وقت تغییر

نرگس نجفی/کارشناس ارشد اقتصاد رفاه و مدیرکل امور بانکی سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها

اصلاح نظام یارانه‌ها در ایران که با هدف کاهش سهم هزینه انرژی در بودجه دولت از طریق تطبیق تدریجی قیمت حامل‌های انرژی با قیمت‌های واقعی آنها صورت گرفت، به‌رغم ظرفیت‌های قابل ملاحظه‌ای که در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دیده شده، به دلیل اشکالاتی که در فرآیند اجرا وجود داشت، نتوانست آن‌گونه که مدنظر صاحب‌نظران و سیاستگذاران اقتصادی بود، به تحقق اهداف موضوعه آن قانون منجر شود.
به عبارت دیگر مکانیسم اجرای قانون مزبور در کشور به نحوی پیش رفت که شاید بتوان به جای «هدفمندسازی یارانه‌ها»، از آن تحت عنوان «تبدیل حجم عظیم یارانه‌های غیرمستقیم انرژی به پرداخت‌های مستقیم نقدی به مردم» یاد کرد. در واقع اجرای ناصحیح و سلیقه‌ای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها از همان بدو اجرا و عدم توجه جدی به نتایج مطالعات کارشناسی و فنی در پیش و حین اجرای آن قانون در دولت‌ نهم و دهم، منجر به اتخاذ تصمیماتی شد که بیشتر جنبه «تصمیم سیاسی» داشت تا یک «تصمیم سیاستی». نمونه بارز این تصمیمات در تعیین مبلغ سرانه یارانه‌های نقدی تبلور یافته، به نحوی که رقم مزبور بسیار بیشتر از منابع قابل استحصال در واقعیت تعیین‌شده است.
این بیش‌برآوردی در پیش‌بینی منابع قابل استحصال و به تبع آن در تعیین سرانه یارانه نقدی، در حدی بوده است که اکنون حتی پس از سه مرحله افزایش قیمت حامل‌های انرژی، همچنان امکان تامین مالی صددرصدی یارانه‌های نقدی از محل مابه‌التفاوت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی برای دولت فراهم نشده است. به این ترتیب نتیجه‌ای که حاصل شده این است که طی کلیه سال‌های اجرای آن قانون، اولاً دولت مجبور به استفاده از ردیف‌های یارانه‌ای مندرج در قوانین بودجه سنواتی جهت پوشش کسری منابع برای پرداخت یارانه‌های نقدی به مردم شده و ثانیاً سهم ناچیزی از منابع برای انجام سایر تکالیف قانونی مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها باقی مانده است (کمی بیش از 90 درصد منابع صرف پرداخت‌های نقدی شده و مابقی صرف انجام سایر تکالیف قانونی).
با این حال به‌رغم عدم تحقق اهداف متعالی آن قانون در موعد قانونی مقرر (پایان برنامه پنجم توسعه) -که مهم‌ترین آنها بهبود عدالت و ارتقای کارایی بوده است- به نظر می‌رسد اکنون که هزینه‌ای بالغ بر 200 هزار میلیارد تومان به واسطه اجرای قانون مزبور طی سال‌های 1389 لغایت پایان شش‌ماهه اول 1394 برای کشور ایجاد شده، ادامه فازهای بعدی اجرای قانون فوق‌الذکر برای اقتصاد ایران، بیش از اینکه یک «انتخاب» باشد یک «اجبار» است و عقب‌گرد از این مسیر صرفاً هزینه‌ای بی‌ثمر بر پیشانی اقتصاد کشور رقم خواهد زد. اما نکته حائز اهمیت در این خصوص، چگونگی فرآیند اجرای آن قانون در پنج سال آینده با توجه به حجم قابل ملاحظه منابعی است که هرساله صرف آن می‌شود.
