تاریخ انتشار:
بررسی الزامات خصوصیسازی واقعی در گفت‌وگو با محمد مهدی امینی
صنعت باید بازارگرا شود
«خصوصیسازی در ایران کج بنیاد شده است.» این نظر عباس آخوندی یکی از وزرای اقتصاددان دولت یازدهم است. وزیر راه و شهرسازی، «واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی» را کوچک‌ترین هدف در فرآیند خصوصی برمی شمارد و «تکاپوی اقتصاد در یک جهت‌گیری مشخص به سوی رقابت و کارایی» را مهم‌ترین موضوع دخیل در این فرآیند می‌داند. با بررسی سوابق خصوصیسازی در کشور درمی‌یابیم که شاید جای این دو هدف با یکدیگر عوض شده و عملاً شاهد فرآیند «واگذاری مالکیت» آن هم به هر قیمتی هستیم.
«خصوصیسازی در ایران کج بنیاد شده است.» این نظر عباس آخوندی یکی از وزرای اقتصاددان دولت یازدهم است. وزیر راه و شهرسازی، «واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی» را کوچک‌ترین هدف در فرآیند خصوصی برمی شمارد و «تکاپوی اقتصاد در یک جهت‌گیری مشخص به سوی رقابت و کارایی» را مهم‌ترین موضوع دخیل در این فرآیند می‌داند. با بررسی سوابق خصوصیسازی در کشور درمی‌یابیم که شاید جای این دو هدف با یکدیگر عوض شده و عملاً شاهد فرآیند «واگذاری مالکیت» آن هم به هر قیمتی هستیم. سهام دو شرکت بزرگ و تخصصی مهاب قدس و مپنا که به نوعی از ارکان اصلی صنایع آب و برق در کشور به شمار می‌روند، پیشتر در دولت دهم در ازای پیش‌پرداخت تامین مالی احداث یک خط راه آهن به آستان قدس رضوی واگذار شدند. به عبارت دیگر دولت تحت عنوان خصوصیسازی، «رد دین» کرد و این‌گونه بدهی خود را به آستان قدس پرداخت. حال آنکه با پیگیری‌های دولت یازدهم این سهام به وزارت نیرو بازگشت و خصوصیسازی این بنگاه‌های دولتی، به نوعی باطل شد. محمد‌مهدی امینی عضو سابق هیات عامل سازمان خصوصیسازی در گفت‌وگو با «تجارت فردا»، لزوم احراز اهلیت خریدار و نیز برطرف کردن خلأهای
مقرراتی مربوط به این‌گونه واگذاری‌ها را به عنوان مهم‌ترین نکات در فرآیند خصوصیسازی بر‌می‌شمارد. این کارشناس همچنین بازارگرا کردن صنعت را یکی از پیش‌شرط‌های اساسی خصوصیسازی در کشور می‌داند.
در دولت دهم، دو شرکت بزرگ مهاب قدس و مپنا طی یک فرآیند رد دین به آستان قدس رضوی واگذار شد. دولت یازدهم از زمان روی کار آمدن، به جد این واگذاری را پیگیری کرد و اخیراً توانست با رای دادگاه سهام این دو ابرشرکت را بازپس بگیرد. ارزیابی شما از این فرآیند واگذاری و ابطال آن چیست؟ آیا می‌توان این اذعان را داشت که برخی از واگذاری‌ها اشتباه بوده است؟
به منظور پاسخ به این سوال لازم است از دو منظر فرآیند واگذاری‌های صورت‌گرفته را مورد ارزیابی قرار داد. منظر نخست بعد حقوقی خصوصیسازی است، به گونه‌ای که آیا موازین قانونی ناظر بر فرآیند واگذاری رعایت شده یا خیر؛ فارغ از اینکه خریدار خصوصی یا شبه‌دولتی است. طبیعتاً اگر موازین رعایت نشده باشد، لازم است از سوی هیات داوری که تحت نظر قوه قضائیه اداره می‌شود، اعمال قانون شود. منظر دوم، بحث اقتصادی واگذاری است؛ از این منظر، لازم است بررسی شود که برای مثال شرکت، سازمان، نهاد و شخص حقیقی یا حقوقی که خود را متقاضی خرید سهام دولت معرفی می‌کند، آیا اهلیت این خرید را دارد یا خیر. مقصود از اهلیت، تجربه و تخصص در صنعت مورد واگذاری است که خریدار باید حائز آن باشد. طبیعتاً از این دومنظر حالت‌های مختلفی قابل تصور است. گاهی قوانین و مقررات رعایت نشده که قاعدتاً باید از بعد حقوقی رسیدگی شود. اما گاهی مقررات رعایت شده اما به دلیل ضعف و خلأ در موازین قانونی و سیاستگذاری، ملاحظه می‌شود که برای مثال خریدار از اهلیت لازم برخوردار نبوده و مشکلی هم مبنی بر عدم رعایت قوانین و مقررات نیز در فرآیند واگذاری ملاحظه نشده است. تجربه
