تاریخ انتشار:
چرا سازمان حسابرسی قادر به انجام وظایف نظارتی خود نیست؟
افشاگری یا سرپوش؟
ارائه خدمات حرفه‌ای حسابرسی دولتی ابتدا در دوران قبل از انقلاب توسط یک شرکت حرفه‌ای دولتی به نام شرکت سهامی حسابرسی از سوی وزارت دارایی انجام می‌شد. این شرکت بخشی از موسسات دولتی را مستقیماً یا مشترکاً با دیگر موسسات حسابرسی می‌کرد.
علی طهماسبی / نویسنده نشریه
اپیزود اول
پس از یک‌ساله شدن برجام کشور آنچنان که انتظار می‌رفت در بخش تعاملات پولی و بانکی پیشرفت نداشته است. از این منظر که گزارشگری مالی شفافی توسط سازمان‌های دولتی و خصوصی کشور برای همکاری با طرف‌های خارجی ارائه نشده است و زمینه بی‌اعتمادی نسبت به امور مالی از جمله پولشویی فراهم شده است.
اپیزود دوم
حقوق و مزایای مدیران ارشد در هفته‌های قبل موج رسانه‌ای علیه دولت یازدهم ایجاد کرد. چرا در کشوری که مسوولان آن دائماً از مبارزه با فساد صحبت می‌کنند، چنین پدیده‌ای شکل می‌گیرد؟ آیا مکانیسم جلوگیری از طریق شفافیت مالی و افشا پیش از این در استانداردهای گزارشگری مالی دیده نشده بود؟ و اگر در استانداردها افشای مبالغ حقوق و مزایای مدیران وجود داشته، چرا حذف شده است؟
اپیزود سوم
تقلب و اختلاس‌های سالیان اخیر در حوزه‌های کلان اقتصاد ناشی از پنهان‌کاری، عدم شفافیت مالی و ضعف نظارت به‌گونه‌ای بوده که دستگاه‌های قانونگذار از فساد سیستمی در کشور بحث کرده‌اند.
اپیزود چهارم
رئیس‌جمهوری هفته گذشته در سفر استانی به کرمانشاه درباره پرونده حقوق‌های بالا وعده داد که در یک مصاحبه مفصل به صورت صریح به مردم خواهد گفت که تخلف‌ها در همه جا بوده، اما دستگاه‌های نظارتی به درستی به وظایف‌شان عمل نکرده‌اند.
بنا بر اقتضای موارد پیش‌گفته لازم شد تا عملکرد یکی از دستگاه‌های حاکمیتی، نظارتی و اجرایی در اقتصاد کشور بررسی شود. در این یادداشت به بررسی کارکردهای سازمان حسابرسی پرداخته می‌شود.
ثمره تجمیع نقش حاکمیتی و تصدی‌گری در یک سازمان دولتی
ارائه خدمات حرفه‌ای حسابرسی دولتی ابتدا در دوران قبل از انقلاب توسط یک شرکت حرفه‌ای دولتی به نام شرکت سهامی حسابرسی از سوی وزارت دارایی انجام می‌شد. این شرکت بخشی از موسسات دولتی را مستقیماً یا مشترکاً با دیگر موسسات حسابرسی می‌کرد. پس از پیروزی انقلاب در پی پیدایش نهادها و سازمان‌های جدید موسسات حسابرسی دولتی و عمومی مانند موسسه حسابرسی سازمان صنایع ملی و برنامه، موسسه حسابرسی شاهد و موسسه حسابرسی بنیاد مستضعفان شکل گرفت و با جهت‌گیری اقتصاد کشور به سوی دولتی شدن و بنگاهداری دولتی، اساساً می‌رفت که حرفه حسابرسی در بخش خصوصی منهدم شود. با وجود این با پایداری تنی چند از حسابرسان آن هم در فضایی سخت و سنگین حرفه کشان‌کشان خود را به جلو می‌برد تا آنکه سرانجام سازمان حسابرسی به علت شرایط ضروری و خاص آن زمان، یعنی ساختار به شدت دولتی‌شده اکثر شرکت‌ها و بنگاه‌ها، تامین نیازهای اساسی دولت در زمینه حسابرسی و ارائه خدمات تخصصی مالی از ترکیب چهار موسسه پیش‌گفته شکل گرفت. لذا سازمان حسابرسی به‌عنوان یکی از سازمان‌های تابعه وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور در سال 1362 به موجب قانون تشکیل سازمان حسابرسی تاسیس شد و
اساسنامه قانونی آن در سال 1366 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بر اساس بند (4) تبصره (2) قانون تشکیل سازمان حسابرسی، وظیفه تدوین و تعمیم استانداردهای مزبور به سازمان مذکور محول شده است. همچنین بر اساس بند «ز» ماده (7) اساسنامه سازمان حسابرسی، مرجع تخصصی و رسمی تدوین اصول و ضوابط حسابداری و حسابرسی در کشور، سازمان است و گزارش‌های حسابرسی و صورت‌های مالی که در تنظیم آنها استانداردهای مزبور رعایت نشده باشد، در هیچ‌یک از مراجع دولتی قابل استفاده نخواهد بود.
