سوءتفاهم‌هایی به گستره تاریخ
چه مسائلی مانع به رسمیت شناخته شدن بخش خصوصی از سوی دولت شده است؟
بخش خصوصی موقعیت پرفراز و نشیبی در تاریخ معاصر ایران دارد. این فراز و نشیب البته به‌ویژه در رابطه این بخش با دولت مشاهده می‌شود. جایگاه بخش خصوصی نه در میان فعالان کسب‌وکار مشخص است و نه در نزد حاکمیت.
بخش خصوصی موقعیت پرفراز و نشیبی در تاریخ معاصر ایران دارد. این فراز و نشیب البته به‌ویژه در رابطه این بخش با دولت مشاهده می‌شود. جایگاه بخش خصوصی نه در میان فعالان کسب‌وکار مشخص است و نه در نزد حاکمیت. سوءتفاهمی که میان این دو نهاد وجود داشته، مانع از نهادینه شدن رابطه این دو بخش می‌شود. اگرچه نسبت به گذشته رابطه دولت و بخش خصوصی بیشتر مورد ارزیابی قرار گرفته و توجه سیاستمداران بیشتری به‌طور بازاندیشانه‌ای به این بخش معطوف شده اما هنوز مشخص نیست که آیا مشکلات میان دولت و بخش خصوصی حل خواهد شد و آیا در آینده، شاهد شدت گرفتن شکاف در این رابطه نخواهیم بود؟ بنابراین توجه و مطالعه ابعاد مختلف این رابطه با شناخت بیشتر از علل بروز و تداوم سوءتفاهم موجود ضروری به نظر می‌رسد.
دیرینه‌شناسی رابطه بخش خصوصی و دولت ممکن است تا حدی ما را به ریشه‌های سوءتفاهم بین بخش خصوصی و حاکمیت رهنمون سازد. بخشی از این سوءتفاهم به موقعیت اجتماعی بخش خصوصی برمی‌گردد که در شکل‌های سنتی، یعنی اصناف، به‌طور تاریخی نتوانستند مانند گیلدهای اروپایی موقعیت خود را در بازار و در رابطه با دولت تثبیت کنند. این دولت بوده که همواره حد و حدود جایگاه متزلزل بخش خصوصی را تعیین کرده است و نقش بخش خصوصی در این میان اندک بوده است. در قرن گذشته، رابطه دولت و بخش خصوصی همواره به موقعیت اقتدارگرایانه دولت بازمی‌گشته است. هرگاه دولت قدرتمندی زمام امور را در دست داشته، هیچ الزامی برای همکاری با این بخش احساس نکرده است. در نتیجه رابطه بخش خصوصی با دولت، مانند سایر بخش‌های جامعه ضعیف بود. حتی زمانی که دولت دچار ضعف بود، بخش خصوصی برخلاف اقشار مختلف مردم -که می‌توانستند نفسی به‌آرامی بکشند - به دلیل بی‌ثباتی اقتصادی رغبتی به رونق دادن به کسب‌وکار نداشت. از دهه ۱۳۳۰ که دولت ظاهراً موقعیت خود را در جامعه تثبیت کرده بود، به توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی کمک کرد تا بهبود وضع اقتصاد بتواند ناآرامی‌های اجتماعی را کنترل کند. اما به‌تدریج که فعالیت‌های بخش خصوصی وسعت یافت و با موج اولین واکنش‌های روشنفکران نسبت به ظهور سرمایه‌داری در دهه 1340 روبه‌رو شد، دولت راساً عهده‌دار احداث بنگاه‌های بزرگ به‌ویژه در حوزه نفت و انرژی، معادن و فلزات اساسی شد. اگرچه در این دوره، بخش خصوصی آنچنان بنیه‌ای نداشت که بتواند در طرح‌های بزرگ شرکت کند اما از شتاب سرمایه‌گذاری‌های دولتی-که سهم نسبی آن نسبت به سهم بخش خصوصی در اقتصاد افزایش می‌یافت- هیچ‌گاه کم نشد و دامنه فعالیت‌های بخش خصوصی به خودروسازی، صنایع غذایی، بانکداری، لوازم‌خانگی و نظایر آن محدود ماند.