خصوصیسازی موفق در کشوری نظیر آلمان (پس از اتحاد آلمان شرقی و غربی) این چنین نبود که هر خریداری بتواند با اعلان عمومی از سوی دولت، در فرآیند خصوصیسازی شرکت کرده و سهام بنگاه‌های دولتی را خریداری کند. بلکه از اشخاص یا سازمان‌های محدودی که صاحب تخصص و تجربه در آن صنعت خاص بودند به حضور در مزایده دعوت می‌شد.
در مورد این دو شرکت وضعیت چگونه است؟
البته اطلاعات من در حد اخباری است که در رسانه‌ها منتشر شده و طبیعتاً از جزییات پرونده اطلاعی ندارم. همان‌طور که اشاره کردم در این واگذاری نیز اگر قوانین و مقررات مربوطه رعایت نشده باشد، باید اعمال قانون می‌شده و مالکیت این شرکت‌ها به دولت برمی‌گشته است. از لحاظ جنبه اقتصادی واگذاری باید دید که آیا این واگذاری منجر به افزایش کارایی اقتصادی و فنی شده است یا خیر؛ چرا که مقصود اصلی از خصوصیسازی همین هدف بوده است. آیا خریدار تخصص و سابقه‌ای در صنایع آب و برق یا بهتر بگویم اهلیت در این حوزه داشته یا خیر؟ به هر روی، از دیدگاه کلان، ابطال واگذاری چه از سوی خریدار و چه از سوی فروشنده، به فرآیند خصوصیسازی لطمه زده و آن را با کندی همراه می‌سازد.
با توجه به حواشی این واگذاری و گفته کارشناسان به نظر می‌رسد ادله دولت برای بازگشت این واگذاری، مواردی همچون اجرای واگذاری در قالب رد دیون، فساد 12 هزار میلیارد‌تومانی و عدم اجرای تعهد آستان قدس در تامین مالی طرح راه آهن مورد بحث بوده است. آیا ماجرای ابطال واگذاری دو شرکت مهاب قدس و مپنا، لزوم بازنگری در سایر واگذاری‌های پیشین را ضروری نمی‌کند؟
موارد مربوط به فساد و عدم اجرای تعهد بحث حقوقی واگذاری است که می‌بایستی توسط مراجع ذی‌ربط بررسی شود. پیش از این نیز تعداد قابل توجهی از واگذاری‌ها در قالب رد دیون انجام می‌شده است. طی سالیان اخیر سازمان خصوصیسازی در سه بخش عرضه دارایی‌ها به عموم مردم، انتقال سهام بابت رد دیون و انتقال سهام بابت سهام عدالت، واگذاری‌های خود را انجام داده است. اما اینکه آیا این شیوه واگذاری ممنوع شده باشد، بحث دیگری است که به نظر می‌رسد بیشتر یک شیوه سیاستی است تا منع قانونی. شیوه خصوصیسازی از طریق رد دیون قطعاً روش مناسبی در فرآیند خصوصیسازی نیست. در این مورد بهترین روش این بود که از شرکت‌ها و اشخاصی که در حوزه‌های آب و برق دارای تخصص و تجربه هستند، برای واگذاری سهام دعوت به عمل می‌آمد و واگذاری از این طریق صورت می‌گرفت. موضوع با اهمیت آن است که وزارت اقتصاد باید از این پس علاوه بر تداوم عدم واگذاری در قالب رد دیون، نسبت به اهلیت خریدار نیز حساسیت ویژه‌ای داشته باشد. اهلیت خریدار شرط لازم برای خریدار یک بنگاه دولتی است، ضمن اینکه این موضوع، نقص مهمی است که در فرآیند واگذاری‌ها به چشم می‌خورد. به منظور بازنگری به هر حال
باید یک مدعی در سمت عرضه نظیر دولت در ماجرای واگذاری اخیر و نیز در سمت تقاضا (مانند واگذاری فولاد خوزستان) وجود داشته باشد. اما به‌طورکلی هرجا که قانون در واگذاری رعایت نشده باشد، باید رسیدگی لازم انجام شود.