این اساسنامه با توجه به اوضاع و احوال زمان تصویب تقریباً حسابرسی اکثر بنگاه‌های اقتصادی کشور و تدوین اصول و ضوابط حسابداری و حسابرسی (وظایف دوگانه حاکمیتی و تصدی‌گری غیرمعمول در جوامع دیگر) را به سازمان حسابرسی تفویض کرد. از آن پس در حدود 15 سال جز در موارد بسیار کم و کوچک انجام حسابرسی در بخش خصوصی تقریباً منسوخ شد. اگر هم حرفه حسابرسی در بخش خصوصی وجود داشت صرفاً زیستی بالینی و نباتی داشت. در آن هنگام تنها انجمن حسابداران خبره ایران بود که به عنوان تنها نهاد حرفه‌ای وظیفه حفظ و حراست از حرفه خصوصی را با تمام مشتقات و مضایق محیطی بر عهده داشت.
نکته‌ای که اینجا به ذهن می‌رسد این است که در ایران استانداردها توسط سازمان حسابرسی که خود وظیفه تصدی‌گری و حسابرسی را بر عهده دارد و در واقع رقیب سایر موسسات حسابرسی است، تنظیم می‌شود. اما آیا سابقه دارد که یک نهاد طبق استانداردهای مصوب خود، همانند سایر حسابرسان، همزمان به حسابرسی هم بپردازد؟ آیا ترکیب این دو وظیفه در یک نهاد، کار درستی بوده است؟ متاسفانه این نهاد در سالیان گذشته این دو وظیفه را با هم خلط کرده است. به‌عنوان مثال در اقدام اخیر بانک مرکزی در ابلاغ صورت‌های مالی جدید بانک‌ها، این نهاد اعلام کرد که از اظهارنظر روی این صورت‌ها خودداری می‌کند. چرا که این نهاد، صورت‌های جدید را در استانداردهای خود ندیده است. فارغ از اینکه تا چه حد این ادعا درست بوده و پاسخ بانک مرکزی به این سوال چه بوده است، باید اذعان داشت سازمان حسابرسی در مقام حسابرس شرکت‌ها نباید وظیفه حسابرسی خود را با وظیفه استانداردگذاری ترکیب کند؛ بلکه بایستی همانند تمامی دیگر حسابرسان، به اظهارنظر روی صورت‌های مالی بپردازد. امروزه وظیفه استانداردگذاری حسابداری در بسیاری از کشورهای پیشرفته از اختیار دولت خارج شده است. بسیاری از کشورها که
شمار آن از 140 کشور فراتر می‌رود، امروز در مسیر تطبیق کامل و همگرایی با استاندارد گزارشگری مالی بین‌المللی (IFRS) هستند. در میان این کشورها، 119 کشور پیشرفته، در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته این استانداردها را به شکل کامل اجرا می‌کنند که در بین آنها می‌توان به نام کشورهایی همچون افغانستان، میانمار، سوریه، فلسطین و یمن اشاره کرد. برخی کشورها نیز که هنوز از استانداردهای ملی خود استفاده می‌کنند، انحصار دولتی را در زمینه استانداردگذاری شکسته‌اند. برای مثال کمیسیون بازار سرمایه آمریکا (SEC) گرچه وظیفه استانداردگذاری را بر عهده دارد، ولی آن را به هیات استانداردهای حسابداری مالی (FASB) تفویض کرده است و هیات استانداردها نیز این وظیفه را توسط انجمن حسابداران عمومی مجوزدار آمریکا (AICPA) پیگیری می‌کند که یک نهاد غیردولتی است. در کشورهای دیگر نیز استانداردگذاری مشمول انحصار یک نهاد نیست و توسط برخی جوامع حرفه‌های مردمی (NGO) از جمله جامعه حسابداران رسمی که غیردولتی، مستقل و خودانتظام هستند، اجرا می‌شود.
