موثر اما ناکام

«فشار حداکثری» دونالد ترامپ بار دیگر ناتوانی اقتصادهای بزرگ و کوچک را در اجتناب از استفاده آمریکا از «تحریم‌های ثانویه» نشان داد. ترامپ طرح دولت اوباما که متحدانش را برای حمایت از تحریم‌ها متقاعد می‌کرد، کنار گذاشت. او نشان داد که آمریکا نیازی به حمایت دیگر کشورها ندارد. در عوض، تنها کاری که باید انجام می‌داد این بود که تحریم‌های سخت را اعمال کند و از همه کشورها بخواهد که به آنها پایبند باشند. دولت او حتی برای ناقضان خارج از صلاحیت قانونی ایالات‌متحده، اقدامات تنبیهی در نظر گرفت. خیلی از کشورهای جهان نسبت به این سیاست واکنش نشان دادند اما چاره‌ای نداشتند جز اینکه خود را با شرایط ترسیم‌شده تطبیق دهند. با این حال، همان‌طور که در ادامه بحث مطرح می‌شود، مقیاس و شیوه بی‌پروای اجرای «فشار حداکثری» آنقدر شدید بوده که حتی واکنش متحدان آمریکا را نیز برانگیخت. آنها شاید چاره‌ای جز پذیرش سیاست تحمیلی آمریکا نداشتند، اما بدون احتیاط این کار را نکردند. این مقاومت هم برای ایالات‌متحده هزینه داشت. در ابتدا، متحدان اروپایی واشنگتن از خروج از برجام خودداری کردند و از هر ابزاری که در اختیار داشتند برای تداوم آن و مقاومت در برابر سیاست آمریکا در جایی که می‌توانستند، استفاده کردند. سیاست ترامپ در برابر ایران بر این فرض استوار بود که اروپایی‌ها نیز از توافق خارج می‌شوند و این امر باعث فروپاشی رسمی برجام می‌شود. با وجود اینکه اروپایی‌ها چاره‌ای جز پایبندی به تحریم‌های آمریکا نداشتند، آنها مجبور نبودند از آمریکا در جبهه دیپلماسی پیروی کنند. واضح‌ترین نمونه آن در سپتامبر 2020 بود، زمانی که قدرت‌های اروپایی از رای دادن به حمایت از تلاش ایالات‌متحده برای اعمال مجدد تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران در سازمان ملل خودداری کردند. با این‌ حال، در ابتدا، «فشار حداکثری» به‌عنوان یک موفقیت چشمگیر تلقی شد. تا حدی که در واشنگتن در سال‌های 2019-2018 تاکید شد که این موفقیت اثبات می‌کند که ایالات‌متحده در صحنه جهانی قدرتمند است و بیش از آنچه سیاستگذاران و دانشگاهیان مطرح کرده‌اند، در تحمیل خواسته‌اش موفق عمل می‌کند. آمریکا برای موافقت با سیاست‌های خود نیازی به متحدان یا مخالفان نداشت؛ آنها چاره‌ای جز این نداشتند. این گستاخی اتکای آمریکا به اعمال تحریم‌ها را بیشتر کرد اما ثابت شد که اثربخشی تحریم‌های اقتصادی از «منحنی J معکوس» پیروی می‌کند -جایی که یک روند اقتصادی در ابتدا کاهش می‌یابد قبل از آنکه به سمت بالا میل داشته باشد- نه یک مسیر مستقیم به سوی موفقیت. در یک نقطه مشخص، یعنی تحریم‌ها نتیجه معکوس داشت. دولت ترامپ با این انتظار که تهران به‌سرعت تسلیم می‌شود و با آمریکا در مورد توافق هسته‌ای جدید مذاکره کند و همچنین با تغییرات اساسی در سیاست‌های منطقه‌ای خود موافقت کند، تحریم‌های شدیدی را علیه ایران اعمال کرد. ناآرامی‌های اجتماعی در ایران در دسامبر 2017، که تا ماه‌های ابتدایی سال 2018 ادامه یافت، شاید دولت ترامپ را متقاعد کرد که حکومت ایران زیر فشار و در شرف خم‌شدن است، به همین دلیل ترامپ تصمیم گرفت به توافق هسته‌ای بسنده نکند و به تغییر رژیم در ایران تمایل نشان داد. حتی اگر چنین هدفی مدنظر واشنگتن نبود، تهران هدف از فشار حداکثری را این‌گونه تفسیر کرد. فهرست دوازده‌ماده‌ای از خواسته‌های مطرح‌شده از سوی مایک پمپئو، وزیر امور خارجه آمریکا، بسیار فراتر از برنامه هسته‌ای ایران بود و عملاً تغییر رژیم به حساب می‌آمد. با این حال، اگرچه حداکثر انعطاف قدرت آمریکا کنترل نشد، اما نتوانست به هدفی که برای آن تعیین شده بود دست یابد. همان‌طور که فصول این کتاب نشان می‌دهد، فشار حداکثری به جامعه و اقتصاد ایران ضربه زده است. اما جمهوری اسلامی نه از هم پاشیده و نه مقابل آمریکا به زانو درآمده است. تهران آمادگی یک توافق هسته‌ای جدید را داشت اما مذاکرات خوب پیش نرفت.

خطر اخلاقی

از زمان فاجعه انسانی «جنگ بیافران» در اواخر دهه 1960، توجه به حقوق بشر و رفاه مردم جزو برجسته‌ترین سیاست‌های مدنظر وزارت امور خارجه آمریکا بوده است. سیاست خارجی ایالات‌متحده مدعی رعایت اصول اخلاقی است و نحوه برخورد دولت‌ها با شهروندان خود را مدنظر قرار می‌دهد. این سیاست‌ها در برابر حکومت‌هایی که با شهروندان خود به‌طرز وحشیانه برخورد می‌کنند و آنها را از حقوق اساسی و انسانی خود محروم می‌کنند، جهت‌گیری‌های اساسی دارد. پس از نسل‌کشی روآندا در سال 1994، ایده «مسوولیت حفاظت» به یکی از کلیدواژه‌های دیپلماسی آمریکا تبدیل شد، به گونه‌ای که زمینه‌ساز مداخله این کشور در وقایع لیبی در سال 2011 شد. با تکیه بر همین اصول، بدیهی است که تحریم‌های اقتصادی هم انسان‌ها را از حقوق خود محروم می‌کند و رفاه‌شان را کاهش می‌دهد. تحریم‌کننده معتقد است، با تحریم می‌تواند رفتار دولتی را تغییر دهد اما تجربه ایران نشان می‌دهد دستیابی به چنین هدفی دور از ذهن است و تحریم نمی‌تواند به تغییر رفتار دولت‌ها منجر شود.

 اما ریشه این تفکر کجاست و چرا نتیجه خوبی به دنبال ندارد؟

همان‌طور که اشاره شد، تحریم‌ها با هدف فشار وارد کردن به دولت‌ها اعمال می‌شود؛ این دلیل روشنی است که ایده تحریم‌های اقتصادی، برای اولین‌بار پس از جنگ جهانی اول شکل گرفت. پس از آن، معماران تحریم‌های اقتصادی پرده‌های دیگری از اهداف تحریم‌ها را نمایان کردند؛ هدف آنها ایجاد ترس در غیرنظامیان بود و شاید این‌گونه تلقی می‌شد که رنج بردن مردم تحت تحریم، می‌تواند به‌عنوان یک عامل بازدارنده در برابر تهاجم تلقی شود. با این حال، با روال عادی شدن استفاده از تحریم‌ها، سیاستگذاران دیگر تاثیر تحریم‌ها را بر افراد نمی‌پذیرند. نامگذاری پیرامون تحریم‌های امروزی (به جای اینکه صریحاً «درد بر مردم تحمیل کند» یا «القای ترس» در آنها) به‌راحتی تاثیر تحریم‌ها را مبهم می‌کند. یک قرن پس از آنکه لیگ ملت‌ها تحریم‌ها را به‌عنوان ابزاری برای اجرا در نظر گرفت، نحوه عملکرد این ابزار اساساً تغییر نکرده است. مردم به دلیل رفتار دولتشان مجازات می‌شوند و تحریم‌کننده انتظار دارد مردم تحریم‌شده دولت را مجبور کنند که روش خود را تغییر دهد. اگرچه دولت تحریم‌کننده معتقد است؛ دولت‌های غیردموکراتیک در برابر افکار عمومی و فشار از پایین تاثیرناپذیرند. تحریم‌های آمریکا علیه ایران و بعدها تحریم‌ها علیه روسیه با القای این نکته اعمال شد که دو کشور به صورت دیکتاتوری اداره می‌شوند، نسبت به افکار عمومی ناشنوا هستند و مخالفان خود را سرکوب می‌کنند. با این حال، فرض اساسی تحریم‌ها این است که نارضایتی و ناآرامی مردم، دولت‌ها را مجبور به تغییر مسیر خواهد کرد.

