقلاب تا سال 1385، و دوره دوم یا دوره انحلال سال 1385 تا 1390) مورد بررسی و کنکاش قرار گرفته و در نهایت نتایج حاصله فهرست شده است.
دوره پهلوی یا دوره شکل‌گیری
در سال 1316 شمسی با شکل‌گیری شورای اقتصاد موضوع «برنامه‌ریزی مدرن» در کشور ایران از جهت نظری مطرح شد (76 سال پیش).
در فروردین‌ماه سال 1325 یعنی 9 سال بعد هسته اولیه سازمان مدیریت و بودجه با تشکیل «کمیسیون برنامه» شکل جدیدی به خود گرفت
(67 سال پیش). در مردادماه همان سال به پیشنهاد کمیسیون برنامه «هیات عالی برنامه» یا «شورای عالی برنامه» تشکیل شد که وظیفه این شورا تهیه برنامه عمرانی کشور، کنترل و نظارت بر اجرای طرح‌های مصوب بود (67 سال پیش). دو سال بعد، در مهرماه سال 1327 «دفتر کل برنامه» تشکیل شد و در بهمن‌ماه همان سال طبق قانون مجلس شورای ملی آن زمان «سازمان مدیریت» شکل گرفت ( 65 سال پیش). 24 سال بعد، در سال 1351 قانون برنامه و بودجه تصویب و دو سال بعد «سازمان مدیریت» به «سازمان مدیریت و بودجه» تبدیل شد (39 سال پیش).
در این دوره، در فاصله زمانی سال 1325 که هسته اولیه سازمان مدیریت و بودجه شکل گرفت تا سال 1357 که حکومت پهلوی سرنگون شد، یعنی در طول 32 سال شش برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی کشور تهیه شد که بر اجرای پنج برنامه آن نظارت انجام شد و اجرای برنامه ششم با سرنگونی حکومت پهلوی به اغما رفت. در فاصله تشکیل سازمان مدیریت یعنی سال 1327 تا سال 1357 طی مدت 30 سال نمودار سازمانی این نهاد 9 بار، یعنی به طور متوسط هر سه سال یک بار، مورد تجدید نظر قرار گرفت و 22 رئیس سازمان جابه‌جا شدند، یعنی عمر مدیریتی در این دوره به طور متوسط کمتر از 5/1 سال بوده، و در طول زمان هر دو مدیر یک بار نمودار سازمان مورد تجدید نظر قرار گرفته است.
دوره اول پس از انقلاب از سال 1358 تا سال 1385
سازمان مدیریت و بودجه در این دوره با تحولات بسیاری در چارچوب وظایفش به حیات خود ادامه می‌دهد تا در اسفندماه سال 1378که این سازمان و سازمان امور اداری و استخدامی که در سال 1345 تشکیل شده بود با همدیگر ادغام می‌شود و «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» شکل می‌گیرد (14سال پیش). در این دوره، یعنی در فاصله زمانی سال‌های 1358 تا 1385 به مدت 27 سال چهار برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی تهیه می‌شود، که بر اجرای سه برنامه و نیمی از برنامه چهارم نیز، نظارت انجام می‌شود. در این مدت 27ساله، نمودار سازمانی این نهاد 9 بار یعنی به طور متوسط هر سه سال یک بار مورد تجدید نظر قرار می‌گیرد و 11 رئیس سازمان جابه‌جا می‌شوند، یعنی عمر مدیریتی در این دوره به طور متوسط 5/2 سال بوده که نسبت به دوره قبل از انقلاب از طول عمر مدیریتی بالاتری برخوردار بوده است، هر چند متوسط زمان تجدید نظر نمودار سازمانی در این دو دوره تغییر معنی‌داری نداشته است. در طول تهیه این چهار برنامه کارشناسان سازمان ذی‌ربط تلاش کردند با توجه به دانش نظری و تجربه گذشته خود مرحله ناشی از پیروزی انقلاب، حرکت‌های ایذایی دشمنان و آسیب‌های جنگ تحمیلی و همچنین مرحله سازندگی را به نحو مناسبی پشت سر گذاشته و در برنامه سوم وارد توسعه سیاسی و در برنامه چهارم تعامل با جهان خارج شوند.
آخرین نمودار سازمانی این دوره با نام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
آخرین نمودار این سازمان که با توجه به تجارب مستمر گذشته تدوین شده بود شامل 9 معاونت تخصصی، سه سازمان وابسته،10هیات و شورا و 30 سازمان استانی به شرح ذیل بوده است.