جایگاه حاکمیتی؛ اختیارات انحصاری
سازمان حسابرسی که به موجب قانون مصوب سال 1362 تاسیس شده است در تامین نیازهای اساسی دولت در زمینه حسابرسی و ارائه خدمات مالی لازم به بخش‌های دولتی و تحت نظارت دولت نقش دارد. با این حال حق انتخاب حسابرس شرکت‌های دولتی از بین سازمان حسابرسی و حسابداران رسمی عضو جامعه به مجامع سپرده شده بود. اما به قرار اطلاع این حق از سال 1381 با بخشنامه وزیر اقتصاد وقت متوقف شد و عملاً در اختیار کامل سازمان قرار گرفت. واگذاری کارهای بند الف و ب ماده 7 اساسنامه سازمان هم از نیمه دوم سال 1383 کاهش یافته است و عملاً سازمان حسابرسی به‌واسطه این جایگاه خود، اختیاری فراتر از سایر هم‌صنفی‌های خود به دست آورده است که به‌نوعی می‌توان انحصار در حرفه حسابرسی تلقی کرد.
نشانه‌های کاهش تصدی‌گری سازمان حسابرسی نیز در سال‌های گذشته کمتر دیده شده است. هرچند این سازمان به ظاهر برخی از شرکت‌ها را حسابرسی نمی‌کند ولی با توسل به بخشنامه وزیر اقتصاد و مصوبه هیات وزیران اختیاراتی را گرفته است و باوجود کمبود نیرو، کارهای خود را زیاد کرده است. طبق مصوبه هیات وزیران مورخ 1390، حسابداران رسمی مستقل جامعه به نیروی کار دست‌دومی برای سازمان حسابرسی آن هم برای قراردادهای دست اول سازمان حسابرسی تبدیل شدند که مغایر با اصول حاکم بر قراردادهای دست اول و مغایر با روح قانون و اساسنامه است. اجرای این مصوبه و استفاده از اعضای جامعه حسابداران رسمی ایران به نیروی کار دست‌دوم عامل سلب حقوق قانون اساسی شهروندی سایر حسابرسان شده است. چون کار حسابرس از او گرفته شده و در اختیار سازمان حسابرسی قرار می‌گیرد.