اما موضوع این است که تحریم‌ها معمولاً بر دموکراسی‌ها اعمال نمی‌شود؛ جایی که خواست مردم اهمیت دارد. آنها ابزاری هستند که عمدتاً برای به خطر انداختن ساختارهای غیردموکراتیک به کار گرفته می‌شوند. بنابراین، در مفروضاتی که تحریم‌ها به آن تکیه می‌کنند، خطای اخلاقی وجود دارد، چون تحریم‌ها بر این اساس شکل‌گرفته‌اند که زندگی را برای غیرنظامیانی که خود در تغییر سرنوشت خود درمانده هستند، دشوار کنند. تحریم‌های طولانی‌مدت و شدید به گونه‌ای به جوامع و اقتصادها آسیب می‌زند که حتی در صورت لغو تحریم‌ها به‌راحتی قابل برگشت نیست. هرچه تحریم‌ها شدیدتر باشد، معضل اخلاقی بیشتر می‌شود. ماجرای تحریم ایران گویای این موضوع است. تاثیر تحریم‌ها بر جامعه ایران در فصل‌های قبلی این کتاب به تفصیل بیان شده است. فشار حداکثری نشان داد که تحریم‌های ایالات‌متحده می‌تواند پایه‌های اقتصاد را از بین ببرد. شواهد از ایران قانع‌کننده است. بین سال‌های 2018 تا 2021 اقتصاد ایران 12 درصد و درآمد سرانه آن 14 درصد، فقر 11 درصد افزایش یافته و استانداردهای زندگی 13 درصد کاهش یافته است. تورم اقتصاد را ویران کرد. قیمت مواد غذایی 186 درصد و مراقبت‌های بهداشتی 125 درصد افزایش یافته و با کاهش درآمد سرانه، ایرانیان 30 درصد کمتر برای آموزش و 32 درصد کمتر برای سرگرمی هزینه کرده‌اند. در سال 2017 حدود 45 درصد از ایرانیان را می‌شد جزو طبقه متوسط جامعه دانست. این رقم تا سال 2020 به 30 درصد کاهش یافت. رکود اقتصادی همه ابعاد جامعه ایران را تحت تاثیر قرار داد. این تاثیر در طول همه‌گیری کووید 19 بدتر شد، به‌ویژه زمانی که ایالات‌متحده تصمیم گرفت تمهیدات موثری برای واردات کالاهای دارویی و بشردوستانه ضروری برای مقابله با همه‌گیری در نظر نگیرد. ایران از نظر فنی می‌توانست کالاهای پزشکی و دارویی بخرد، اما به‌دلیل تحریم‌های مالی نمی‌توانست هزینه آن را بپردازد. فقیر شدن ایران زیر فشار حداکثری تحریم‌ها، احتمالاً یکی از دلایلی بود که اعتراض‌های سال 2022 به جنبشی عظیم منجر نشد. اعتراض‌ها منعکس‌کننده خشم مردم -به ویژه در میان جوانان- نسبت به ساختارهای فرهنگی و سیاسی زندگی روزمره آنها بود. نارضایتی نسبت به وضعیت وخیم اقتصادی کشور حتی گسترده‌تر بود. با این حال، حاشیه سود کمی که ایرانیان مجبور بودند برای زندگی استفاده کنند، آنها را از پیوستن به اعتراض‌ها و اعتصاب‌ها منصرف می‌کرد چون ممکن بود معیشت آنها را به خطر بیندازد. بسیاری از ایرانیان روزانه زندگی می‌کردند و به کمک‌های دولتی وابسته بودند- بر اساس یک تخمین، 75 درصد از ایرانیان در سال 2022 برای گذراندن زندگی خود به کمک اقتصادی دولت نیاز داشتند.

مجموعه این مسائل نشان می‌دهد که نتیجه نهایی تحریم‌ها که از بین بردن طبقه متوسط، سرکوب مردم و ایجاد سختی و فقر در میان مردم غیرنظامی است، صرفاً از نظر اخلاقی، برتر از هدف قرار دادن غیرنظامیان در جنگ نیست.

 یکی از عناصر اصلی سیاستگذاری ایالات‌متحده زیر سوال بردن ارزش‌های اخلاقی دولت‌ها مانند ایران و سپس جلب جامعه بین‌المللی برای حمایت از سیاست‌هایی است که علیه این کشورها اعمال می‌شود. مشکل دیگر در تاثیر منفی تحریم‌ها بر جامعه است. فصل‌های قبلی به تفصیل توضیح داده‌اند که چگونه فشار حداکثری، وضعیت رفاه جامعه ایران را به شیوه‌های نگران‌کننده‌ای تغییر داده است. از دیرباز در واشنگتن این باور وجود دارد که ایران دارای بیشترین جمعیت «طرفدار آمریکا» در منطقه‌ای است که آمریکاستیزی در آن شایع بوده است. به هر حال ایران یکی از کشورهای انقلابی در منطقه است، کشوری که انقلاب اسلامی را آزموده و تحت حکومت اسلامی زندگی کرده است و دیگر شیفته وعده‌های غرب نیست. در طول سال‌های گذشته، نیروی محرکه جامعه ایران برای تغییر، گشایش کشور و چرخش به سمت غرب، طبقه متوسط بوده است. با این حال، تحریم‌های اقتصادی ایالات‌متحده طبقه متوسط ایران را کوچک کرده و از اهمیت اقتصادی و نفوذ سیاسی آن کاسته است. این تغییرات برای سیاست خارجی آمریکا مضر است، به‌خصوص آنکه بدانیم تحریم‌ها رویه حکومت ایران را هم تغییر نداده است. به این ترتیب در طول سال‌های گذشته، پایگاه اجتماعی مقاومت و بی‌اعتمادی به غرب بزرگ‌تر و تاثیرگذارتر شده است. ایالات‌متحده باید از تحریم‌های عراق درس‌های زیادی می‌آموخت. زمانی که تحریم‌های تنبیهی برای اولین‌بار به‌عنوان ابزاری برای مهار و تغییر رژیم صدام حسین به کار گرفته شد، عراق دارای بزرگ‌ترین طبقه متوسط در جهان عرب، جمعیتی با امکانات اقتصادی و دانش فنی و بیشترین تعداد مهندسان بود. این کشور در آن زمان کشوری باسواد محسوب می‌شد که مرگ‌ومیر نوزادان و امید به زندگی در آن قابل توجه بود. دیگر کشورهای عربی به این وضعیت غبطه می‌خوردند. این وضعیت باعث شد که سیاستگذاران آمریکایی انتظار داشته باشند که ایجاد دموکراسی در عراق کار آسانی باشد. اما آن طبقه متوسط تحت تحریم ناپدید شد. زمانی که صدام سقوط کرد، طبقه متوسط دیگر وجود خارجی نداشت. این محرومان و فقرا بودند که عراق را به ارث بردند. به جای دموکراسی، کشور با افراط‌گرایی و جنگ داخلی ویران شد. چیزی مشابه در ایران آغاز شده است، زیرا طبقه متوسط زیر بار تحریم‌ها در حال تضعیف شدن است و زیرساخت‌های اجتماعی کشور هم رو به نابودی می‌رود. نتیجه این وضعیت، تضعیف بیشتر طبقه متوسط است. در واقع، همان‌طور که در فصول قبلی دیدیم، خروج ترامپ از برجام و استراتژی فشار حداکثری او، استدلال برای پیگیری تعامل با ایالات‌متحده را تضعیف کرد. رئیس‌جمهور روحانی و جناح میانه‌رو از اعتماد به آمریکا در مذاکره بر سر توافق هسته‌ای با این امید که آینده ایران را در روابط با غرب تثبیت کند و طبقه متوسط ایران و تمایلات میانه‌رو آن تقویت شود، استقبال کرده بودند. آمریکا با خروج از توافق، استدلال منتقدان و رقبای روحانی را تقویت کرد که معتقد بودند روحانی ساده‌لوح بوده و اعتماد به آمریکا اشتباه بوده است. مقامات ارشد ایران که تلویحاً از مذاکرات هسته‌ای و برجام حمایت کرده بودند، از توافق فاصله گرفتند. اگر در سال 2013 ساختار سیاسی در ایران به این نتیجه رسیده بود که میانه‌روها در مذاکره با آمریکا که به انتخاب حسن روحانی به ریاست‌جمهوری و انتصاب جواد ظریف به‌عنوان وزیر امور خارجه کمک کرده بود بهتر عمل می‌کردند، در سال 2021 نتیجه به گونه‌ای دیگر رقم می‌خورد. ساختار سیاسی در ایران به این نتیجه رسید که میانه‌روها نمی‌توانند تحریم‌ها را لغو کنند و تندروها می‌توانند به این هدف دست یابند. تحریم‌ها ایران را مقاوم‌تر کرده بود و این در نهایت بیانگر این نکته است که این کشور در درازمدت برای ایالات‌متحده پرهزینه خواهد بود. در ژوئن 2021، ابراهیم رئیسی به‌عنوان رئیس‌جمهور انتخاب شد و تیم سیاست خارجی که مذاکره‌کننده توافق هسته‌ای 2015 بود، جای خود را به کسانی داد که معتقد بودند ایالات‌متحده تنها به فشار و تهدید پاسخ می‌دهد. علی باقری‌کنی، مذاکره‌کننده ارشد جدید ایران، از مدت‌ها قبل منتقد دیپلماسی دولت روحانی و به‌خصوص برجام بود. او اعتقاد داشت، تنها ایران در آستانه پیشرفت هسته‌ای می‌تواند امتیازاتی را از ایالات‌متحده بگیرد و تضمین کند که تحریم‌ها برنمی‌گردند. اتکای آمریکا به تحریم‌ها به ایران آموخته بود که راه مقابله و معکوس کردن تحریم‌ها تهدیدآمیزتر شدن است. این درس‌ها از سال 2015 چگونه انجام شده است؟