اینکه «آیا دولت با نگاهی به عملکرد پنج‌ساله هدفمندسازی یارانه‌ها در کشور، همچنان تصمیم به ادامه این فرآیند در مسیری مشابه آنچه تاکنون طی‌شده دارد یا مصمم به اصلاح رویه کنونی است؟»، از سوالات اساسی است که سیاستگذاران در آستانه تصویب برنامه ششم توسعه باید صراحتاً پاسخی مشخص و منطقی برای آن داشته باشند.
هرچند که دولت یازدهم طی دو سال اخیر اقدامات قابل ملاحظه‌ای در راستای اصلاح فرآیند مزبور داشته (اعم از شناسایی و حذف خانوارهای پردرآمد، تخصیص اعتبار برای کمک به حوزه سلامت از محل منابع هدفمندسازی یارانه‌ها، تلاش جهت کاهش وابستگی منابع هدفمندی به بودجه دولت و...)، اما هنوز نتوانسته قطار یارانه‌ها را به ریل اصلی مدنظر قانونگذار برگرداند. از این رو اکنون که به استناد ماده 9 لایحه احکام مورد نیاز برنامه ششم توسعه، دولت مجاز به ادامه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در کشور تا پایان برنامه مزبور است، اصلاح رویه فعلی اجرای آن قانون می‌بایست به‌طور جدی‌تری در دستور کار سیاستگذاران قرار گیرد تا در پایان برنامه ششم توسعه شاهد آثار مثبت هدفمندسازی یارانه‌ها در اقتصاد کشور باشیم و نه سوگوار هزینه دوچندان‌شده بی‌ثمر آن. در این راستا اصلی‌ترین اقدام قطعاً باید معطوف به شناسایی و حذف خانوارهای پردرآمد و سوق دادن برنامه پرداخت یارانه نقدی عام به سمت نظام جامع حمایت‌های اجتماعی هدفمند باشد.
پرواضح است که در صورت اصلاح فرآیند بازتوزیع منابع موضوع ماده7 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، ضمن تامین یک سیستم حمایت اجتماعیِ واقعاً هدفمند و عدالت‌محور، امکان تامین مالی سایر تکالیف قانونی مصرح در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (که مهم‌ترین آنها کمک به بخش تولید و کمک به حوزه سلامت است) نیز برای دولت فراهم خواهد شد. بدیهی است در غیر این صورت، استمرار پرداخت یارانه‌های نقدی به شکل غیرهدفمند کنونی با جذب کل منابع مالی موضوعه، صرفاً هزینه‌ای گزاف به هزینه قبلی این طرح اضافه خواهد کرد، بدون اینکه کمترین تاثیری در بهبود کارایی و عدالت اجتماعی داشته باشد.
نکته قابل ملاحظه دیگر اثر جانبی مثبتی است که می‌توان از اصلاح فرآیند پرداخت یارانه نقدی عام متصور بود. اکنون که در عصر اطلاعات، بسیاری از کشورهای دنیا دارای پایگاه اطلاعاتی جامعی در خصوص شهروندان‌شان هستند، «تشکیل پایگاه جامع اطلاعات خانوارهای کشور»، ضمن اینکه مبنای گروه‌بندی جامعه هدف پرداخت یارانه نقدی است، می‌تواند در سایر حوزه‌ها اعم از مالیاتی، بهداشت و درمان، آموزش و پرورش و... مورد استفاده دولت و سیاستگذاران واقع شود.
چنان که می‌دانیم در حال حاضر به‌رغم وجود داده‌های آماری گسترده در دستگاه‌های اجرایی کشور، متاسفانه بسیاری از این اطلاعات همچنان به صورت سنتی و جزیره‌ای با کمترین کارایی در دستگاه‌های مربوطه انباشته شده‌اند. در حالی که دولت‌های رفاه در کشورهای پیشرفته با تجمیع و برقراری ارتباط منطقی بین اطلاعات آماری بهنگام سازمان‌ها و دستگاه‌های مختلف، علاوه بر ارائه حمایت‌های اجتماعی هدفمند، امکان ارائه سایر خدمات دولتی را با هزینه‌های پایین‌تری فراهم کرده‌اند.
