هدف فدای وسیله

فاز دوم هدفمندی در شرایطی کلید می‌خورد که انتظارات متاثر از شرایط اقتصادی- سیاسی جدید قابل مقایسه با گذشته نیست. مدیران و تصمیم‌سازان دولت تدبیر و امید دارای تجربیاتی هستند که سطح انتظارات از این دولت را در سطحی به مراتب بالاتر از دولت قبلی ارتقا داده‌اند. فاز دوم هدفمندی با این سوال مهم و اساسی کلید می‌خورد که فاز اول تا چه حد موفق بوده است؟

در پاسخ به این سوال که «آیا قانون هدفمندی در فاز اول موفق بوده است؟» باید به این سوال جواب داد که: «هدف از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها چه بوده است؟» برای تعیین هدف یا اهداف هر طرحی باید به سوالات ذیل جواب بدهیم:

1- قبل از شروع، کجا هستیم؟
2- برای رسیدن به «هدف» چه باید بکنیم؟
3- انتظار داریم به کجا برسیم؟

در پاسخ به سوال سوم، توجه به دو نکته بسیار مهم ضروری است:

1- «هدف» باید کمی و قابل اندازه‌گیری باشد.

2- «هدف» باید مقید به زمان باشد.

با این توضیح، به این سوال پاسخ دهیم که اهداف فاز اول هدفمندی چه بود.

«هدف» در قانون هدفمندی

پرواضح است که «هدف» اصلی قانون، واقعی کردن قیمت انرژی بوده است. آنچه در قانون به عنوان اهداف قابل اندازه‌گیری و زمان‌بندی‌شده منعکس شده در قانون به شرح ذیل ارائه شده است.

«هدف» اصلی، واقعی کردن قیمت انرژی

بر اساس این قانون، دولت مکلف بود قیمت حامل‌های انرژی را این‌گونه اصلاح کند:
الف- قیمت فروش داخلی بنزین تا پایان برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه (سال 1394) کمتر از 90 درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج فارس نباشد.
ب- میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به گونه‌ای تعیین شود که به تدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه، معادل حداقل 75 درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی پس از کسر هزینه‌های انتقال، مالیات و عوارض شود.
ج- میانگین قیمت فروش داخلی برق به گونه‌ای تعیین شود که به تدریج تا پایان برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، معادل قیمت تمام‌شده آن باشد. (قیمت‌ها باید بر اساس قیمت ارز منظور‌شده در بودجه سالانه تعیین می‌شد.)

پرداخت‌های حمایتی

بر اساس ماده 7 قانون هدفمندسازی یارانه‌ها دولت مجاز بود (مکلف نبود) حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب بندهای زیر هزینه کند:

الف- یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیر‌نقدی ...

ب - اجرای نظام جامع تامین اجتماعی...

همچنین بر اساس ماده 8 قانون هدفمند‌سازی یارانه‌ها دولت مکلف بود الزاماً 30 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یا یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره‌شده برای اجرای موارد زیر هزینه کند:

الف- بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی و تشویق به صرفه‌جویی و رعایت الگوی مصرف که توسط دستگاه اجرایی ذی‌ربط معرفی می‌شود.
ب- اصلاح ساختار فناوری واحدهای تولیدی در جهت افزایش بهره‌وری انرژی، آب و توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر؛ ج-‌جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات آب و فاضلاب، برق، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ناشی از اجرای این قانون؛
د- گسترش و بهبود حمل و نقل عمومی؛

ه‍ - حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی و صنعتی؛
و - حمایت از تولید نان صنعتی؛
ز - حمایت از توسعه صادرات غیرنفتی؛
ح- توسعه خدمات الکترونیکی تعاملی با «هدف» حذف یا کاهش رفت‌وآمدهای غیرضروری.

همچنین بر اساس ماده11 این قانون دولت مجاز بود تا 20 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه کند. در واقع این 20 درصد سهم دولت از وجوه حاصل از طرح هدفمندسازی یارانه‌ها بود.