حداکثر کردن فشار

ایران ابتدا از خروج آمریکا از برجام و تحریم‌های جدید آن شوکه شد. این به این دلیل نبود که ایرانی‌ها دیدگاهی خیرخواهانه از نیات رئیس‌جمهور ترامپ داشتند. در عوض، ناباوری آنها ناشی از محاسبه آنها بود که ایالات‌متحده در توافق باقی می‌ماند زیرا می‌تواند از سازوکار‌های توافق برای اعمال فشار بر ایران استفاده کند. واشنگتن با خروج از توافق، این مزیت را کنار گذاشت. دولت ترامپ احتمالاً انتظار داشت که خروج این کشور باعث می‌شود ایران به سرعت واکنش متقابل نشان دهد و همچنین از توافق خارج شود. بدون توافق، ایران منزوی و بی‌پناه خواهد شد. واشنگتن با مشاهده ناآرامی‌های مردمی در ایران در اواخر سال 2017 و اوایل سال 2018، ممکن است به این نتیجه رسیده باشد که جمهوری اسلامی در آستانه فروپاشی است و در نتیجه برهم زدن توافق هسته‌ای و افزایش فشار اقتصادی باعث تسریع فروپاشی آن می‌شود. در کوتاه‌مدت، واشنگتن به متحدان اروپایی نگران خود اطمینان داد که ایران در عرض چند ماه به دنبال توافق خواهد بود و به لطف قدرت تحریم‌ها، کل موضوع به‌سرعت حل خواهد شد. فرضیات ترامپ نادرست بود. تهران مصمم بود که با خروج از برجام و تن دادن به مذاکرات جدید، ترامپ را به‌سرعت پیروز نکند. و آنها دو دلیل خوب برای این کار داشتند. اول، موفقیت سریع میل واشنگتن را برای یک توافق قوی‌تر برآورده نمی‌کند، بلکه اشتهای واشنگتن را برای اعمال تحریم‌ها برای درخواست چیزی فراتر از توافق هسته‌ای افزایش می‌دهد. اگر ایران به‌سرعت پای میز مذاکره می‌رفت، واشنگتن این کشور را ضعیف می‌دید و بیشتر فشار می‌آورد.

12 خواسته پمپئو، وزیر امور خارجه آمریکا، از ایران به وضوح نشان داد که دستور کار واشنگتن بسیار فراتر از برنامه هسته‌ای ایران و تهدید ماهیت خود جمهوری اسلامی است. چند ماه بعد پمپئو مطالبات حقوق بشری را به 12 نکته اصلی خود اضافه کرد، که این برای تهران روشن کرد که ایالات‌متحده به دنبال تغییر ساختار سیاسی است. هر چه سیاست واشنگتن بیشتر شبیه تغییر رژیم به نظر می‌رسید، تهران تمایل کمتری به تعامل داشت تا مبادا فشارها را تشویق کند. هنگامی که در سال‌های 2019 و 2020 اعتراض‌های جدیدی در ایران شروع شد، ساختار سیاسی ایران به تحریک آمریکا، آشکار شدن یک یا دو ضربه تحریم‌ها و اقدامات پنهان مشکوک شدند. این سوءظن در سال 2022 به محکومیت تبدیل شد همان‌طور که در پی درگذشت مهسا امینی، اعتراضات در سراسر ایران بالا گرفت. حاکمان ایران آشکارا غرب را به به‌راه انداختن «جنگ ترکیبی» علیه ایران متهم کردند. در آن جنگ، تحریم‌ها زمینه را فراهم کرد، در حالی که استفاده از حملات سایبری و جنگ اطلاعاتی از طریق رسانه‌های اجتماعی و شبکه‌های تلویزیونی تبعیدی، به ناآرامی‌ها دامن زد. اعتراض‌های سال 2022 چالش بزرگی برای حاکمان ایران ایجاد کرد. آنها عمق نارضایتی مردم را آشکار کردند. خشم نه‌تنها از وضعیت اقتصادی کشور، بلکه از شرایط سیاسی و اجتماعی کشور. جهان معترضان را تشویق کرد و جانب حکومت را نگرفت. تهران اما مصمم بود از موضع ضعف وارد دیپلماسی هسته‌ای نشود، به‌ویژه که دست آمریکا را پشت اعتراضات می‌دید. ایران تا زمانی که غرب را متقاعد نکرد که جنگ ترکیبی بیهوده است، تعامل را مفید نمی‌دید.