ترساندن دولت از بخش خصوصی
روشنفکران و اندیشه‌های سوسیالیستی نه‌تنها بر رابطه بخش خصوصی با دولت- از طریق نفوذ بر اذهان سیاستمداران و ترساندن آنان از بی‌ثباتی سیاسی- تاثیر داشتند بلکه بر رابطه کارفرمایان و کارگران هم تاثیر منفی گذاشتند. به‌علاوه، روشنفکران تحت تاثیر نگرش‌های سوسیالیستی با متهم کردن دولت به حمایت از سرمایه‌داری، مانع از آن شدند که دولت حتی روابط بازار کار، میان کارگران و کارفرمایان را تنظیم کند. دولت از نفوذ اندیشه‌های روشنفکران در بین کارگران وحشت داشت و از آنجا که ابزار تغییر وضع موجود از نظر روشنفکران آگاهی و عمل جمعی کارگران بود، مانع شکل‌گیری هر تشکل کارگری می‌شدند. البته در دوره بحران‌های کارگری سال‌های ۱۳۲۴ تا ۱۳۳۰ دولت ترفندهای دیگری هم مانند تاسیس سندیکاهای کارگری حامی دولت را به کار بست تا به مقابله با نفوذ اندیشه‌های چپ در روابط کارگری بپردازد در حالی که در دوران انقلاب هم کارگران درخواست‌های صنفی داشتند. مطالعاتی که دکتر اشرف در مورد ناآرامی‌های کارگری در دوره انقلاب به انجام رسانده، نشان می‌دهد بیشتر اعتراضات و اعتصابات کارگری صنفی بودند. در حالی که روشنفکران مارکسیست - که خود را کارگران پیشرو نامیده بودند- تمایل داشتند این خواسته صنفی، سیاسی باشد. در بیشتر اعتصابات اما هیچ خواست رادیکالی دیده نشد اگرچه به سبب نگرانی دولت برخی از این اعتراض‌ها به خشونت کشیده شد. اما اگر روشنفکران، بیان درخواست‌ها را بر عهده کارگران گذاشته بودند، کارگران صرفاً در پی بالا بردن سطح زندگی خود بودند در حالی که روشنفکران تمایل داشتند این حرکات را رادیکالیزه کنند. به قول شومپیتر، روشنفکران گروهی هستند که به برانگیختن و سازماندهی کین‌توزی، نگه داشتن و پروردن آن، زبان بخشیدن به آن و هدایت و راهبری آن علاقه‌مند هستند. اندیشه‌های سوسیالیستی که جایی برای کسب‌وکار خصوصی در آن نیست و در نهایت به بزرگ شدن سازمان بوروکراسی دولتی می‌انجامد، جلوه‌گاه روشنفکرانی شده بود که ناخرسندی‌های جامعه سرمایه‌داری را در قالب شبه‌مذهب جدیدی که به افراد ناموفق امکان تبیین عقلانی سرنوشت‌شان را می‌داد، هدایت می‌کردند. این اندیشه‌ها چنان مقبولیتی یافته بود که حتی افرادی که قدرت کلام داشتند و روزانه با مردم در ارتباط بودند نیز برای حفظ ارتباط خود با مردم از آن سود می‌بردند. در چنین وضعیتی نیز روشن بود که هر دولتی، تلاش می‌کرد تا بر وفق افکار عمومی تصمیم‌سازی کند. حال آنکه افکار عمومی به‌شدت علیه بخش خصوصی بوده است. به‌طور مثال در نیمه اول دهه 1350 وقتی دولت با تورم افسار‌گسیخته روبه‌رو شد، نسبت به برنامه کنترل قیمت‌ها و مبارزه با گرانفروشی اقدام کرد. به این سبب که اعتماد روشنفکران را جلب کند و برای اجرای این برنامه خود از نیروی دانشجویان به‌عنوان ضابطان دولتی استفاده کرد. آنها نیز تا توان داشتند، به کوچک و بزرگ در بخش خصوصی رحم نکردند. نتیجه این سیاست، آن بود که بخش خصوصی را به دولت بی‌اعتماد کرد و زمینه‌های بحران مشروعیت آن را فراهم ساخت. اگرچه گروه‌های مختلفی که عمدتاً شهری بودند، در وقوع انقلاب نقش بازی کردند اما مانند انقلاب مشروطه نقش گروه‌های مختلف بخش خصوصی بی‌تردید موثر بوده است. حتی صاحبان صنایع که در دهه‌های 1330 و 1340 از حمایت دولت برخوردار بودند، از سیاست‌های دولت ناخرسند شده بودند و ادامه آن را برنمی‌تابیدند. به همین علت هم هیچ عکس‌العملی در برابر سرنگونی شاه نشان ندادند.
