مساله نظام تامین اجتماعی در ایران

نظام تامین اجتماعی در ایران مانند سایر کشورهای جهان بعد از جنگ دوم جهانی در پی برقرار کردن پوشش‌های رفاهی مناسب برای جبران خسارت‌های احتمالی گسترش یافت تا بتواند مردم را در مقابل رویدادهای غیر‌مترقبه و طبیعی حمایت کند. اما در عمل برنامه‌های تامین اجتماعی بیشتر معطوف به حفاظت از نیروی کار در مقابل حوادث کار و چرخه زندگی توسعه یافت و نظام تامین اجتماعی بخش اعظمی از شهروندان را به‌طور جدی در برنگرفت و بیشتر کارگران و کارمندان نیز با مشارکت اجباری در صندوق‌های بیمه‌ای از خدمات درمان، بازنشستگی و مستمری خود و خانواده‌شان بهره‌مند می‌شدند.

بعد از انقلاب، سیاست‌های مختلف تامین اجتماعی -‌البته بدون یک برنامه هماهنگ‌- در هر دو بخش بیمه‌ای و حمایتی تدوین و اجرا شد. لذا صندوق‌های بیمه‌ای با افزایش جمعیت شاغلان خدمات رفاهی را گسترش دادند. و در بخش حمایتی نیز، با تاسیس نهادهای مختلف، بخشی از جمعیت نیازمند، آسیب‌پذیر و فقیر تحت حمایت قرار گرفتند. یکی از نتایج نهادی اجرای این سیاست‌ها گسترش بی‌سابقه بوروکراسی رفاهی در دو بخش تامین اجتماعی بود. در بخش بیمه‌ای سازمان بازنشستگی کشوری و دو سازمان تامین اجتماعی لشگری و کشوری و یک سازمان حمایت اجتماعی دولتی چون بهزیستی، در کنار صندوق‌های بازنشستگی وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی توسعه یافتند و وظایفشان متنوع‌تر شد، و در بخش دوم، بنیادهای موازی دولتی مختلفی مانند کمیته امداد، به وجود آمدند. اما با وجود رشد بوروکراسی رفاهی اهداف اصلی، یعنی کاهش نابرابری، کاستن از فقر، هماهنگی در بخش‌های مختلف و بهبود استانداردها در چرخه زندگی نیروی کار همچنان دوردست قرار دارد. از این رو تقریباً بر همگان روشن است که نتیجه ناخواسته گسترش بوروکراسی تامین اجتماعی بیشتر بروز مشکلاتی اساسی است که حل آن در گرو اصلاحات اساسی است. البته تمامی دولت‌های رفاهی کم و بیش با برخی از این مشکلات روبه‌رو هستند اما مشکلات تامین اجتماعی در ایران در تمامی ابعاد از تهیه، تولید، سازماندهی خدمات رفاه گرفته تا مصرف، توزیع و مدیریت تامین اجتماعی جدی است. بالاتر از اینها نظام تامین اجتماعی گرفتار فقدان بینش و نظریه برای تبیین این مساله است که علل بروز این مشکلات چیست؟ در حقیقت، برای تبیین این مشکلات نظر از عمل بسیار عقب افتاده است. این در حالی است که روشنفکران نیز تمایلی به مشارکت نظری برای حل این مشکلات ندارند. بررسی دلیل این عدم تمایل از حوصله این یادداشت خارج است اما فقدان گفتمان رفاهی روشنفکری، دولت را هر چه بیشتر درگیر مشکلات جدی‌تری در نظام تامین اجتماعی کرده است. هدف این یادداشت طرح این مشکلات با مروری بر مسائل تامین اجتماعی در ایران از نظر: ۱- تولید و سازماندهی، مصرف و توزیع، ۲- نحوه حکمرانی بر نظام تامین اجتماعی است. اگرچه این یادداشت به مساله نظام تامین اجتماعی می‌پردازد، اما تمامی بخش‌های این نظام، به ویژه سازمان‌های بیمه‌ای و بزرگ‌ترین آن یعنی سازمان تامین اجتماعی با این مشکلات درگیرند.

1-یکی از مشکلات تامین اجتماعی مساله سازمان تهیه و تولید خدمات اجتماعی است. در نظام تامین اجتماعی این بخش فاقد یک دیدگاه و برنامه مشخص است چون هنوز نتوانسته‌ایم حدود و مرزهای نقش دولت در این بخش -‌که در سه دهه گذشته عملاً رو به افزایش بوده‌- را با سایر بخش‌ها، از جمله بخش رفاه خصوصی، بخش رفاه شغلی، رفاه غیر‌رسمی و داوطلبی، تعیین کنیم.