شما به عنوان یکی از اعضای پیشین هیات عامل سازمان خصوصیسازی، روند فرآیندهایی را که تحت عنوان خصوصیسازی صورت گرفته از زمان آغاز تاکنون، چگونه ارزیابی می‌کنید؟
موضوع با اهمیت آن است که وزارت اقتصاد باید از این پس علاوه بر تداوم عدم واگذاری در قالب رد دیون، نسبت به اهلیت خریدار نیز حساسیت ویژه‌ای داشته باشد. اهلیت خریدار شرط لازم برای خریدار یک بنگاه دولتی است، ضمن اینکه این موضوع، نقص مهمی است که در فرآیند واگذاری‌ها به چشم می‌خورد.
از سال 1379 که به‌طور خاص قانون خصوصیسازی در برنامه سوم توسعه تصویب، و متعاقب آن در سال 1380 سازمان خصوصیسازی تاسیس شد، عمده خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده با هدف واگذاری صورت پذیرفته است. درهمین راستا عموماً انتقال مالکیت از دولت در یک مفهوم کلی به یک نهاد عمومی انجام شده است؛ نهادهایی که اگرچه به‌طور مستقیم دولتی نیستند، اما دولت به نوعی در مدیریت آنها نفوذ دارد. پس ازگذشت 15 سال از خصوصیسازی چنانچه ساختار مالکیت شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس را به عنوان نماد اصلی اقتصاد ملی بررسی کنیم، متوجه می‌شویم که بخش خصوصی واقعی، نقش موثری در این ساختار ندارد. به عبارت دیگر چنانچه مالکیت سهامداری مستقیم و غیرمستقیم صندوق‌های بازنشستگی به‌طور عام شامل صندوق‌های بازنشستگی کشوری، نفت، تامین اجتماعی، سهام عدالت و نهادهای حاکمیتی را از مجموع شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس به عنوان یک بخش شفاف در اقتصاد کنار بگذاریم، سهم بخش خصوصی واقعی آنچنان نیست که باید باشد. آیا در صنعت خودرو، بخش خصوصی به مفهوم واقعی عملاً دخالتی دارد؟ آیا صنعت پتروشیمی یا پالایشگاهی واقعاً در کنترل بخش خصوصی است؟ بخش فولاد یا بانک‌ها نیز به همین
طریق. در این حوزه‌های مهم اقتصاد ملی، اگرچه ظاهراً واگذاری صورت گرفته، اما جالب اینکه مشاهده می‌شود که با تغییر دولت‌ها، نه‌تنها مدیران عالی آنها تغییر می‌کنند، بلکه بعضاً مدیران میانی این شرکت‌ها نیز از تغییر و تحول در امان نمی‌مانند. این پدیده نشان می‌دهد عموماً شرکت‌های مورد واگذاری کماکان تحت نفوذ مدیریت دولت هستند، چراکه اگر خصوصیسازی حقیقی صورت می‌گرفت، نباید با تغییر دولت، مدیران آن نیز تغییر کنند. در همین راستا چنانچه معیار ارزیابی را آمارهای منتشره توسط مجموعه وزارت اقتصاد قرار دهیم نیز متوجه می‌شویم که حدود 14 درصد از کل واگذاری‌های انجام‌شده پس از حذف سهام ترجیحی طی سال‌های 1380 تا 1394، به بخش خصوصی واقعی- البته با تعریف وزارتخانه مذکور- تعلق داشته است.