با حاکم شدن فضای انقلابی در کشور و هژمونی اندیشه چپ- در میان مارکسیست‌ها و بخشی از نیروهای انقلابی مسلمان- قانون حفاظت از صنایع و ملی کردن صنایع و بانک‌ها به تصویب رسید و بخش خصوصی در شرایط بدی قرار گرفت چنان که سوء‌ظن به این بخش از طرف سیاستمداران به اوج خود رسید. بنابراین در دهه 1360 بدترین رابطه ممکن میان کارآفرینان و فعالان بخش خصوصی از یک‌سو و دولت از سوی دیگر رقم خورد. بدبینی نسبت به بخش خصوصی که بازتاب فضای عمومی جامعه بود اجازه طرح، تدوین و اجرای سیاست باز اقتصادی را نمی‌داد. بر‌عکس هر قانونی که تصویب می‌شد، دامنه فعالیت بخش خصوصی را محدودتر هم می‌کرد. به‌طور مثال، قانون اساسی مصوب سال 1358 به‌صراحت کلیه صنایع و معادن بزرگ، بانکداری، حمل‌ونقل و انرژی را در مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داد و نقش بخش خصوصی در اقتصاد عملاً با محدودیت مواجه شد.
پس از پایان جنگ، نیاز به سرمایه‌گذاری تا اندازه زیادی در اثر تسلط اندیشه‌های چپگرایانه، سیاستگذاری اقتصادی مبتنی بر افزایش نقش بخش خصوصی را که لازمه توسعه اقتصادی بود، تحت‌الشعاع قرار داد. در واقع اگرچه تلاش‌های زیادی از سوی دولت سازندگی برای باز کردن فضایی برای بخش خصوصی صورت گرفت اما تا تغییر ذهنیت‌ها در مورد ضرورت میدان‌داری بخش خصوصی، راه نرفته زیادی باقی بود. هرچند کارایی پایین بخش دولتی در بنگاهداری کاملاً ورود بیشتر بخش خصوصی به اقتصاد را ضروری کرده است اما هنجارهای موجود علیه بخش خصوصی هنوز بر اذهان سیاستگذاران حاکم است. به‌علاوه، این هنجارها به‌نوعی از طریق سیاست‌های پوپولیستی به آنها شأن و قدرت نیز می‌دهد.
سهم بخش خصوصی و دولتی در سرمایه‌گذاری
سهم بخش دولتی از کل سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات و تجهیزات، در چهار مقطع زمانی جهش معنی‌داری داشته است.