الف- بخش خصوصی: شرکت‌های بخش خصوصی زیادی در تهیه و تولید خدمات رفاهی اعم از بهداشت و درمان کمک می‌کنند اما حدود و ثغور فعالیت آنها مشخص نیست. به علاوه، رابطه نقش دولت و بازار رابطه‌ای مستقیم است، یعنی هرچه تولید رفاه بر دوش بازار گذاشته شود میزان نظارت و مقررات‌گذاری دولت باید بیشتر شود در حالی که در نظام تامین اجتماعی ایران در بخش‌هایی عملاً نظارت بر خدمات وجود ندارد یا بسیار ضعیف است. عدم نظارت این شبهه را ایجاد کرده است که دولت تمایل دارد تمامی وظایف خود، از جمله حق نظارت، در تولید و توزیع رفاه را به بخش خصوصی واگذار کند.

ب- بخش رفاه شغلی: هر نظام تامین اجتماعی با استفاده از این مکانیسم می‌تواند تولید و عرضه برخی از خدمات را بر دوش کارفرما بگذارد. اگرچه این مساله به دلیل افزایش هزینه تولید بر اشتغال تاثیر می‌گذارد اما کشورهای مختلفی هستند که با کمک ذی‌نفعان، یعنی اتحادیه‌های کارگری و کارفرمایی، این نوع خدمات را توسعه داده‌اند. برای مثال شرکت‌های بزرگ بخش خصوصی خود داوطلب دادن مرخصی زایمان با حقوق به هردو والدین هستند. شرکت‌ها این را فهمیده‌اند که رضایت رفاهی کارکنان بر کارایی و بهره‌وری تاثیر می‌گذارد.

پ- تامین اجتماعی داوطلبی: هنوز در نظام تامین اجتماعی جایگاه این بخش مشخص نیست و برنامه بسامانی برای همکاری دولت و سازمان‌های رفاه داوطلبی وجود ندارد. در حقیقت، نقش و تاثیری که این بخش در نظام تامین اجتماعی بازی می‌کند ناچیز است. کمبود چنین همکاری‌ای باعث شده دولت برخی مواقع نقش یک سازمان غیر‌دولتی را نیز بازی کند. نبود این همکاری ناشی از عدم درک متقابل دولت و سازمان‌های غیردولتی است. دولت باید بپذیرد که این بخش ابزارهای بسیار کم‌هزینه‌تری برای تولید رفاه در اختیار دارد که دولت فاقد آن است. به علاوه، اگر کمبود درآمد یا افزایش هزینه خدمات رفاهی روزبه‌روز معضل بزرگ‌تری برای دولت می‌شود، به غیر از تکیه بر این بخش، راه دیگری برای سپردن مجدد مسوولیت تهیه تامین اجتماعی به جامعه وجود ندارد.

ث- رفاه غیر‌رسمی: اهمیت این بخش در راه‌حل‌های مهمی است که پیش پای تمامی بخش‌های نظام تامین اجتماعی اعم از بیمه‌ای و حمایتی می‌گذارد. در این بخش که خانواده و قوم و خویشان و دوستان را در‌بر می‌گیرد پتانسیل‌های مختلفی وجود دارد که می‌تواند مکمل خدمات موجود تامین اجتماعی شود. برای مثال، برنامه حمایت از سالمندان تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌ای را می‌توان با اتکا بر این منابع غیر‌رسمی به مثابه مکمل خدمات و مستمری‌های بازنشستگی قرار داد.