بدون در نظر گرفتن ارزش زمانی پول، ارزش کل واگذاری به بخش خصوصی طی سال‌های یادشده تقریباً معادل ارزش جاری پتروشیمی هلدینگ خلیج فارس است. بسنده کردن به همین آمارها هم وضعیت خصوصیسازی را طی 15 سال اخیر نشان می‌دهد. البته مجموعه دولت در تلاش است که این روند را اصلاح کند، لیکن واقعیت این است که بخش عمده‌ای از واگذاری‌ها انجام شده است.
علت اینکه خصوصیسازی واقعی در ایران انجام نمی‌شود چیست؟ سال‌هاست که شعار خصوصیسازی از اسناد فرادستی گرفته تا جلسات پیش پا افتاده همواره به چشم می‌خورد اما هیچ‌گاه نتایج مطلوب قابل استنادی در عمل حاصل نشده است. فکر می‌کنید چرا خصوصیسازی صرفاً به واگذاری مالکیت تبدیل شده است؟
به منظور واکاوی علل و آسیب‌شناسی این پدیده، بحث و زمان مفصلی مورد نیاز است و البته دیدگاه‌های متعددی وجود دارد، چرا که اصولاً فرآیند خصوصیسازی در ذات خود رویه پیچیده‌ای است. هنگامی که خصوصیسازی وارد مرحله اجرا می‌شود از یک‌سو، می‌بایستی بنگاه به بخش خصوصی واگذار شود و اصلاح ساختار مدیریتی در شرکت انجام و متعاقب آن بهره‌وری عوامل تولید نظیر کار و سرمایه افزایش یابد. از سوی دیگر، ساختار صنعت نیز لازم است بازارگرا شود. به عنوان مثال اگر می‌خواهیم صنعت خودرو را خصوصی، و مالکیت بنگاه‌های فعال درآن را به بخش خصوصی واگذار کنیم، لازم است صنعت خودرو نیز بازارگرا شود. اگر قرار باشد صنعت خودرو توسط بخش خصوصی تملک و بازارگرا شود، دولت باید پاسخی برای این سوالات داشته باشد؛ نظام تعرفه‌ای دولت تا چه زمانی ادامه پیدا می‌کند؟ آیا امکان فروش محصولات بر اساس نظام بازار وجود دارد؟ استراتژی دولت برای واردات خودرو در آینده چیست؟ آیا حمایت صادراتی وجود دارد؟ حدود تعدیل نیروی انسانی در صنعت چگونه است؟ و بسیاری از نکات دیگر. واقعیت این است که هنوز پس از سال‌ها نتوانسته‌ایم همان سوال اول را پاسخ دهیم. از این‌رو ملاحظه می‌شود
که صرف واگذاری بنگاه مطرح نیست. بنابراین خصوصیسازی باید هر دو منظر بنگاه و صنعت را پوشش دهد که این امر، فرآیند خصوصیسازی را با پیچیدگی‌های خاص خود همراه می‌کند. افزون بر این، سوال دیگری مطرح می‌شود که اگر قرار باشد این نهادهای عمومی، خریدار بنگاه‌های دولتی نباشند، چه سازمان یا نهاد دیگری باید این امر را محقق کند؟ آیا در کشور ما بخش خصوصی قدرتمند داریم به گونه‌ای که بتواند به تجهیز و تخصیص منابع مالی در سطح اقتصاد ملی بپردازد، یا با بخش‌های دیگر مشارکت داشته باشد؟ آیا بخش خصوصی در کشور ما قادر است با تشکیل یک کنسرسیوم، به عنوان مثال یک بانک خریداری کند؟ واقعیت این است که در آن‌سوی فرآیند خصوصیسازی هم ضعف وجود دارد؛ یعنی قدرت سرمایه بخش خصوصی کشور نیز در حد مطلوبی قرار ندارد و این توان را ندارد تا با قدرت وارد شود و شرکت‌های مورد واگذاری را خریداری و اصلاح ساختار کند. بنابراین از هر منظری کاستی‌های فراوانی وجود دارد، چه بخش صنعت، بنگاه‌ها و نیز بخش خصوصی که قرار است مالک جدید بنگاه‌های دولتی باشد. آسیب‌شناسی فرآیند خصوصیسازی در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی نیز جای تحلیل خود را دارد. امیدوارم
توضیحات فوق تا حدی پیچیدگی‌های این فرآیند را نشان دهد.