دوم، ایران پیش از این بخش عمده‌ای از برنامه هسته‌ای خود را برای تامین برجام به تعویق انداخته بود و هیچ اهرمی در مذاکرات جدید نداشت. مساله اعتماد به آمریکا در وهله اول، در سال 2013، یک موضوع سیاسی تفرقه‌انگیز در تهران بود. دولت روحانی برای مذاکرات هسته‌ای و سپس پذیرش برجام فشار آورده بود. این توافق ثابت کرده بود که ناپایدار است و وعده‌های اقتصادی آن به مردم، یک سراب. ایرانی‌ها از اینکه آمریکا به‌راحتی ایران را فریب داده است، ناامید و عصبانی بودند. هیچ حمایت سیاسی در ایران برای مذاکرات جدید وجود نداشت، نه بعد از اینکه ایران به بخشی از برجام عمل کرد. همه اینها به این معنی بود که ایران به‌جای تسلیم شدن در برابر خواسته‌های آمریکا، باید در برابر فشار حداکثری مقاومت می‌کرد و جان سالم به‌در می‌برد. ایران تصمیم گرفت در توافق هسته‌ای بماند، مانور غیرمنتظره‌ای که بلافاصله استراتژی ترامپ را نادرست کرد. برای اولین‌بار، این ایالات‌متحده بود که از نظر دیپلماتیک منزوی شد و مورد انتقاد بین‌المللی قرار گرفت. ماندن در توافق به اروپایی‌ها دلیل و زمان داد تا راه‌هایی را برای رسیدگی به نگرانی‌های اقتصادی ایران بررسی کنند. ایران با ماندن در توافق، استدلال واشنگتن مبنی بر نقض توافق هسته‌ای را رد کرد و پس از آن، واشنگتن برای عقب انداختن این برنامه، شاید از طریق ابزار نظامی، باید به‌دنبال حمایت از جامعه بین‌المللی می‌بود. ایران همچنین به زمان نیاز داشت تا راه‌هایی را برای حفظ اقتصاد خود به‌رغم تحریم‌های شدید جدید و ایجاد اهرمی برای مذاکرات آتی جست‌وجو کند. اگر در چهارچوب برجام باقی می‌ماند، بهتر می‌توانست به این اهداف دست یابد. همه اینها واشنگتن را از تلاش برای نابودی برجام از بیرون و وادار کردن ایران به مذاکرات جدید، منصرف نکرد. باز هم سلاح اصلی، تحریم بود. ایالات‌متحده استراتژی «فشار حداکثری» را آغاز کرد و با کاهش صادرات نفت، تجارت و دسترسی ایران به سیستم مالی بین‌المللی، اقتصاد ایران را زیر فشار بی‌سابقه‌ای قرار داد. تعداد تحریم‌های ایران در عرض دو سال سه برابر شد. اما همان‌طور که فصول قبلی نشان می‌دهد، اقتصاد ایران انعطاف‌پذیرتر از آن چیزی بود که واشنگتن تصور می‌کرد. شوک وارده به اقتصاد شدید بود و ناآرامی اجتماعی واقعی بود. با این حال، ایرانیان به‌طور کلی واشنگتن را به‌دلیل تغییر ناگهانی در شرایط زندگی خود سرزنش کردند. از این‌رو، تمام قدرت خشم آنها متوجه دولت خودشان نبود. اعتراضات سیاسی به‌طور مداوم ایران را به لرزه درآورد اما محدود باقی ماند. اعتراض‌ها به گونه‌ای نبود که بتواند رژیم حاکم را تهدید کند. همان‌طور که در جریان جنبش سبز سال 2009 هم چنین اتفاقی رخ نداد. پس از تشدید تحریم‌ها نیز، ایران به‌تدریج ظرفیت دور زدن تحریم‌ها را ایجاد کرد، حداقل به اندازه‌ای که اقتصادش سرپا بماند. ایران به صادرات نفت، گاز طبیعی و برق به کشورهای همسایه و مدتی به هند ادامه داد. از همه مهم‌تر، این کشور به فروش نفت به چین ادامه داد. تولیدکنندگانی که به سرمایه و کالاهای واسطه‌ای اروپایی متکی بودند، روابط تجاری با اروپا را با روابط جدید با چین جایگزین کردند. این به تولیدکنندگان داخلی کمک کرد تا تولید خود را گسترش دهند تا جایگزین برخی از واردات غربی شوند. اما به‌طور مهم‌تر در بلندمدت، اقتصاد ایران را تا حد زیادی به چین گره زد. اگر رئیس‌جمهور روحانی و تیمش امیدوار بودند که برجام، وضعیت اقتصاد و در نتیجه آینده سیاسی ایران را در روابط با غرب تثبیت کند، فشار حداکثری آمریکا نتیجه معکوس داشت. حاکمان ایران اکنون روابط اقتصادی با غرب را آسیب‌پذیر و روابط با چین را برای استراتژی بقای خود ضروری می‌دانستند. این روابط اقتصادی رو به رشد با چین بود که به مذاکرات برای مشارکت استراتژیک بیست و پنج‌ساله بین دو کشور ختم شد. در کوتاه‌مدت، هم‌جهت بودن با چین به ایران کمک کرد تا در برابر فشار حداکثری مقاومت کند. با این حال، در درازمدت، این مشارکت جدید ایران را به روی نفوذ بیشتر چین باز می‌کند، در زمانی که ایالات‌متحده امیدوار بود نفوذ جهانی رو به رشد پکن را محدود کند. تحریم‌های فشار حداکثری به‌کلی به صادرات نفت ایران پایان نداد. در واقع، صادرات از 400 هزار بشکه در روز در ابتدای فشار حداکثری به 700 هزار بشکه در روز در سال 2020 افزایش یافت. این مقدار هنوز بسیار کمتر از 5 /2 میلیون بشکه در روز، قبل از اعمال حداکثر فشارها بود. صدمات وارده به اقتصاد ایران به اندازه‌ای قابل توجه بود که ایران را متقاعد به توافق با ایالات‌متحده کند، اما نه به هر توافقی و نه به هر قیمتی، بازگشت به برجام بعید بود. ایران یاد گرفته بود که قبل از مذاکره با آمریکا باید برنامه هسته‌ای بزرگ‌تری بسازد، سپس به صورت تدریجی مذاکره کند و در مدت زمان طولانی‌تری نسبت به سال 2015 از دارایی‌های هسته‌ای خود دست بکشد تا آمریکا را مجبور به لغو تحریم‌ها کند و از اعمال مجدد آنها منصرف کند. تا ماه می 2020، ایران مطمئن بود که این کشور بدترین فشار حداکثری را پشت سر گذاشته است. هزینه بلندمدت برای اقتصاد و ثبات سیاسی ایران بسیار زیاد بود، اما هیچ تهدید فوری برای نظم حاکم آن وجود نداشت. تهران تا آن زمان به این نتیجه رسیده بود که به‌رغم بهترین نیت خود، اروپا در برابر سیاست آمریکا ناتوان است و نمی‌تواند راهی برای دور زدن حداکثر فشار بیابد. این نتیجه‌گیری تنها تغییر استراتژی ایران از آمریکا به سمت چین را تایید می‌کند. ایران همچنین به این نتیجه رسید که دولت ترامپ حد و نهایتی برای اعمال فشار حداکثری ندیده است و به تشدید فشارها ادامه خواهد داد.