ج- بخش منابع تامین اجتماعی: شامل حق بیمه‌ها، مالیات، خیریه و درآمدهای نفتی دولت است. به عبارت دیگر، در نظام تامین اجتماعی تقریباً تمامی اقشار سهم خود را برای دریافت خدمات از یکی از راه‌های مالیات، صدقه، وقف و خیرات و حق بیمه و بازنشستگی می‌پردازند. این مشارکت عمومی بر اساس نظریه شکست بازار در تامین کالاهای عمومی است. در نظام تامین اجتماعی کنونی وضعیت حفاظت از این منابع به‌ویژه در بخش بیمه‌ای مساعد نیست. به‌ویژه در اثر عملکرد دولت این سازمان‌ها ناخواسته گرفتار انجام وظایفی مانند بنگاهداری شده‌اند که اداره آن بیرون از توان آنهاست. به‌طور مثال مدیریت شستا در سازمان تامین اجتماعی فراتر از ظرفیت مدیریتی و ماموریت سازمانی آن است. به غیر از هشدار کارشناسان ایرانی در این مورد، چند گزارش تحقیقاتی سازمان ملل متحد نیز قبلاً نسبت به این مشکل تذکر داده بود. بیشتر به همین علت است که در سال‌های اخیر این سازمان درگیر با تامین منافع برخی گروه‌های سیاسی شد و اگر این روند ادامه یابد موقعیت اقتصاد سیاسی سازمان تامین اجتماعی تحت تاثیر جبهه‌بندی‌های سیاسی قرار خواهد گرفت که حفاظت از کارایی منابع آن را مشکل می‌کند.

2-مشکل اساسی دیگر نظام تامین اجتماعی ایران نحوه حکمرانی آن است. متاسفانه همواره در مورد اهمیت این بخش ساده‌سازی می‌شود و این مساله را تا حد استفاده از فناوری‌های هوشمند در مدیریت تامین اجتماعی تقلیل می‌دهند. حکمرانی تامین اجتماعی ابعاد گوناگونی دارد که عبارتند از:

الف- مدیریت ارائه خدمات رفاهی: نظام تامین اجتماعی تنها نباید تهیه، توزیع و عرضه رفاه را مدیریت کند، بلکه مدیریت تقاضا نیز لازم است. به علاوه این مدیریت با حل مساله غامض تعیین اولویت‌های رفاهی نیز درگیر است. به هر حال روشن است که مدیریت نیازهای متفاوت و متنوع مردم، چه در رفاه افقی (بین گروه‌های سنی در چرخه زندگی و بین‌نسلی) و چه در رفاه عمودی (میان قشرهای مختلف اجتماعی) را نمی‌توان نادیده گرفت. همچنین مدیریت ناکارآمد تحویل خدمات بر رابطه اعتماد دولت و مردم تاثیر خواهد گذاشت. به‌طور مثال حادثه سیل و توفان هفته گذشته در برخی نقاط ایران، به‌خوبی چالش دولت در مدیریت تحویل خدمات امدادی را نشان داد. با وقوع این قبیل حوادث مردم به‌راحتی وضع این نوع مدیریت را ارزیابی می‌کنند که چگونه نه در رساندن اطلاعات اولیه (مولفه مهمی در مدیریت تقاضا) نقش موثری ایفا می‌کند و نه در تحویل به‌موقع خدمات بعد از وقوع حوادث.

ب- پاسخگویی در نظام تامین اجتماعی: ویژگی مهم دیگر حکمرانی در تامین اجتماعی پاسخگویی این نظام در برابر اقدامات و عملکردش است. روشن است که پاسخگویی به عنوان یک حق اجتماعی برای شهروندان مطرح و محفوظ است. به همین سبب نیز یک مفهوم خنثی نیست و با هنجارهای اجتماعی، فرهنگ، ارزش‌ها و نیز با قدرت و اولویت‌های گروه‌های سیاسی درگیر است. بنابراین هر‌چقدر سازمان تولید و تحویل خدمات رفاهی موازی با دولت شکل گیرد چون از دامنه تشکیلات دولتی خارج است ملزم به پاسخگویی، حداقل در مورد رسیدن به هدف‌ها و تجهیز و مصرف منابع نیست.