سوالی که اکنون مطرح می‌شود، این است که اگر بپذیریم فرآیند خصوصیسازی واقعی در ایران با مشکلات و پیچیدگی‌هایی همراه است، آیا بهتر نیست مالکیت بنگاه‌ها همچنان در ید دولت باقی بماند تا اینکه به نهادهای خصولتی یا شبه‌دولتی واگذار شود؟
بله؛ این دیدگاه وجود دارد که بهتر بود همین صنایع دولتی باقی می‌ماند و به این نحو واگذار نمی‌شد، چراکه در این حالت شاید کارایی اقتصادی بنگاه بیشتر باشد. یعنی این الزام وجود ندارد که حتماً در صورت واگذاری یک بنگاه به یک نهاد عمومی، کارایی آن افزایش پیدا کند. شاید اگر بنگاهی در اختیار دولت باقی می‌ماند، وضعیتی بهتر از اکنون داشت. اما به دلایل متعددی همچون کسری بودجه، شتاب در اجرای قانون خصوصیسازی یا در واقع واگذاری و نظایر آن باعث شد تا شرایط اینچنین رقم بخورد.
جا دارد در اینجا یک مثال برای شما مطرح کنم، کشور بلاروس که میراث‌دار یک اقتصاد صد درصد دولتی بوده به جای واگذاری گسترده بنگاه‌ها به بخش خصوصی ابتدا سعی کرده در قالب برنامه‌های توسعه، شرایط رقابتی بر بازار محصولات حاکم کند و تدریجاً وارد فرآیند خصوصیسازی شود. البته مختصات اقتصادی کشور ما با بلاروس متفاوت بوده و قرار نیست آن کشور الگوی ما باشد لیکن نکته مهمی که اینجا وجود دارد نوع نگاهی است که به فرآیند خصوصیسازی وجود دارد.
حال اگر از منظر دیگر به مساله نگاه کنیم، چرا دولت همچنان علاقه به بنگاهداری نشان می‌دهد؟ چنان که مدتی پیش رئیس‌جمهوری نیز از این شیوه انتقاد کرد و با کنایه عنوان کرد برخی از وزرا حاضر به دست کشیدن از بنگاه‌های تحت اختیار خود نیستند.
اینکه دولت چرا هنوز هم بنگاهداری می‌کند، بحثی کلی است؛ در این مورد باید اشاره شود که در شرکت‌ها و نهادهای دولتی، به‌طور طبیعی مدیران دولتی مایل هستند که مدیریت و روابط آنها نه‌تنها حفظ شود بلکه گسترش یابد. از همین‌رو، آنها تمایلی نسبت به واگذاری مجموعه تحت مدیریت خود نشان نمی‌دهند.
موضوع این است که متولیان امر خصوصیسازی باید به نحوی سیاستگذاری و عمل کنند تا این موانع برداشته شود. به هر روی، وجود چنین مشکلی کاملاً قابل پیش‌بینی است. چنانچه تجربه دو دهه اخیر در این زمینه بازخوانی شود می‌توان چسبندگی متولیان دولتی به بنگاه‌هایشان را به وضوح مشاهده کرد. نکته جالب اینکه مشاهده می‌شود که یک مدیر دولتی با افتخار خبر مشارکت شرکت تحت امر خود را با یک شرکت خارجی اعلام می‌کند. گرچه این فعالیت می‌تواند به خودی خود یک دستاورد مثبت تلقی شود لیکن در فرآیند خصوصیسازی، مغایر با کوچک‌سازی دولت و البته توسعه بخش خصوصی است. بنابراین عارضه یادشده در ذات فرآیند خصوصیسازی است که در همه جای دنیا نیز وجود دارد. فقط بحث این است که سیاستگذار بتواند این مشکل را پیش‌بینی و برطرف کند. البته ناگفته نماند که ممکن است عدم تمایل برخی وزرا به واگذاری، آماده نبودن شرایط شرکت و نیز صنعت مربوطه برای خصوصیسازی باشد که در جای خود قابل بررسی است.