1- معاونت اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه: این معاونت شاید مهم‌ترین معاونت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بوده که از شاخص‌ترین چهره‌هایی که مدتی تصدی آن را بر عهده داشته‌اند می‌توان آقایان دکتر طبیبیان، نیلی و برادران شرکاء را نام برد.
عمده‌ترین وظیفه این معاونت تهیه برنامه‌های توسعه میان‌مدت، بلند‌مدت و آمایش سرزمین کشور بود. همچنین برآورد بخش منابع درآمدی بودجه‌های سالانه کشور، ایجاد هماهنگی بین بودجه‌های سالانه با برنامه‌های توسعه کشور، جمع‌بندی بودجه‌های سالانه کشور، انجام امور مربوط به تخصیص اعتبار میان دستگاه‌های اجرایی، تهیه گزارش‌های سالانه اقتصادی و اجتماعی کشور و تهیه گزارش‌های ارزیابی عملکرد برنامه‌های توسعه کشور بوده. نکته مهمی که باید مد نظر داشت این است که این معاونت تمامی وظایف یاد‌شده را با همکاری کامل و نزدیک با سایر بخش‌های سازمان و همچنین دستگاه‌های اجرایی کشور انجام می‌داد.
2- معاونت‌های بخشی شامل چهار معاونت (امور تولیدی، امور زیربنایی، امور اجتماعی، امور فرهنگی و آموزشی و پژوهشی): عمده‌ترین وظیفه معاونت‌های بخشی سازمان تهیه برنامه‌های تحلیلی توسعه بخشی و همچنین بودجه‌های سالانه دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط با مشارکت خود آنها، مبادله موافقت‌نامه فعالیت‌های عمرانی و جاری با دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط (موافقت‌نامه‌ای که تعهدات سازمان به نمایندگی از طرف رئیس‌جمهور و هر یک از دستگاه‌های اجرایی را در قبال هم برای یک سال مالی و سال‌های برنامه توسعه در برمی‌گرفت)، اعلام تخصیص اعتبار دستگاه‌های مربوطه به معاونت اقتصادی و نظارت برنامه‌ای بر اجرای مفاد موافقت‌نامه‌های مبادله‌شده با دستگاه‌ها از طریق بازدیدهای میدانی از فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در سراسر کشور و گزارش آن به مراجع ذی‌ربط در درون و بیرون سازمان.
3- معاونت فنی: عمده‌ترین وظیفه این معاونت، نظارت فنی بر اجرای پروژه‌های عمرانی دولت در سراسر کشور، تدوین معیارها، ضوابط فنی و فهرست بهای اجرای پروژه‌های عمرانی، رتبه‌بندی و تشخیص صلاحیت مشاوران و پیمانکاران که قصد طرف قرارداد شدن با دولت در اجرای پروژه‌های عمرانی و غیر‌عمرانی آن را داشته‌اند، بوده است. همچنین تنظیم روابط صحیح بین کارفرما، مشاور و پیمانکاران از طریق ارائه بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مربوطه.
4- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی: عمده‌ترین وظایف این معاونت که بازمانده سازمان امور اداری و استخدامی سابق بود اعطای مجوزهای استخدامی به دستگاه‌ها، کنترل گسترش تشکیلات دستگاه‌های دولتی، انجام هماهنگی امور استخدامی کارکنان دولت، انجام هماهنگی امور تشکیلات دستگاه‌های اجرایی کشور و هدایت و سیاستگذاری در مورد امور تحول و اصلاح روش‌ها در سیستم اداری کشور بوده است.
5- معاونت امور مجلس و استان‌ها: وظیفه این معاونت هماهنگی امور استان‌ها، هماهنگی امور حقوقی در سازمان و تطبیق عملکردها با قوانین و مقررات و انجام امور ارتباط سازمان با مجلس بوده است.
6- معاونت اداری، مالی و منابع انسانی: وظیفه این معاونت انجام امور اداری مالی و نیروی انسانی خود سازمان بوده است.
منطق تحولات سازمانی بیانگر آن است که تغییرات ساختار سازمانی باید مبتنی بر تغییر در وظایف قانونی سازمان باشد که آن هم منبعثاز توسعه دانش و تغییر تکنولوژی و تغییر در مناسبات تولیدی و روابط اجتماعی است. به عبارت دیگر توسعه دانش باعثتغییر تکنولوژی و تغییر در مناسبات تولیدی و روابط اجتماعی می‌شود که خود سبب تغییر در وظایف قانونی سازمان شده که تغییر در ساختارهای سازمانی را برای انجام بهینه وظایف اجتناب‌ناپذیر می‌کند.