استانداردگذاری یا ترجمه استانداردها؟
سازمان حسابرسی به واسطه اختیارات قانونی خود، وظیفه استانداردگذاری حسابداری را بر عهده دارد. اما صورت‌های مالی کنونی شرکت‌های بورسی انواع صنایع مربوط به حداقل یک دهه قبل است. این در حالی است که بسیاری از اهالی حرفه معتقدند استانداردهای تدوین‌شده برای گزارشگری مالی نیز بیشتر بر ترجمه استانداردهای دنیا در همان زمان تکیه داشته و تاکید اندکی بر بومی‌سازی و توجه به قانون کشوری در تهیه استانداردها شده است. در سال‌های گذشته نیز این سازمان در به‌روز کردن استانداردهای بین‌المللی تعلل به خرج داده است. مجمع عمومی سالانه سازمان حسابرسی مورخ 27 /06 /1390 مصوبه‌ای را به تصویب رساند (که در تاریخ 11 /03 /1391 مورد تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی قرار گرفت) که طبق آن «آن گروه از شرکت‌ها و نهادهای مالی ثبت‌شده نزد سازمان بورس و اوراق بهادار که توسط سازمان بورس مشخص می‌شوند و به تبع آنها، شرکت‌های فرعی و وابسته مربوط از تاریخ مشخص‌شده توسط آن سازمان، باید در تهیه صورت‌های مالی خود از استانداردهای بین‌المللی گزارشگری مالی استفاده نمایند». با این حال با گذشت حدود پنج سال از این مصوبه، اقدام جدی تاکنون توسط این سازمان گزارش
نشده است. البته دلایل مختلفی در این زمینه توسط سازمان گاهی مطرح شده است که یکی از آنها به بحث محاسبه ارقام صورت‌های مالی با ارزش منصفانه و عدم امکان اجرای آن در کشور باز‌می‌گردد. این سازمان تنها با بیان تلاش برای بسترسازی تاکنون اقدام جدی در زمینه تطبیق با استانداردهای بین‌المللی انجام نداده است. این امر زمانی به شکل محسوس قابل ملاحظه است که پس از برجام، شرکت‌ها و بانک‌های خارجی برای تعامل با شرکت‌های ایرانی تقاضای صورت‌های مالی شفاف و مطابق با IFRS را کرده‌اند ولی شرکت‌های ایرانی در این زمینه با فقر استاندارد و دستورالعمل مواجه بوده‌اند. البته بانک مرکزی در بهمن سال گذشته گام اساسی در این زمینه برداشت و طبق اختیارات قانونی خود، صورت‌های مالی بانک‌ها را به سمت استانداردهای بین‌المللی سوق داد. چرا که برای تحرک‌بخشی و دیده شدن ثمرات برجام نیاز به تعاملات مالی با دنیا از ضرورت بالایی برخوردار بود. این اختیارات شامل مواد (۳۳) و (۳۶) قانون پولی و بانکی کشور مصوب مورخ ۱۸ تیرماه ۵۱ با اصلاحات بعدی و جزء (۱) بند (د) ماده (۹۷) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه و همچنین ماده (۸۶) تصویب‌نامه شماره ۱۳۰۶۷۱ /ت ۴۸۴۳۶ هـ
مورخ چهارم اسفندماه ۹۳ هیات وزیران بوده است. توضیح اینکه به موجب ماده (۳۶) قانون پولی و بانکی کشور، مصوب مورخ ۱۸ تیرماه ۵۱ با اصلاحات بعدی نیز طرز تهیه و تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان بانک‌ها و موسسات اعتباری از طرف بانک مرکزی ایران تعیین خواهد شد. بانک‌های دنیا نیز به دلایل متعدد به‌هیچ‌وجه صورت‌های مالی قبلی بانک‌های ایرانی را قبول نداشته و باوجود رفع موانع سیاسی، حاضر به همکاری با بانک‌های کشور نشده‌اند. جالب اینجاست که سازمان حسابرسی که خود در سال‌های گذشته در زمینه گزارشگری مالی بانک‌ها اقدامی انجام نداده بود، نه‌تنها از اقدام جدی بانک مرکزی که طبق اختیارات و البته مصلحت ملی کشور انجام شده بود حمایت نکرد، که ساز مخالفت با صورت‌های مالی جدید را کوک و بانک‌ها را به عدم ارائه مطابق صورت‌های مالی همگرا با استانداردهای بین‌المللی تشویق و البته تهدید کرد. همان‌طور که پیشتر ذکر شد، حتی بسیاری از کشورهایی که از لحاظ اقتصادی از ایران ضعیف‌تر هستند، گزارشگری مالی خود را به سمت IFRS پیش برده‌اند؛ این در حالی است که ایران از لحاظ دانش فنی و نیروی انسانی در جایگاهی به مراتب بالاتر از این کشورها قرار دارد و
لااقل در وضعیت جنگی همانند آنها قرار ندارد!