وضعیت خصوصیسازی را در ادامه چگونه پیش‌بینی می‌کنید و فکر می‌کنید به چه اقداماتی در جهت خصوصیسازی واقعی نیاز است؟
با توجه به اینکه تقریباً در اواخر دوره ماموریت سازمان خصوصیسازی برای واگذاری شرکت‌های دولتی هستیم، باید بررسی کرد که در مقطع کنونی چه می‌توان کرد؟ در این مقطع باید بیش از هر مساله‌ای نگاه نظام سیاسی به بخش خصوصی تغییر یابد. یعنی نظام سیاسی قبول کند که گذرگاه توسعه اقتصادی کشور، توسعه بخش خصوصی است. باید پذیرفت که اگر بخش خصوصی کشور توسعه یابد، نظام اقتصاد کشور هم توسعه پیدا می‌کند. وقتی این نگاه در تمام سطوح حاکمیت وجود داشته باشد، می‌توانیم به توسعه امیدوار باشیم. همان‌گونه که عرض کردم در واگذاری‌های تا پیش از این، فقط لباس شرکتی عوض شده و از یک لباس دولتی به یک لباس غیردولتی و نه خصوصی تغییر یافته، اما قامت همان قامت و مدیریت هم همان مدیریت قبلی بوده است. راهکار این است که باید نگاه دولت به این مساله عوض شده و نظام بازار در مفهوم واقعی خودش پذیرفته شود.
اکنون عمده واگذاری‌ها، انجام شده و تعداد شرکت‌های محدودی در اختیار سازمان خصوصیسازی برای واگذاری است. در مقطع کنونی لازم است حقوق مالکیت بخش خصوصی تقویت و تدریجاً و در یک چارچوب مدون و مشخص قواعد بازارگرا کردن صنایع را با یک اولویت‌بندی در دستور کار قرار دهیم. در هر بخشی که سرکوب قیمتی وجود داشته باشد، اصولاً بخش خصوصی نمی‌تواند حضور داشته باشد. به این ترتیب، بدیهی است باید به سمت نظام بازار حرکت شود. بحث دیگر این است که تجربه بین‌المللی و بررسی‌های علمی نشان می‌دهد کشورهایی که در مسیر خصوصیسازی توانسته‌اند با مالکیت خارجی این مسیر را طی کنند، این اقدام به بهبود عملکرد مالی و عملیاتی آنها منجر شده است. در حالی که با این ضعف عمده یعنی فقدان سرمایه‌گذار خارجی در فرآیند خصوصیسازی در ۱5 سال گذشته مواجه بوده‌ایم، در وضعیت فعلی هم باید وجود سرمایه‌گذار خارجی و مشارکت خارجی‌ها را تقویت کنیم. این هم ضعف بزرگی است که باید برطرف شود.
به عقیده شما چه زمانی می‌توان شاهد خصوصیسازی واقعی در کشور بود؟
به نظر می‌رسد شرایط لازم برای حرکت سریع به سمت توسعه موثر بخش خصوصیسازی دست‌کم در کوتاه‌مدت و میان‌مدت وجود ندارد و حداقل تا 5 الی 10 سال آینده زیرساخت‌های این امر مهیا نخواهد شد. اما شواهد موجود دلالت بر این دارد که نگاه و نگرش مقام‌های سیاسی به بخش خصوصی در حال تقویت است. به عنوان مثال، به‌طور مستمر بالاترین مقام قوه مجریه بر نقش محوری بخش خصوصی در توسعه سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی تاکید می‌کند. در فرآیند توسعه بخش خصوصی و بهبود فضای کسب‌وکار، نگاه نظام سیاسی بسیار اهمیت دارد و در کنار آن توسعه نظام بازار و مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی هم اجزای جدایی‌ناپذیر این فرآیند هستند.
دیدگاه تان را بنویسید