7- سازمان‌های وابسته (مرکز آمار ایران، موسسه عالی آموزش و پژوهش، سازمان نقشه‌برداری کشور): وظیفه این سازمان‌ها مواردی چون اجرای طرح‌های آماری مثل سرشماری جمعیت، اشتغال و بیکاری، قیمت‌ها، حساب‌های ملی و منطقه‌ای، بودجه خانوارها و... ، آموزش ضمن خدمت کارکنان دولت و انجام فعالیت‌های پژوهشی برای سازمان و تهیه نقشه‌های مورد نیاز سازمان و دستگاه‌های اجرایی بوده است.
8- سازمان‌های استانی: حدود 30 سازمان استانی وظایف و کارکردهایی کاملاً شبیه سازمان مرکزی را البته در مقیاس کوچک‌تر و در سطح استان داشته‌اند و همچنین به عنوان بازوان استانی سازمان مرکزی در سطح کشور در تبادل اطلاعات همکاری می‌کردند.
9- هیات‌های وابسته: شامل: 1- شورای عالی اشتغال 2- شورای امور اداری و استخدامی کشور 3- شورای حقوق و دستمزد 4- شورای عالی آمار 5- شورای عالی انفورماتیک 6- هیات عالی نظارت 7- شورای نقشه‌برداری 8- شورای عالی فنی 9- شورای اقتصاد و 10- شورای عالی اداری.
دوره دوم پس از انقلاب یا دوره انحلال از سال 1385 تا سال 1391
در 24 مهرماه سال 1385، اولین تغییرات جدید سازمانی پس از صدور دستورالعمل رئیس‌جمهور برای الحاق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به استانداری‌ها شروع شد (یعنی هفت سال پیش).
در اردیبهشت‌ماه سال 1386، بر اساس جلسه 133 شورای عالی اداری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دو معاونت در نهاد ریاست‌جمهوری تبدیل شد.
الف- معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی
ب- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی
در 24 تیرماه 1386، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و در 27 مهرماه همان سال معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی توسط رئیس‌جمهور منصوب شدند. بدین منوال در تیرماه سال 1386 «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» که به عنوان حافظه ملی کشور، مرکز هماهنگی دستگاه‌های اجرایی و کانون تولید اندیشه کشور فعالیت می‌کرد پس از گذشت بیش از 60 سال تجربه برنامه‌ریزی و تهیه10برنامه توسعه اقتصادی اجتماعی، فرهنگی کشور (شش برنامه در حکومت پهلوی و چهار برنامه در حکومت جمهوری اسلامی) و در اواسط نظارت بر اجرای برنامه چهارم جمهوری اسلامی به «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری» تغییر وضعیت داد و این‌گونه به عمر60 ساله«سازمان مدیریت و بودجه» در خاورمیانه و دومین در قاره آسیا با توجه به کلیه تجارب بسیار ارزشمند پایان داده شد.
نتیجه‌گیری
الف- بررسی تحولات سازمانی در سه دوره فوق‌الذکر بیانگر آن است که:
1- متوسط عمر نمودار سازمانی در 30 سال دوره پهلوی و 27 سال دوره بعد از انقلاب تا سال 1385 در هر دوره سه سال بوده است ولی در دوره 1385 تا 1390 به یک سال تنزل یافته که بیانگر تغییرات بسیار سریع در دوره اخیر است.
2- متوسط عمر مدیریتی روسای سازمان در قبل از انقلاب کمتر از 5/1 سال و در دو دوره بعد از انقلاب 5/2 سال بوده است که بیانگر تحکیم بیشتر مدیریتی بعد از انقلاب در این سازمان است.
3- بررسی‌ها بیانگر پویایی این سازمان در هر سه دوره است، چون تغییر یکی از ویژگی‌های مهم سازمان‌های پویا بوده به شرط آنکه این تغییرات مبتنی بر منطق تحولات سازمانی باشد.
4- منطق تحولات سازمانی بیانگر آن است که تغییرات ساختار سازمانی باید مبتنی بر تغییر در وظایف قانونی سازمان باشد که آن هم منبعث از توسعه دانش و تغییر تکنولوژی و تغییر در مناسبات تولیدی و روابط اجتماعی است. به عبارت دیگر توسعه دانش باعث تغییر تکنولوژی و تغییر در مناسبات تولیدی و روابط اجتماعی می‌شود که خود سبب تغییر در وظایف قانونی سازمان شده که تغییر در ساختارهای سازمانی را برای انجام بهینه وظایف اجتناب‌ناپذیر می‌کند بر این اساس تغییرات مداوم دوره اول و دوم قابل توجیه می‌شود هرچند دوره اخیر از این منطق پیروی نمی‌کند.