کیفیت ابهام‌برانگیز حسابرسی
پس از مشخص شدن اختلاس کلان سه هزارمیلیاردی در دو بانک دولتی و شبه‌دولتی، بسیاری از نقش حسابرسان بانک‌های دولتی در این ماجرا گلایه‌مند بودند. در حالی که به‌رغم تمامی مسوولیت‌های استاندارد حسابداری و حسابرسی، ذی‌حسابی، حسابرسی صورت‌های مالی و حتی حضور مقام‌های دولتی در هیات مدیره بانک‌ها، فقط اعلام شد که استاندارد کشف و تقلب و اختلاس و... وجود ندارد. اما جالب اینجاست که ترکش‌های این واقعه به اعضای جامعه حسابداران رسمی اصابت کرد. جامعه‌ای که پس از تشکیل در سال 1380، بسیاری از حسابداران و حسابرسان خبره را از بخش دولتی سازمان حسابرسی جذب خود کرد.
آنچه مشخص به نظر می‌رسد این است که گزارشگری مالی در دنیا و تدوین استانداردهایی که برای همه طبق یک زبان مشترک باشد، به دلیل منافع ملی کشورها شکل گرفته است. اما در ایران عقبه دولتی سازمان‌ها جلو تغییرات اساسی را گرفته و مصالح ملی نادیده گرفته شده است. به‌علاوه اینکه جایگاه بانک مرکزی به عنوان رگولاتور (مقررات‌گذار) پولی کشور فراتر از چیزی است که سایر نهادهای دولتی بتوانند جلو آن بایستند. قانونگذار حق قانونی را به بانک مرکزی داده است که استاندارد ارائـه گزارش‌های مـالی را تعیین و رویه‌های اجرایی، حسابداری و مالی در سامانه بانکی مطابق اهداف و احکام بانکداری بدون ربا را اصلاح کند. اگر سازمان حسابرسی نسبت به استانداردگذاری بانک مرکزی برای بانک‌ها اعتراضی داشت، باید در زمان تدوین قانون در مجلس شورای اسلامی اعتراض خود را پیگیری می‌کرد. اکنون اما این‌گونه گمان می‌رود که با ورود استانداردهای بین‌المللی به عرصه گزارشگری مالی کشور، سازمان حسابرسی نگران تداوم وظیفه استانداردگذاری خود باشد.
قصور سازمان حسابرسی در قضیه حقوق‌های نجومی
موردی که در چند هفته قبل بر بدنه دولت یازدهم هجمه و فشار زیادی وارد ساخت، موضوع افشای فیش‌های حقوقی مدیران بانک‌ها بود که با عزل بسیاری از مدیران عامل بانک‌ها همراه شد و تبعات اجتماعی متعاقبی برای فشار بر دولت به همراه داشت. در این زمینه انحراف از استانداردهای بین‌المللی حسابداری در خصوص افشای حقوق و مزایای مدیران و حذف الزام افشای حقوق و مزایای مدیران در صورت‌های مالی قبلی توسط سازمان حسابرسی سوال‌برانگیز به نظر می‌آید. افشای حقوق و مزایای مدیران ارشد بانک‌ها در یادداشت‌های پیوست صورت‌های مالی در ترجمه استانداردهای بین‌المللی حسابداری توسط سازمان حسابرسی حذف شده است. لازم به ذکر است که اگر به این موضوع توجه کافی صورت گرفته بود، نوعی پیشگیری خودکنترلی اتفاق می‌افتاد که وظیفه ذاتی شفافیت در گزارشگری مالی است و امروز شاهد مچ‌گیری‌های مخرب در این زمینه نبودیم. این نقص نیز با در نظر گرفتن یک یادداشت مستقل و کامل در مجموعه صورت‌های مالی جدید بانک‌ها برطرف شده است.