برخی تحلیل‌ها حاکی از آن است که واشنگتن به این دلیل به تحریم ایران رو آورد که از جنگ با این کشور پرهیز کند. اما تجربه ایران نشان داد که تحریم‌ها در نهایت کشور تحت تحریم را تشویق می‌کند تا به گونه‌ای واکنش نشان دهد که خطر جنگ را تشدید کند. این در مورد ایران زمانی آشکار شد که تحریم‌های فشار حداکثری شروع به فلج کردن اقتصاد ایران و بی‌ثباتی سیاسی در ایران کردند. و از آنجا که به نظر می‌رسید واشنگتن آماده است که به تشدید فشار بر ایران ادامه دهد، تهران تصمیم گرفت روشن کند که فشار بیشتر به جنگ منجر خواهد شد و برای ایالات‌متحده و متحدانش در خلیج‌فارس که از سیاست ایالات‌متحده حمایت کرده بودند، گران تمام خواهد شد. نقطه عطف در آوریل 2019 زمانی رخ داد که رئیس‌جمهور ترامپ، ناامید از اینکه فشار حداکثری هنوز ایران را به زانو در نیاورده بود، تصمیم به تشدید بیشتر تحریم‌ها علیه ایران گرفت. وی با بیان اینکه ایالات‌متحده قصد دارد صادرات ایران را به صفر برساند، گفت: این به معنای پایان دادن به معافیت‌هایی است که ایالات‌متحده به چند کشور داده بود تا به خرید نفت ایران ادامه دهند تا زمانی که آنها به دنبال جایگزین باشند. واشنگتن همچنین چین را برای پایان دادن به خرید نفت ایران زیر فشار قرار داد. با این اطلاعیه، «صبر راهبردی» پایان یافت. فشار باید با فشار مواجه شود. نقطه عطف نشان می‌دهد که تحریم‌ها برای همیشه بدون هزینه باقی نمی‌مانند. ایران به بیانیه ترامپ واکنش نشان داد و اعلام کرد از آنجا که سایر امضاکنندگان برجام دیگر به توافق پایبند نیستند -چون ایران مزایای اقتصادی که فکر می‌کرد مستحق آن است دریافت نمی‌کند- ایران نیز پایبندی خود را کاهش خواهد داد؛ اما همچنان در این توافق باقی خواهد ماند. این گام‌های دور از پایبندی کامل برگشت‌پذیر اما قابل توجه بود. آنها به‌تدریج اتفاق افتادند، با این هدف که اروپایی‌ها متوجه شوند که توافق در خطر واقعی است و بار نجات آن تنها بر دوش ایران نیست. تهران همچنین سیگنالی را به واشنگتن ارسال می‌کرد که فشار اقتصادی این کشور در معرض خطر یک بحران بزرگ است. در سال 2019، تهران به این نتیجه رسیده بود که با وجود تهدیدهای ترامپ، او با آغاز یک جنگ جدید در خاورمیانه مخالف است و دقیقاً مانند رئیس‌جمهور پیش از خود می‌خواهد درگیری‌های آمریکا در منطقه را کاهش دهد تا بر شرق آسیا تمرکز کند. ترامپ شاید فکر می‌کرد که می‌تواند فشار اقتصادی بر ایران را بدون خطر جنگ یا به خطر انداختن نقطه اتکای خود به آسیا افزایش دهد. ایران اکنون مصمم بود که او را از این فرض خوش‌بینانه محروم کند. در ماه می 2019، چهار نفتکش در نزدیکی بندر فجیره (امارات متحده عربی) در خلیج عمان مورد حمله قرار گرفتند. ایران مسوولیت خود را رد کرد، اما این اتفاق یک سیگنال قوی برای ایالات‌متحده و امارات ارسال کرد که ایران دیگر صرفاً فشار حداکثری را جذب نخواهد کرد و مصمم است بهایی برای تحریم‌ها تعیین کند. بی‌ثباتی در خلیج‌فارس ثبات بازار انرژی و اقتصاد جهانی را تهدید می‌کرد. امارات و عربستان سعودی از خروج آمریکا از برجام و تحریم‌های آمریکا علیه ایران حمایت کرده بودند. ایران همچنین قصد داشت به همسایگان خود در مورد هزینه حمایت از فشار حداکثری هشدار دهد. مراکز شهری اصلی امارات تنها صد کیلومتر با سواحل ایران فاصله دارند. آنها به‌راحتی در دسترس موشک‌ها و پهپادهای ایرانی هستند و این باعث می‌شود بخش انرژی و گردشگری امارات در برابر ایران آسیب‌پذیر شود. حادثه فجیره با حملات دیگری به نفتکش‌ها در خلیج‌فارس همراه شد. سپس یک هواپیمای بدون سرنشین تجسسی بلندپرواز آمریکایی از سوی ایران سرنگون شد. این اقدام آمریکا را به تلافی نظامی نزدیک کرد. به گفته رئیس‌جمهور ترامپ، زمانی که او نظر خود را تغییر داد، جنگنده‌ها و موشک‌های آمریکایی آماده حمله به ایران بودند. سرنگونی پهپاد آمریکایی هم تمایل و هم توانایی ایران برای تشدید بحران را به‌گونه‌ای نشان داد که آمریکا نه پیش‌بینی کرده بود و نه آرزوی آن را داشت که آشکار شود. در واقع، تغییر نظر رئیس‌جمهور ترامپ در آخرین لحظه نشان داد که او تمایلی به تحمل هزینه‌های بازگشتی که حداکثر فشار را برای ایالات‌متحده ایجاد می‌کرد ندارد. ایران نیز با این حملات نشان داد که از روبیکون (Rubicon) عبور کرده است. ایران، تهاجمی‌تر، ریسک‌پذیرتر و خطرناک‌تر شده بود و این نتیجه تحریم‌ها بود. اکنون جهان می‌فهمد که استفاده گسترده از تحریم‌ها احتمالاً با قدرت سخت مواجه می‌شود. در نهایت، تحریم‌ها جایگزینی برای جنگ نبودند، اما می‌توانستند عامل به‌وجود‌آورنده جنگ باشند. پاسخ آمریکا به ایران افزودن بر تحریم‌ها بود. ایران هم با ماجراجویی بیشتر پاسخ داد. در ماه سپتامبر، پهپادها و موشک‌هایی به تاسیسات نفتی در ابقیق و خریس در شرق عربستان سعودی حمله کردند. این حمله، واشنگتن را غافلگیر کرد و به آنها این سیگنال را داد که قرار نیست تحریم‌ها را منفعلانه تحمل کند، اما همچنین توانایی‌های نظامی را به نمایش می‌گذارد که می‌تواند مرگبار باشد و ممکن است ایالات‌متحده از آن آگاه نبوده باشد. به‌طور خلاصه، فشار حداکثری می‌تواند به جنگی منجر شود که دشوارتر و پرهزینه‌تر از آنچه ایالات‌متحده تصور می‌کرد باشد. رئیس‌جمهور ترامپ تصمیم گرفت مستقیماً انتقام‌جویی نکند-اگرچه ایالات‌متحده گفت که در پاسخ، حملات سایبری انجام داده است. ایران در پاسخ به فشار حداکثری و نشان دادن اینکه توانایی وارد کردن خسارت قابل توجه به امارات و عربستان سعودی و ثبات بازارهای نفت را دارد، دوباره در حال تشدید درگیری بود. ایران ریسک‌پذیرتر می‌شد و واشنگتن با نادیده گرفتن آنها با تحریکات خود مقابله می‌کرد. ایران همچنین فناوری نظامی خود را برای جلوگیری از جنگ به نمایش می‌گذاشت. هدف تهران ارزیابی مجدد فشار حداکثری از سوی آمریکا بود. این یک بازی مخاطره‌آمیز بود که دوباره دو طرف را به جنگ نزدیک می‌کرد. این بحران همچنین نشان داد که بر خلاف یک رویارویی نظامی، آمریکا نمی‌تواند دامنه تحریم‌ها را به‌عنوان راهی برای تشدید درگیری کاهش دهد.

تصمیم ایران برای تشدید تنش‌های منطقه‌ای در نهایت به موقعیت تعادلی جنگی نزدیک با ایالات‌متحده منجر شد. در اواخر دسامبر 2019 حمله موشکی ایران به پایگاه هوایی عراق یک پیمانکار آمریکایی را کشت. ایالات‌متحده با حملات موشکی به شبه‌نظامیان عراقی که این حمله را انجام داده بودند و روابط نزدیکی با سپاه پاسداران ایران داشتند، تلافی کرد. شبه‌نظامیان خشمگین جمعیتی را بسیج کردند تا سفارت آمریکا در بغداد را محاصره کنند و خواستار خروج نیروهای آمریکایی از کشور شدند. دولت ترامپ با نگرانی از اینکه موقعیت تعادلی جنگ، موجب حمله به سفارت شود -یا بدتر از آن، به یک «بحران» دیگر مشابه سال 1979 در تهران منجر شود- تصمیم گرفت فرمانده نیروی اعزامی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سپاه قدس، سردار قاسم سلیمانی، را «ترور کند». سلیمانی به‌عنوان مغز متفکر عملیات منطقه‌ای ایران شهرتی افسانه‌ای داشت. واشنگتن به این تصور بود که حذف او هم سیاست‌های منطقه‌ای ایران را فلج می‌کند و هم هشداری قوی برای دست کشیدن از سیاست‌های تهاجمی ایران است. پهپادی که سلیمانی را ترور کرد، مهدی المهندس، فرمانده ارشد شبه‌نظامیان عراقی، را نیز کشت. میلیون‌ها ایرانی برای عزاداری در شهادت سردار سلیمانی به خیابان‌ها آمدند و فرمانده سپاه را به یک شهید و برای برخی قهرمان مردمی تبدیل کردند. به همین ترتیب، قتل مهندس بسیاری از شیعیان عراق را خشمگین کرد. در هر دو کشور، به‌عنوان کینه‌ای عمیق علیه ایالات‌متحده، درخواست‌هایی برای انتقام وجود داشت. ایران اعلام کرد که انتقام واقعی ترور سلیمانی خروج آمریکا از منطقه خواهد بود. با این حال، ایران مجبور بود نه‌تنها برای آرام کردن افکار عمومی داخلی، بلکه برای جلوگیری از تلاش‌های ترور بیشتر ایالات‌متحده، واکنش ملموس‌تری نشان دهد. در 8 ژانویه 2020، ایران پایگاه عین‌الاسد در عراق را که محل استقرار حدود 1500 نیروی آمریکایی بود با نزدیک به 12 موشک بالستیک هدف قرار داد. این رگبار بزرگ‌ترین حمله موشکی بود که سربازان آمریکایی تاکنون با آن مواجه شده بودند. در کمال تعجب این حمله هیچ تلفاتی نداشت اما نقطه اوج یک دوره پرتنش 48ساعته بود که طی آن دو کشور در آستانه جنگ قرار گرفتند. اینکه حمله موشکی به درگیری بیشتر منجر نشد به‌دلیل تصمیم رئیس‌جمهور ترامپ برای نادیده گرفتن مقیاس و تاثیر آن است. ترامپ در پاسخ به پرسش‌هایی درباره آسیب‌های مغزی که ممکن است برخی از سربازان آمریکایی در این حمله متحمل شده باشند، گفت؛ «شنیده‌ام که آنها سردرد داشته‌اند». فشار حداکثری، آن دو را به آستانه جنگ رسانده بود، جنگی که تنها به این دلیل که رئیس‌جمهور ایالات‌متحده تصمیم به عقب‌نشینی گرفت، محقق نشد. با این حال، ایران به این نتیجه رسید که نمایش قدرتش موثر بوده است. این نمایش، پرهیز آمریکا از جنگ را آشکار کرده بود و ترور سردار سلیمانی باعث همدردی با جمهوری اسلامی در داخل و خارج از کشور شد.