5- بهترین ساختارهای سازمانی در عصر حاضر ساختارهای مبتنی بر «ارائه محصول» یا «محصول‌محور» هستند که برتری زیادی نسبت به ساختارهای مبتنی بر «موضوع‌محور» دارند. بر این اساس ساختار دوره دوم تدریجاً به ساختار مبتنی بر محصول نزدیک شده بود به نحوی که نتیجه کار دفاتر زیر‌مجموعه معاونت‌ها، تولید تحلیل‌های کارشناسی توسعه از بخش‌های برنامه شامل زیر‌مجموعه‌های:
امور تولیدی شامل بخش‌های: کشاورزی و عمران روستایی، منابع آب، صنایع و معادن، بازرگانی
امور زیربنایی شامل بخش‌های: راه و ترابری و حمل و نقل، عمران شهری و مسکن، انرژی، پست و مخابرات، فناوری اطلاعات
امور اجتماعی شامل بخش‌های: آموزش عالی و تحقیقات، امور عمومی و دفاعی، فرهنگ و هنر و تربیت بدنی، بهداشت، درمان و تامین اجتماعی، امور زیست‌محیطی
امور اقتصادی شامل بخش‌های: اقتصاد کلان، اموربنگاه‌ها، امور اشتغال و ...
بود، ولی در ساختار موضوعی مشخص نیست تحلیل‌های برنامه‌ای و توسعه‌ای از کدام واحدها باید دریافت شود که این یکی از نواقص مهم تشکیلات فعلی است.
1- به علت ساختار ناکارآمد «موضوعی» این معاونت حدود پنج سال است که نتوانسته به موقع بودجه را تنظیم و تحویل مجلس کند. همچنین برنامه پنج‌ساله پنجم نیز با یک سال تاخیر به تصویب مجلس رسیده است.
2- این تغییرات نمودار سازمانی مکرر در دوره اخیر بیانگر آن است که نمودار سازمانی این معاونت هنوز نتوانسته پاسخگوی مناسبی برای انجام وظایف باشد. چون به جای آنکه ساختار مبتنی بر «محصول» تنظیم شود ساختار مبتنی بر «موضوع وظایف» تنظیم شده که نمی‌تواند به عنوان ساختار کارکردی مناسب پاسخگو باشد، هرچند در آخرین تغییرات به نمودار مبتنی بر محصول نزدیک‌تر شده است.
اکنون سوالات زیر مطرح می‌شود.
1- با توجه به اینکه این سازمان وظیفه هماهنگی‌های فرابخش «توسعه و پیشرفت کشور» را بر عهده دارد آیا تغییراتی که از مهرماه سال 1385شروع شده تحولی در بخش فکری و اتاق فکر دولت آن‌گونه که انتظار می‌رفت فراهم کرده؟
2- آیا انسجام برنامه توسعه بخش‌های مختلف فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی کشور را بیشتر کرده؟
3- آیا تحولی مناسب در ایجاد هماهنگی در سیاستگذاری‌ها، برنامهریزیها، بودجه‌نویسی و نظارت فراهم شده؟
4- آیا برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالیانه کشور بامحتواتر، کارآمد‌تر و زماندارتر از گذشته ارائه شده‌اند؟
5-آیا ریاست‌جمهوری مهم‌ترین نهاد سیاست‌ساز، چشم تیزبین هدایت‌کننده، نظارت و کنترل‌کننده و خلاصه اتاق فکر سیستم خود را از دست نداده است؟
6-آیا ستاد فکری و هماهنگ‌کننده تصمیمات دولت و خلاصه ارتش اندیشه‌ای دولت آسیب جدی ندیده است؟
7- آیا ارائه تحلیل‌های بخشی و فرابخش علمی، کاربردی و بی‌طرفانه از وضعیت کشور بهتر از گذشته فراهم شده؟
8- آیا جدا شدن 30 سازمان استانی از ستاد مرکزی، نهاد متفکر برنامه‌ریزی کشور را از واقعیت‌های اجرایی سراسر کشور دور نکرده است؟
9- آیا بهتر نیست با توجه به قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 و تجربیات حاصل از تجدید‌نظرهای مستمر نمودار سازمانی در دوره اول و دوم، تشکیلات سازمانی را در فرآیند تغییرات تکاملی آن بر اساس ساختار «محصول‌محور» ارتقا بخشیم.
دیدگاه تان را بنویسید