قطع یقین تشکیل چنین پایگاه ملی، موضوعی است فراتر از قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و به خودی خود پیچیدگی‌های فنی و ساختاری خاصی دارد که از حوصله یادداشت حاضر خارج است. اما یقیناً این بُعد از قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (شناسایی و گروه‌بندی خانوارها) می‌تواند زمینه‌ساز مناسبی جهت برنامه‌ریزی برای تشکیل چنین پایگاهی در کشور باشد.
موضوع مهم دیگری که در مورد تصمیم دولت مبنی بر تمدید مهلت اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها تا پایان برنامه ششم توسعه مطرح است، مربوط می‌شود به برنامه دولت در خصوص مکانیسم قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در سال‌های پس از اجرای کامل قانون هدفمند کردن یارانه‌ها. به عبارت دیگر با فرض دستیابی به سقف مقرر در آن قانون در خصوص قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی در سال پایانی برنامه ششم توسعه، سوال این است که «با توجه به نوسانات دائمی قیمت جهانی نفت و فرآورده‌های نفتی، دولت در سال‌های پس از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها چه تصمیمی برای قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی خواهد داشت؟ نظام قیمتی شناور یا نظام قیمت‌گذاری ثابت و دستوری؟».
این سوال مهمی است که متاسفانه دولت نهم و دهم هیچ‌گاه پاسخ روشن و مشخصی در این خصوص ارائه نکرد. اما اکنون که دولت یازدهم اقدام به تمدید اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها در لایحه برنامه ششم توسعه به مدت پنج سال کرده است (ماده 9 لایحه احکام مورد نیاز برنامه ششم توسعه)، به نظر می‌رسد که ارائه پاسخی صریح در این خصوص می‌تواند سیاستگذاران را در طراحی مسیر آتی اجرا بسیار یاری کند.
در واقع اگر سیاستگذاران بدانند که بعد از پایان برنامه پنج‌ساله ششم قرار است قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی در کشور بر چه اساسی صورت پذیرد، قطعاً در برنامه‌ریزی‌های مربوطه -هم از بُعد منابع و هم از بُعد مصارف- این مهم را لحاظ خواهند کرد. به ویژه اینکه به استناد ماده 7 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، دولت مجاز به بازتوزیع حداکثر 50 درصد خالص منابع حاصله در قالب کمک‌های نقدی و غیرنقدی به خانوارها و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی در کشور شده است.
بنابراین حتی با فرض اینکه دولت تا پایان موعد برنامه ششم بتواند به‌طور دقیق خانوارهای جامعه هدف را شناسایی کرده و پرداخت‌های غیرهدفمند به کلیه خانوارها را به سمت یک نظام جامع تامین اجتماعی سوق دهد، باز هم تامین مالی نظام حمایت‌های اجتماعی از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی سهم قابل ملاحظه‌ای از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها را تشکیل می‌دهد. از این‌رو می‌طلبد که دولت برای طراحی برنامه‌های حمایتی مربوطه در این راستا و پیش‌بینی منابع مورد نیاز، چشم‌انداز صریحی از درآمدهای قابل استحصال در سال‌های پس از برنامه ششم توسعه (پایان بازه زمانی تمدیدشده اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها) داشته باشد. بدیهی است که در غیر این صورت، چگونگی تامین مالی تعهداتی که در پنج سال آتی در حوزه حمایت‌های اجتماعی شکل می‌گیرد، پس از پایان برنامه ششم توسعه محلی از اِعراب خواهد داشت.
دولت به منظور تحقق اهداف مدنظر قانونگذار در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، باید هر دو وجه آن قانون - یعنی واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی و بسط و توسعه نظام جامع سیاست‌های رفاه و تامین اجتماعی- را به‌صورت متوازن در سرلوحه اقدامات مربوط به اصلاح فرآیند اجرایی قانون مزبور در کشور قرار دهد.