از حیث وجود قوانین مرتبط با نظارت قانونی بر حقوق مدیران نیز باید دانست که قانون اساسی کشور (اصل 142)، قانون مدیریت خدمات کشور (ماده ۷۶)، قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (بند الف ماده ۵۰) این موضوع را مورد توجه قرار داده‌اند. در همان سال که اعضای کمیته سازمان حسابرسی به این نتیجه رسیده‌اند که اوضاع جاری کشور مساعد این الزام نیست، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در حال تصویب قانون «رسیدگی به دارایی مقامات، مسوولان و کارگزاران نظام» بوده‌اند. به نظر می‌رسد تصمیم به عدم الزام افشای حقوق و مزایای مدیران در صورت‌های مالی از سوی اعضای کمیته‌های فنی و تدوین سازمان حسابرسی، بر اساس تحقیقات علمی صورت نگرفته و مبانی نتیجه‌گیری این تصمیم به‌گونه‌ای قابل اتکا مستند نشده است. البته این موضوع را نباید نادیده گرفت که نهادهای حرفه‌ای فعال در بخش حسابداری و حسابرسی کشور به‌ویژه سازمان حسابرسی و جامعه حسابداران رسمی ایران، به دلیل وابستگی به دولت، بعضاً شاهد تحمیل برخی آرا و نظرات از طرف اشخاص بانفوذ و مقامات دولتی بوده‌اند. آیا نمی‌توان گفت ارتباط بین جایگاه استانداردگذاری و همزمانی آن با تصدی‌گری
خدمات حسابرسی باعث این اتفاق شده است؟ دور از ذهن نیست که رای به انحراف از استانداردهای بین‌المللی و عدم الزام شرکت‌ها به افشای حقوق مدیران در سال ۱۳۸۶ نیز از جانب مسوولان رده بالای دولتی به سازمان حسابرسی تحمیل شده باشد.
با این حال انتظار می‌رود نهادهای استانداردگذاری و رگولاتوری در تعامل بیشتری با سایر نهادها از جمله سازمان بورس و بانک مرکزی برای به‌روزرسانی شیوه گزارشگری مالی کشور باشند. ضمن اینکه باید توجه داشت در برخی از موارد که استاندارد حسابداری با قانون کشوری در تعارض است، قانون بر استاندارد اولویت دارد. مثلاً گرچه صورت سپرده‌های سرمایه‌گذاری در مجموعه صورت‌های ابلاغی بانک مرکزی به بانک‌ها در استانداردهای حسابداری کشور نیامده است، ولی طبق ماده 668 قانون مدنی، وکیل باید حساب مدت وکالت خود را به موکل بدهد و آنچه به جای او دریافت کرده است را به او بازگرداند. لذا بر این اساس، ضرورت ارائه این صورت مالی توجیه‌پذیر می‌شود.
در خاتمه به نظر می‌رسد انحصار سازمان حسابرسی در بررسی صورت‌های مالی بانک‌های دولتی باید برداشته شود. آنچه در مجامع این بانک‌ها رخ می‌دهد تنها به یک دورهمی دولتی می‌ماند که نظارت صحیح و کامل در آن دیده نمی‌شود. چراکه در این بانک‌ها سهامدار عمده، وزیر اقتصاد به نمایندگی از دولت است؛ مدیران بانک توسط وزیر اقتصاد دولت منصوب می‌شوند و حسابرس نیز که باید چشم بیدار و تیزبین فساد باشد، خود دوباره یک نهاد دولتی زیر نظر وزارت اقتصاد است. در چنین وضعیتی چگونه می‌توان از حساب‌دهی حرف زد و از فساد پیشگیری کرد؟ همان‌گونه که در اجرای اصل44 آمده است، تصدی‌گری دولت باید کم شود و شایسته است سازمان حسابرسی با کاهش تصدی‌گری از حجم بالای کار خود کاسته و از ظرفیت حسابرسی بخش خصوصی بهره ببرد. همچنین در چنین شرایطی با تمرکز بیشتر به وظایف حاکمیتی خود به استانداردگذاری طبق موازین اسلامی و نیازهای ملی و نظارت بر نهادهایی که دولت برای او مناسب دیده است، بپردازد.
منبع:
در بخش‌هایی از این نوشتار از یادداشت‌های هوشنگ خستوئی (مجله حسابدار رسمی شماره 154)، عباس هشی (روزنامه دنیای اقتصاد) و وحید پورمشرفی و حمید پورمشرفی (روزنامه دنیای اقتصاد) استفاده شده است.
دیدگاه تان را بنویسید