آیا اهداف فاز اول محقق شده است؟

در سال‌های 1390 تا 1392 قیمت حامل‌های انرژی متناسب با قانون هدفمندی به سمت واقعی شدن پیش نرفت. بنابراین «هدف» اصلی قانون یعنی واقعی کردن قیمت انرژی محقق نشد، علاوه بر اینکه بار مالی چالش‌برانگیز یارانه نقدی بر دولت تحمیل شده است. به عنوان مثال، وزیر نیرو در فصل پایانی سال 1392 اعلام کرد: «در نیروگاه‌هایی که خرید تضمینی می‌شود، هر کیلو وات ساعت برق 70 تومان خریداری شده و پس از احتساب هزینه انتقال و توزیع... به طور متوسط، 430 ریال به مردم فروخته می‌شود و 166 ریال هم به سازمان هدفمندی یارانه‌ها می‌دهد... این وزارتخانه تنها یک‌سوم هزینه انجام‌شده برق را از مردم دریافت می‌کند.»

از طرفی در ارتباط با اهداف ضمنی قانون هدفمندی (از جمله پرداخت‌های حمایتی)، بر اساس آنچه از گزارش‌های مسوولان برداشت می‌شود، در سال‌های 1389 تا 1392 به‌رغم عدم اجبار و تکلیف قانونی آنچه توان و انرژی مجریان را بیش از هر چیز درگیر کرد، تامین و پرداخت منظم یارانه نقدی به خانوارها بود.

چرا دولت در اجرای فاز اول قانون هدفمندی شکست خورد؟

پاسخ دادن به این سوال ظرافت‌های خاصی دارد. اما نکته مهم و قابل طرح در این یادداشت کوتاه، توجه به موضوع «پرداخت نقدی یارانه» است. اگر دولت تدبیر و امید شیوه دولت قبلی را در پرداخت یارانه‌ها دنبال کند احتمالاً نتیجه‌ای مشابه با فاز اول به دست می‌آورد. پرداخت یارانه نقدی به صورت ماهانه، ثابت و به عموم مردم بدون ارائه دلیل موجه، علمی و قانونی و با اصرار بر استمرار واریز ماهانه یارانه نقدی مهم‌ترین چالش قانون در فاز اول بوده است. دولت مجبور است از این چالش عبور کند در غیر این صورت آنچنان درگیر این بحث خواهد شد که عملاً همه تصمیم‌سازی‌ها در اسارت این چالش اساسی منحرف خواهند شد.

جمع‌بندی

در زمان اجرای فاز اول هدفمندی به راحتی می‌شد پیش‌بینی کرد در آینده‌ای نزدیک یکی از مهم‌ترین چالش‌های سیاستگذاران طراحی فرآیند پیچیده‌ای برای حذف پرداخت‌های حمایتی در قالب یارانه نقدی خواهد بود. ابزارهایی همچون واریز یارانه نقدی وسیله‌ای برای رسیدن به هدفی بزرگ‌تر بوده است. «هدف» فراموش شد و «وسیله» محافظت شد. در واقع «هدف» فدای «وسیله» شد. لازم است به سیاستگذاران توصیه کنیم هدف را از «وسیله» تشخیص داده و توجه خود را بیش از «وسیله» بر «هدف» متمرکز کنند. این آسیب برای تصمیم‌سازان دولت تدبیر و امید نیز بعید نیست. بر اساس ماده 7 قانون هدفمندسازی یارانه‌ها دولت مجاز بود، حداکثر تا 50 درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی و همچنین اجرای نظام جامع تامین اجتماعی هزینه کند. دولت در زمان اجرای فاز اول هدفمندی، بر اساس اظهارات مسوولان، تخلف کرد و بودجه سنگینی را صرف پرداخت یارانه نقدی کرد و با رها کردن «هدف» اصلی، به «وسیله» و ابزار توجهی افراطی داشت. اگر دولت در اجرای فاز دوم هدفمندی به این تجربه دقت نداشته باشد و با همان رویکرد سیاسی که در گذشته وجود داشت به پرداخت یارانه نقدی ادامه دهد باز هم در همین چرخه معیوب گرفتار خواهد ماند.