در این مدت، ایران توانایی غنی‌سازی خود را با استفاده از آبشارهای پیشرفته‌تری از سانتریفیوژها بازسازی کرد. ذخایر آب سخت و اورانیوم کم‌غنای خود را افزایش داد. حتی غنی‌سازی اورانیوم تا 20 درصد را آغاز کرد. در دسامبر 2020، مجلس ایران دستور داد که دولت عدم پایبندی را با عدم پایبندی پاسخ دهد. به این معنی که اگر ایالات‌متحده و اروپا برای اجرای تعهدات خود در برجام اقداماتی انجام ندهند، ایران غنی‌سازی را از سر می‌گیرد و همکاری با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، ناظر هسته‌ای سازمان ملل آژانس (IAEA) را تعلیق می‌کند. این گام‌ها زمان شکست را کاهش داد -زمان مورد نیاز برای جمع‌آوری اورانیوم غنی‌شده کافی برای یک بمب- که برجام ایجاد کرده بود. ایران قبل از فوریه 2021 همکاری با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را از سر نگرفت. در آستانه انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا در سال 2020، نامزدهای حزب دموکرات، از جمله رئیس‌جمهور بایدن، تمایل خود را برای بازگرداندن برجام تایید کرده بودند. تنها کاری که ایران باید انجام می‌داد این بود که منتظر رفتن ترامپ باشد. در این صورت بازگشت ایالات‌متحده به برجام همراه با برقراری مجدد «پایبندی در برابر پایبندی» بود. تحریم‌ها علیه ایران برداشته می‌شد، زیرا ایران نیز گام‌هایی را که از تعهداتش تحت توافق هسته‌ای برداشته بود، برمی‌گرداند. با این حال، پس از روی کار آمدن دولت جدید، بایدن دچار نگرانی شد. او فکر کرد نیازی به عجله برای احیای برجام نیست. دولت نگران بود که بازگشت ساده به برجام عواقب داخلی داشته باشد. باید امتیازات بیشتری را از ایران در قالب محدودیت‌های هسته‌ای شدیدتر و محدود کردن برنامه و فعالیت‌های منطقه‌ای خود می‌گرفت -به‌طور خلاصه، آنچه آنتونی بلینکن وزیر امور خارجه آن را «توافق طولانی‌تر و قوی‌تر» خواند.

بنابراین فشار حداکثری نتوانست به هدف سیاسی خود دست یابد و اعتماد و سرمایه سیاسی ارزشمند و همچنین زمان را هدر داد. برجام حاوی مفاد متعددی بود که تا سال 2023 منقضی می‌شدند -به اصطلاح «بندهای غروب آفتاب». در موافقت با این جدول زمانی، دولت اوباما فرض کرده بود که اجرای موفقیت‌آمیز برجام باعث ایجاد اعتماد و شتاب می‌شود که راه را برای مذاکرات بیشتر برای رسیدگی به مسائل حل‌نشده و تمدید توافق تا سال 2023 هموار می‌کند. فشار حداکثری در عوض، اعتماد را از بین برده و چهار سال را هدر داده و ضرب‌الاجل‌های سال 2023 را بدتر از سال 2015 کرده بود. دولت بایدن باید به فکر بازگشت به توافقی بود که مدت زمان ماندگاری آن محدود بود و باید تحریم‌ها را کاهش می‌داد تا ایران را به پایبندی کامل به توافق برگرداند. زمانی که ایالات‌متحده به پایبندی به برجام بازگردد، اهرم کمی برای متقاعد کردن ایران به اعتماد به مذاکرات جدید خواهد داشت. دولت بایدن همچنین با هزینه مهم تحریم‌ها مواجه بود که در فصل قبل به آن پرداخته شد: یعنی توانایی بیش از حد کنگره و گروه‌های فشار داخلی برای مقاومت در برابر لغو تحریم‌ها. برای حل این معما و موافقت ایران با پذیرش محدودیت‌های اضافی، دولت بایدن تصمیم گرفت برای مدتی بیشتر فشار حداکثری را حفظ کند. بایدن همان‌طور که در طول کمپین انتخاباتی ریاست‌جمهوری نشان داده بود، به زودی پس از تصدی مسوولیت به برجام بازنگشت. دولت جدید لغو محدود تحریم‌ها را به‌عنوان حسن‌نیت، حتی در مورد ورود تجهیزات پزشکی و بشردوستانه در بحبوحه همه‌گیری رد کرد و تصمیم گرفت صبر کند. در واقع دولت بایدن راهبرد فشار حداکثری را به‌عنوان استراتژی خود اتخاذ کرد که شبیه سیاست‌های دوران ترامپ بود. هیچ گفت‌وگوی فوری وجود نداشت. در عوض، دولت بایدن به تهران اعلام کرد که ایران باید قبل از اینکه ایالات‌متحده این کار را بررسی کند، به پایبندی خود بازگردد و در بهترین حالت واشنگتن مایل است، در ازای پایبندی کامل ایران به برجام، وجوه مسدودشده ایران در بانک‌های آسیایی را آزاد کند (پرداخت‌های نفتی که ایران تحت برجام فروخته است). ایران این را به این معنی درک کرد که ایالات‌متحده می‌خواهد پایبندی کامل خود را با «پول خودش» بخرد، درآمدهای نفتی که به خاطر برجام تسهیل شده بود، اما تحریم‌های دوران ترامپ لغو نشد. واشنگتن قصد داشت از آنها برای گرفتن امتیازات بیشتر از ایران در مورد مسائل هسته‌ای، موشکی و منطقه‌ای استفاده کند -تا توافقی به اصطلاح طولانی‌تر و قوی‌تر تضمین کند. درک اینکه فشار حداکثری به رقابت حزبی در آمریکا تبدیل شده، تهران را خشمگین کرد. در پاسخ، ایران تصمیم گرفت حداکثر فشار خود را اعمال کند. در بهار 2021، ایران برنامه هسته‌ای خود را در مقیاسی هشداردهنده سرعت بخشید. نظارت آژانس بین‌المللی انرژی اتمی بر سایت‌های هسته‌ای را به حالت تعلیق درآورد و ابتدا غنی‌سازی اورانیوم تا 60 درصد را آغاز کرد و گفت این محدودیت را تا 90 درصد افزایش می‌دهد. طبق برجام، ایران تا سال 2031 فقط برای 8 /202 کیلوگرم اورانیوم با غنای پایین 67 /3 درصد مجاز بود. تا سال 2021، ایران حدود 5 /2 تن اورانیوم را غنی‌سازی کرده بود که 114 کیلوگرم آن تا 20 درصد و 18 کیلوگرم تا 60 درصد غنی‌سازی شده بود. این کشور سانتریفیوژهای پیشرفته را برخلاف مفاد برجام مستقر کرده بود و اشاره کرد که ممکن است برجام را به‌طور کامل ترک کند تا برنامه هسته‌ای محرمانه‌تری را دنبال کند. بر اساس برجام، ایران مجاز به بهره‌برداری از آبشار محدودی از سانتریفیوژهای نسل اول بود. تا سال 2021، بیش از 2100 دستگاه از جمله سانتریفیوژهای پیشرفته‌تر نسل دوم کار می‌کرد. همچنین در حال آزمایش آبشارهای سریع‌تر با ظرفیت غنی‌سازی بیشتر بود. ایالات‌متحده و اسرائیل از طریق اقدامات خرابکارانه در تاسیسات غنی‌سازی هسته‌ای و تولید سانتریفیوژ ایران در نطنز و کرج به دنبال کاهش سرعت برنامه بودند. اسرائیل همچنین دانشمند ارشد هسته‌ای ایران (و بعداً دیگر مقامات نظامی و دانشمندان) را ترور کرد و حملات سایبری زیادی را علیه تاسیسات صنعتی و شبکه‌های انرژی و برق ایران انجام داد. اینها همه برای هشدار به جمهوری اسلامی و دامن زدن به نارضایتی عمومی انجام شد. با این حال، این عملیات‌ها کمک چندانی علیه گسترش برنامه هسته‌ای ایران نکرد و اثر آن در واقع برعکس بود. ایران تاسیسات آسیب‌دیده را به‌سرعت بازسازی کرد و برنامه خود را تسریع بخشید. ظرفیت شکست ایران به‌سرعت شروع به کاهش کرد. پس از آن بود که ایران قدرت خود را نشان داد که ایالات‌متحده استراتژی پایبندی ایران به آزادسازی وجوه مسدودشده ایران را کنار گذاشت و در عوض موافقت کرد در سال 2021 به بازگرداندن کامل برجام به مذاکرات غیرمستقیم در وین بپردازد. آمریکا در این زمان با ایران بی‌اعتمادتر و سرسخت‌تر مواجه شده بود، اکنون این ایران بود که از آمریکا غرامت و تضمین می‌خواست. این فقط چهره تند ترامپ نبود که ایران را خشمگین کرده بود. اکنون، مهم‌تر از همه، این درک ایران بود که آمریکا به‌راحتی تحریم‌ها را اعمال می‌کند و سهولت اعمال تحریم‌ها به این معنا بود که مبادله تحریم‌ها برای دارایی‌های هسته‌ای یکسان نبود. در سال 2021، نظام حکمرانی ایران به این نتیجه رسید که در سال 2015 اشتباه محاسباتی کرده‌اند. آنها به‌طور کامل درک نکرده بودند که تحریم‌ها چگونه می‌توانند بازگردند. آنها خیلی زود و با اهرم بسیار کم وارد مذاکره با آمریکا شده بودند و سپس سهم خود را از توافق خیلی سریع اجرا کردند. همه اینها باعث شده بود دولت ترامپ به این نتیجه برسد که ایالات‌متحده می‌تواند بدون نگرانی از توانایی هسته‌ای ایران از توافق هسته‌ای خارج شود و سپس هیچ هزینه‌ای برای اعمال فشار حداکثری بر ایران متصور نباشد. در عوض، آنها انتظار داشتند که تحریم‌ها به‌سرعت به مذاکرات جدید و یک توافق جدید منجر شود. اگر برنامه هسته‌ای ایران در سال 2015 پیشرفته‌تر می‌شد، ایران می‌توانست امتیازات بیشتری بخواهد در حالی که کمتر تسلیم می‌شد و واشنگتن تعهد بیشتری به توافق نشان می‌داد. بنابراین، درسی که حداکثر فشار به ایران داد این بود که توافق هسته‌ای تنها در صورتی موفق خواهد بود که ایران اهرم‌های کافی برای وادار کردن ایالات‌متحده به لغو تحریم‌های بیشتر داشته باشد و سپس دوباره در مورد شکستن توافق فکر کند. هیچ هزینه معنا‌داری برای لغو تحریم‌ها و همچنین اعمال مجدد آنها وجود نداشت. برای تغییر این محاسبات بود که ایران تصمیم گرفت در برابر فشار حداکثری مقاومت کند و از دولت آمریکا بخواهد به‌خاطر ترک توافق و تحمیل ضرر اقتصادی به ایران غرامت بپردازد. حتی زمانی که برجام در حال مذاکره بود، اصولگرایان ایران به روحانی رئیس‌جمهور ایران و تیمش سرنوشت معمر القذافی در لیبی را یادآوری کردند. هنگامی که حداکثر فشار اعمال شد، تهران نگران بود که هدف استفاده از تحریم‌ها برای تضعیف ایران باشد، قبل از اینکه مداخله نظامی باشد. نظامیان شروع به بحث کردند که بهتر است ایران در حالی که هنوز قدرتش را دارد با آمریکا وارد جنگ شود نه اینکه تحت تحریم‌هایی که دولت ایران را تضعیف می‌کند، مانند آنچه در عراق در شرایط تحریم انجام دادند، ضعیف بمانند. ایران تصمیم گرفت وارد جنگ نشود. اما، از آنجا که تحریم‌ها به‌شدت بر اقتصاد تاثیر گذاشت، شروع به رویارویی مستقیم کرد. ایران تغییر رژیم را هدف فشار حداکثری می‌دانستند -جنگ ترکیبی برای سرنگونی جمهوری اسلامی. آنها دخالت خارجی را در تظاهرات مردمی که طی سه سال گذشته کشور را تکان داده بود، مقصر می‌دانستند- با این فرض که استراتژی واشنگتن این است که مردم را به ناآرامی سوق دهد و سپس از عوامل خود برای روشن کردن آتش قیام توده‌ای استفاده کند. آیا اگر ایران برنامه هسته‌ای خود را رها نمی‌کرد، ایالات‌متحده از چنین استراتژی پیروی می‌کرد؟ متولیان جمهوری اسلامی این‌گونه فکر نمی‌کنند. ضرورت بقای نظام همچنان مانعی برای امتیاز دادن آسان در مذاکرات هسته‌ای خواهد بود مگر اینکه ترس از تغییر ساختار سیاسی در تهران فروکش کند. ایران در قالب یک سیاست منطقه‌ای قاطع‌تر و تسریع برنامه هسته‌ای خود به فشارهای آمریکا با موفقیت واکنش نشان داد. تحریم‌ها توافق هسته‌ای 2015 را مجبور به فروپاشی نکرد. در عوض، توافق تضعیف شد و تنها پس از آن بود که اقدامات متقابل ایران را تحریک کرد. این امر آمریکا را وادار کرد تا به مذاکرات هسته‌ای بازگردد و در مسیر دستیابی به توانمندی هسته‌ای پیشرفته با ایران سرسخت‌تر روبه‌رو شود. ایالات‌متحده که خواهان یک «توافق طولانی‌تر و قوی‌تر» بود، اکنون باید به یک برجام ضعیف‌تر رضایت می‌داد. هر توافقی که ایران را نسبت به سال 2015 به نقطه شکست نزدیک‌تر کند، احتمالاً ایران را تحت تحریم نگه می‌دارد. اما این چرخه معیوب فشار ایران برای برداشتن آنها و همچنین اتکای آمریکا به تعداد بیشتری از آنها برای ضعیف نگه داشتن ایران ادامه خواهد یافت. این خطر یک بحران دیگر را به زودی به همراه دارد و اگر آمریکا و ایران نتوانند به توافقی باثبات دست یابند، احتمالاً واشنگتن به دنبال تشدید تحریم‌هاست. این می‌تواند خطر جنگ را به همراه داشته باشد.