پ- پاسخگویی در تشکیلات و ادارات رفاهی: چون ماهیت دیوان‌سالاری تامین اجتماعی بر سلسله‌مراتب قرار دارد به نظر می‌رسد کارمندان و کارشناسان به‌راحتی دستورات را اطاعت کنند و علل مشکلات را باید در جای دیگری جست‌وجو کرد. گلایه‌های معاون وزارت تعاون، کار و رفاه از موانعی که نظام اداری ایجاد می‌کند به‌خوبی نشان می‌دهد مانع‌تراشی نظام اداری پیچیده‌تر از تنها مدیریت سلسله‌مراتبی است. با تذکر این نکته که نباید مشکلات اساسی نظام تامین اجتماعی را به موانع اداری تقلیل داد، دو مساله را نیز باید جدی گرفت: نخست، اینکه نظام اداری به فرمان انجام اصلاحات رفاهی گوش نمی‌کند احتمالاً به این مساله بر‌می‌گردد که گروه‌های مختلف منافع خود را درون این تشکیلات سازماندهی کرده‌اند که ممکن است هر‌گونه اصلاحات را مخالف منافع خود ارزیابی کنند. برای مثال، وقتی قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی خواستار برخی جابه‌جایی‌های اداری در حکمرانی نظام تامین اجتماعی شد، چون منافع برخی گروه‌ها به خطر می‌افتاد آن را بر نتابیدند و هنوز بخش‌های مهم قانون اجرا نشده است. دوم، مساله تضاد میان ماهیت پاسخگویی بوروکرات‌ها و متخصصان و حرفه‌ای‌هاست. مشروعیت بوروکرات‌ها معمولاً به اطاعت از مافوق و سلسله‌مراتب اداری است، اما حرفه‌ای‌ها، مانند پزشکان مدیر ایرانی، در هر رده اداری، به این نوع اطاعت اهمیتی نمی‌دهند و خود را فراسازمان و سلسله‌مراتب می‌بینند. حقیقت این است که پزشکان به همالان خود پاسخگو هستند و چون مشروعیت خود را از دانش پزشکی می‌گیرند نمی‌توانند تضاد بوروکراسی با تمایلات حرفه‌ای‌شان را حل کنند. به علاوه، چون تمامی مسائل اجتماعی‌‌-رفاهی را پزشکی می‌بینند موضوع تامین اجتماعی را درمانی تلقی می‌کنند و هر نوع قضاوت غیر‌حرفه‌ای یا بوروکراتیک را در مورد مدیریت خود نمی‌پذیرند. آنها تنها به همالان خود پاسخگو هستند و انتظار همالان نیز از آنها حفظ منافع حرفه‌ای و اقتصادی آنها در بوروکراسی تامین اجتماعی است.

البته در مورد مدیریت پزشکان بر سازمان‌های بیمه‌ای - که اولویت اصلی‌شان مدیریت مالی است‌- نمی‌توان مساله را آنقدر بزرگ کرد و تمامی مشکلات تامین اجتماعی را به تضاد حرفه‌ای و بوروکرات تقلیل داد، اما در مورد پزشکی کردن تمامی مسائل تامین اجتماعی ذکر این نکته ضروری است که معمولاً در سازمان‌های تامین اجتماعی جهان توازن منابع و مصارف در سازمان‌های بیمه‌ای دغدغه اصلی مدیران است و هر زمان که مساله مالی حاد می‌شود مدیریت بحران مالی در تامین اجتماعی موضوع اصلی می‌شود. اما در ایران تاکنون این سازمان‌ها با کمک درآمدهای دولت رسیدن به نقطه بحرانی را تا حدی به تاخیر انداخته‌اند. به همین دلیل موضوع سازمان‌های بیمه‌ای مانند سازمان تامین اجتماعی یا سازمان بازنشستگی توجه به امر درمان شده است و در نتیجه این اصل بدیهی به نظر می‌آید که «پزشک بهترین مدیر است». هرچند اخیراً از نظر برخی نظریه‌پردازان رفاهی بهترین مدیر برای تامین اجتماعی، کسی است که بتواند بحران ریسک‌های جدید در رفتار شهروندان را کنترل کند، چون اگر مدیریت تقاضا امری کلیدی در کاهش هزینه‌ها محسوب شود، کنترل و تغییر رفتارهایی که تقاضای خدمات رفاهی را افزایش داده، به‌ویژه انسان‌هایی که روزبه‌روز آگاهی به حقوق رفاهی خود پیدا می‌کنند و بازاندیش هستند از واجبات خواهد بود.

ث- استفاده‌کنندگان خدمات: یکی از مهم‌ترین مراحل در حکمرانی تامین اجتماعی توجه به نظر دریافت‌کنندگان خدمات، نحوه استفاده، خاستگاه نیازها و خدمات موثر است. مسلماً ارتباط مستمر دولت با دریافت‌کنندگان نه‌تنها پاسخگویی را افزایش می‌دهد، بلکه با تقویت رابطه اعتماد، امکان کنترل استفاده‌های غیر‌لازم یا موثر از خدمات را بالا می‌برد.