هزینه بین‌المللی استفاده بیش از حد از تحریم‌ها

ایران یک داستان هشداردهنده در مورد فشار تحریم‌هاست. اتکای بیش از حد به تحریم‌ها خطر نابودی نهادهایی مانند دموکراسی را به همراه دارد. با اعمال تحریم‌های بیشتر و جدا شدن اقتصاد یک کشور از جهان، اهداف معنادار کمتری برای تحریم باقی خواهد ماند. این به نوبه خود تحریم‌های اضافی را تا حد زیادی نمادین و بی‌اثر می‌کند. ایالات‌متحده حداکثر فشار را بر ایران تحمیل کرد تا این کشور را مجبور به مذاکره بر سر برنامه هسته‌ای خود کند. در این فرآیند تجارت، صادرات نفت و دسترسی ایران به موسسات مالی جهانی به شدت محدود شد. بسیاری از سیاستمداران و نهادهای اصلی حکومت از جمله سپاه پاسداران و بانک مرکزی تحریم شدند. زمانی که ایران در اعتراض به کشته شدن مهسا امینی ملتهب شد و اندکی پس از آن پایش به جنگ روسیه و اوکراین هم کشانده شد. ایالات‌متحده و سپس اروپا به‌طور مخرب مورد استفاده قرار گرفتند، مجموعه‌ای از تحریم‌های جدید علیه ایران اضافه شد. این تحریم‌های جدید تا حد زیادی نشان‌دهنده خشم غرب بود. هیچ یک از آنها چشم‌انداز تاثیر مادی بر اقتصاد یا سیاستگذاری ایران را نداشتند. 

استفاده بیش از حد از تحریم‌ها همچنین خطر مصونیت دادن جهان به اثربخشی آنها را به دنبال دارد. پرونده ایران زنگ خطر را در سراسر جهان در مورد استفاده بی‌رویه آمریکا از تحریم‌ها و تهدیداتی که علیه منافع همه بازیگران بین‌المللی ایجاد می‌کند، به صدا درآورد. اکنون، کشورهای دیگر ممکن است خود را در آن گرفتار بیابند یا به‌عنوان هدف تحریم‌ها یا به اصطلاح «بازیگران ثانویه» که مجبور به تبعیت از تحریم‌های یک‌جانبه ایالات‌متحده هستند. تصمیمات آمریکا اکنون این پتانسیل را دارد که تجارت را به شکل گسترده‌تری مختل کند و کشورها را مجبور به تعلیق روابط اقتصادی که در تضاد با منافعشان است، بکنند. هند به‌عنوان یک مثال خوب عمل کرد. هند در راستای هدف مشترک ژئواستراتژیکی خود برای محدود کردن توانایی پاکستان برای تعمیق نفوذ خود در افغانستان، نفت ایران را خریداری کرد و روابط با ایران را توسعه داد. در دهه 1990، ایران و هند برای حمایت از مقاومت ائتلاف شمالی در برابر تلاش طالبان برای تسلط بر افغانستان دست‌به‌دست هم دادند. هم ایران و هم هند نسبت به حمایت پاکستان از افراط‌گرایی سنی در افغانستان محتاط بودند: ایران پاکستان را به‌عنوان مهره رقیب منطقه‌ای خود، عربستان سعودی، می‌دید و هند معتقد بود که پاکستان از افراط‌گرایی سنی حمایت می‌کند تا پایگاهی برای حمایت از آن ایجاد کند تا عملیات جهادی را از طریق آن در هند راه‌اندازی کند. علاوه بر این، ایران و هند نگران بودند که پاکستان به دنبال کنترل دسترسی آسیای مرکزی به دریای عرب از طریق افغانستان است. برای دور زدن پاکستان به‌عنوان تنها کریدور تجاری آسیای مرکزی، هند در سال 2016 با ایران توافقنامه‌ای برای سرمایه‌گذاری هشت میلیارددلاری در توسعه بندر چابهار در سواحل خلیج عمان امضا کرد. چابهار در فاصله کمی از بندر گوادر است که چین در سواحل مکران پاکستان در دریای عرب در حال توسعه آن بود. این پروژه قرار بود چابهار را از طریق جاده و راه‌آهن به غرب افغانستان و از آنجا به آسیای میانه متصل کند. این پروژه از اهمیت ژئواستراتژیکی برای هند برخوردار بود و به هند اجازه داد تا مسیرهای تجاری خود را با افغانستان و آسیای مرکزی مستقل از پاکستان حفظ کند. همچنین اتکای افغانستان به کریدور پاکستان برای تجارت با جهان خارج را کاهش می‌داد. هنگامی که چین و پاکستان یک شراکت استراتژیک را ایجاد کردند که چین را به گوادر آورد، چابهار نیز برای رقابت هند با چین مهم شد -با گسترش تمایل ایالات‌متحده برای تقویت هند به‌عنوان وزنه تعادل آسیایی در برابر چین. با این حال، تحریم‌های ثانویه -طبق فشار حداکثری دولت ترامپ- از هند خواست که سرمایه‌گذاری‌های خود در چابهار را متوقف کند. هند مجبور شد از سرمایه‌گذاری‌های مالی که تا به امروز انجام داده بود صرف‌نظر کند و علاوه بر این، تمام دسترسی‌های خود را به افغانستان و آسیای مرکزی واگذار کند و به پاکستان و چین اجازه دهد آن کریدور تجاری را کنترل کنند. ایران به خروج اجباری هند از چابهار واکنش نشان داد و پیشنهاد کرد که طرح توسعه می‌تواند به یک پروژه چینی تبدیل شود و موقعیت چین در غرب آسیا را بیشتر تقویت کند. تبعیت از تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده به‌وضوح با منافع استراتژیک حیاتی هند که شامل رقبای اصلی منطقه‌ای آن می‌شد، در تضاد بود. هند تنها نیست. توانایی ایالات‌متحده برای وادار کردن جهان به اجرای اولویت‌های سیاست خارجی خود برای کشورهای بزرگ و کوچک یک مشکل است. زمانی‌ که تحریم‌های اقتصادی برای اولین‌بار پس از جنگ جهانی اول مطرح شد، فرض بر این بود که از آنها استفاده نمی‌شود. 

تاثیر مخرب تحریم‌ها بدتر از جنگ خواهد بود و کشورها را از رفتار بی‌پروای سیاست خارجی که نظم بین‌المللی را برهم می‌زند بازمی‌دارد. تهاجم روسیه به اوکراین که در پی حمله تحریم‌های آمریکا به ایران صورت گرفت، نشان می‌دهد که ارزش بازدارندگی تحریم‌ها آن چیزی نیست که تصور می‌شود. اگر کشورهای بیشتری برای به چالش کشیدن نظم بین‌الملل با تحریم مواجه شوند، تحریم‌ها صرفاً تنبیهی خواهند شد و دیگر بازدارندگی نخواهند داشت. در عوض، آنها به سادگی روابط اقتصادی جهانی را کوچک خواهند کرد که به نوبه خود سرپیچی از تحریم‌ها را آسان‌تر می‌کند. در حال حاضر، کشورهای دوست آمریکا و همچنین کشورهایی که با آن مخالف هستند، ابزار لازم برای محافظت از خود در برابر تحریم‌های آمریکا را ندارند. اما با تجربه ایران و سپس روسیه، قبل از تحریم‌ها، آنها شروع به سرمایه‌گذاری در سازوکارهایی کرده‌اند که در مقابل فشارهای آمریکا مقاومت کنند یا آنها را دور بزنند. تحریم‌ها به جای بازدارندگی، خودکامگی را تشویق خواهند کرد. کشورهایی که به به چالش کشیدن نظم بین‌المللی به رهبری ایالات‌متحده فکر می‌کنند، این اقدام را به اندازه کافی به تاخیر می‌اندازند تا با ایجاد انعطاف‌پذیری از خود در برابر تحریم‌ها محافظت کنند. آنها در انجام این کار به‌طور کامل موفق نخواهند شد، اما روندی به سمت جدا شدن روابط اقتصادی جهانی و خوداتکایی ایجاد خواهد شد. تحریم‌های ایران، چین، روسیه و دیگر بازیگران بین‌المللی را تشویق کرد تا مکانیسم‌هایی را به‌کار گیرند که به آنها امکان می‌دهد دلار را دور بزنند، از جایگزینی برای شبکه سوئیفت تا استفاده بیشتر از مبادلات ارزی و ارزهای دیجیتال در تجارت. تحریم‌های روسیه پس از حمله به اوکراین تنها این روند را تسریع کرد. درس بزرگ‌تر در اینجا برای بسیاری از کشورها این است که جهانی‌شدن و منافع استراتژیک آنها همسو نیستند. رفع موانع تجاری و افزایش وابستگی به اقتصاد جهانی و سیستم دلاری آمریکا، آنها را در برابر تحریم‌ها آسیب‌پذیر می‌کند. این گزینه‌های استراتژیک آنها را محدود می‌کند. برای رهایی از سیاست خارجی خود از این محدودیت، کشورها در محافظت از خود در برابر جهانی‌ شدن منفعت خواهند دید. اگرچه این تلاش‌ها فوراً برتری دلار را از بین نمی‌برند، اما به روزی نزدیک‌تر می‌شوند که دلار دیگر ارز جهانی نیست. علت آن تضعیف اقتصاد آمریکا نیست، همان‌طور که در مورد پوند انگلیس پس از جنگ جهانی دوم اتفاق افتاد، بلکه اعمال بیش از حد تحریم‌های ایالات‌متحده است. نتیجه بلندمدت اثر فرسایشی تحریم‌های اقتصادی خواهد بود، زیرا اقتصادهای بیشتری به دنبال دور زدن اقتصاد جهانی دلار هستند. این همچنین باعث تقسیم جهان به حوزه‌های اقتصادی خواهد شد و تاثیر جهانی ‌شدن اقتصادی را معکوس خواهد کرد: رفاه جهانی کمتر، فقر بیشتر و درگیری و تجاوز بیشتر. 

اتکای آمریکا به تحریم‌ها برای مهار و عقب راندن برنامه هسته‌ای ایران نشان‌دهنده اوج استفاده از قدرت اقتصادی به جای جنگ است. در دهه گذشته، ایالات‌متحده نشان داده است که می‌تواند تحریم‌ها را به‌طور گسترده و با تاثیر مخربی اعمال کند. این می‌تواند سایر کشورها را مجبور به رعایت آن تحریم‌ها کند و اثربخشی آنها را افزایش دهد. 

با این حال، قدرت تحریم‌ها منجر به اثربخشی بیشتر آنها نشده است. تحریم‌های فشار حداکثری علیه ایران موثر بود و اقتصاد ایران را ویران کرد، اما آن را مجبور به ترک برنامه هسته‌ای خود نکرد. در عوض، ایران تنها پس از ایجاد برنامه بزرگ‌تر به مذاکرات بازگشت. 

در واقع، تحریم‌ها تاثیری بر افراد مورد نظر می‌گذارند که آنان را تشویق می‌کنند تا ابزارهای لازم را بسازند و بتوانند در مورد تحریم‌ها تصمیم‌گیری کنند و برای لغو آنها تلاش کنند. این تنها یک هزینه تحریم است. خسارات انسانی آنها، فشاری که بر متحدان وارد می‌کنند و راه‌هایی که درها را به روی کنگره و گروه‌های فشار می‌گشایند تا بر اجرای سیاست خارجی آمریکا تاثیر بگذارند، همه هزینه‌هایی هستند که حامیان تحریم‌ها باید روی آن حساب کنند.