ج- رابطه با سایر نهادهای رفاهی از جمله نهادهای موازی دولت و شهرداری‌ها: در نظام تامین اجتماعی ایران رابطه شهرداری‌ها مشخص نیست. واقعیت این است که شوراها و شهرداری به‌سرعت و تا حدی ناخواسته بر اثر فشار تقاضا در شهرها ارائه خدمات رفاهی را در دستور کار قرار داده‌اند. اگر به این موقعیت سازمان‌های رفاهی موازی دولت را هم بیفزاییم مساله حکمرانی تامین اجتماعی روشن می‌شود اما تعیین مرزهای مسوولیت و پاسخگویی این سازمان‌ها مبهم مانده است.

خ- تفویض اختیار: یکی از راه‌های عبور از بحران تامین اجتماعی، تفویض اختیارات به شهرداری‌ها، شوراها و انجمن‌هاست. تفویض اختیار نباید مانند برخی موارد در گذشته تعبیر به واگذاری نظارت و حاکمیت دولت و سازمان‌های بیمه به بخش خصوصی شود. به علاوه، تفویض نباید از میزان مسوولیت دولت در برابر شهروندان بکاهد و تولید کالای اجتماعی را به کالای خصوصی تغییر دهند.

3- مسائل اساسی تامین اجتماعی در ایران، که ذکر آن رفت، بدون وجود یک رویکرد رفاهی مناسب حل نخواهد شد و فقدان این رویکرد سازمان‌های بیمه‌ای و حمایتی را روزبه‌روز در بحران جاری بیشتر فرو می‌برد و دولت را در مهم‌ترین وظایفش که کاستن از آلام و دردهای مردم است ناتوان‌تر می‌سازد. اما برای داشتن چنین رویکردی باید به چند مطلب توجه کرد: اول، در هر رویکردی باید به قشربندی اجتماعی توجه شود. هنوز سازمان‌های بیمه‌ای و حمایتی ارزیابی مشخصی از میزان تاثیر سیاست‌هایشان بر روی کاهش نابرابری اجتماعی بر اساس قشربندی اجتماعی ندارند. اگر نظر برخی جامعه‌شناسان را در مورد کاهش انسجام اجتماعی در جامعه امروز بپذیریم، یکی از علل بروز این پدیده شکاف درآمدی و نابرابری اجتماعی به سبب ناتوانی نظام تامین اجتماعی برای کاهش آن است. دوم، توجه به تقویت نهادهای اجتماعی از جمله نهاد خانواده و جنسیتی دیدن برخی موضوعات رفاهی از جمله مساله روبه حاد زنان سرپرست خانواده. سوم، کالایی‌زدایی. یعنی میزان خدمات تامین اجتماعی تا چه حد از بازار و توسط فرد تهیه می‌شود و تا چه اندازه به عنوان کالایی عمومی و حق اجتماعی توسط دولت تهیه شود. اگر نسبت کالایی‌زدایی به کالایی شدن رعایت نشود خطر توسعه جامعه بازار، یعنی پولی شدن ارزش‌های انسانی و رفاهی به‌طور جدی وجود دارد.

معمولاً گمان بر این است که کیفیت خدمات عمومی با گسترش روند کالایی شدن بالاتر از زمانی است که روند کالایی‌زدایی در ارائه خدمات اجتماعی مسلط است. در همین راستا، دولت‌های رفاهی که با چالش هزینه و درآمد روبه‌رو هستند در پی حل بحران مالی، هزینه‌های حمایت اجتماعی مستقیم را با برنامه‌های توانمندسازی جایگزین می‌کنند و آب به آسیاب کالایی شدن خدمات اجتماعی می‌ریزند. نظریه راه سوم -‌که معتقد است هیچ راهی غیر از کار و شغل برای تامین اجتماعی بهتر نیست- نیز ضرورت این روند را تایید می‌کند. بنابراین بهبود نظام اشتغال بهترین چاره رفاهی است. اما وقتی به عملکرد برخی سازمان‌های بیمه‌ای مانند سازمان تامین اجتماعی توجه می‌کنیم خبری از کیفیت خدمات در روند کالایی شدن خدمات نیست. تحقیقات بسیاری بر کاهش میزان رضایت استفاده‌کنندگان از خدمات تامین اجتماعی صحه می‌گذارد. در کنار این مسائل، هماهنگی میان سیاست‌های دیگر نیز مانند سیاست جمعیتی بر غامض شدن مساله تامین اجتماعی افزوده است.