اولین مقطع زمانی، مربوط به دوره 1347 تا 1353 است. در این دوره از یک‌سو جهشی در زمینه سرمایه‌گذاری در استخراج و پالایش نفت صورت گرفت و از سوی دیگر سرمایه‌گذاری‌های گسترده‌ای در زیرساخت‌های آب و برق و همچنین ارتباطات شکل گرفت. علاوه بر آن در همین مقطع زمانی برخی صنایع بزرگ مانند ذوب‌آهن اصفهان، ماشین‌سازی اراک، ماشین‌سازی تبریز، آلومینیوم اراک، تراکتورسازی تبریز، هپکو و کشتی‌سازی خلیج‌فارس پایه‌گذاری شد. طرح‌هایی از این دست مستقیماً از سوی دستگاه‌های دولتی یا سازمان‌های وابسته به دولت مانند سازمان گسترش، سرمایه‌گذاری و اجرا شد. اجرای طرح‌های بزرگ زیرساختی از سوی دولت در این مقطع، سهم نسبی بخش دولتی را در اقتصاد افزایش داد. با این حال در همین دوره، به‌طور همزمان سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی در صنایع مختلف، رشد قابل توجهی داشت.
علاوه بر وجود این سوءتفاهم بین بخش خصوصی و دولت که نتیجه هژمونی اندیشه سوسیالیسم بوده است، برخی محدودیت‌های بخش خصوصی ریشه در شرایط اقتصاد نیز داشته است.
اگر ورود دولت به سرمایه‌گذاری در بخش صنایع سنگین را در دهه ۱۳۴۰ بررسی کنیم به قول دکتر نیازمند شرایط ایجاب می‌کرد تا دولت نقش بیشتری در سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین بازی کند. اگرچه ممکن بود نتیجه‌اش محدودیت برای نقش بخش خصوصی باشد. به‌علاوه، سال‌های 1357 تا 1361 نیز با ملی کردن صنایع و دولتی کردن بنگاه‌های بزرگ، نقش بخش خصوصی در مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ، بسیار کمرنگ شد و بخشی از کارآفرینانی که در مقیاس بزرگ‌تری در اقتصاد فعالیت می‌کردند و در دو دهه توانسته بودند به هر نحو در سایه سرمایه‌گذاری دولتی رشد کنند، کاملاً از صحنه اقتصاد حذف شدند. در نتیجه به‌طور مثال، ارزش تشکیل سرمایه خصوصی در ماشین‌آلات در سال 1361 نسبت به سال 1356 به قیمت ثابت 70 درصد کاهش یافت. در سال‌های پایانی جنگ نیز رکود شدید حاکم بر اقتصاد و کاهش سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی، موجب کاهش سهم بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری‌های صنعتی شد. در سال‌های 1372 تا 1375 نیز کل تشکیل سرمایه در کشور با افت شدید مواجه شد. اما کاهش سرمایه‌گذاری در این مقطع زمانی، در بخش خصوصی بیش از بخش دولتی بود و از این‌رو در این برهه نیز سهم بخش خصوصی از تشکیل سرمایه کاهش یافت.
اکنون، بسیاری، نقش تفکرات سوسیالیستی را در ایجاد محدودیت برای بخش خصوصی دست‌کم می‌گیرند و معتقدند که چالش اصلی توسعه بخش خصوصی دیگر چنین تفکراتی نیست و تفکرات چپ بر سیاستگذاری اقتصادی و بی‌اعتمادی به بخش خصوصی غلبه ندارد. در حالی که حاکمیت تفکرات چپ بر سیاستگذاری کلان اقتصادی خود را بارها به‌صورت سیاست‌های پوپولیستی نشان داده است. حتی اگر موانع قانونی مشارکت بخش خصوصی و مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی در صنایع بزرگ کشور رفع شده باشد، نمی‌توان پرونده تاثیر اندیشه چپ را بست و این کار ساده‌نگری محض است.
با توجه به چنین دیرینه‌شناسی‌ای به نظر می‌رسد مشکل دیگر توسعه بخش خصوصی به وجود نهادهای عمومی غیردولتی یا موازی دولت و شرکت‌ها و هلدینگ‌ها و کنسرسیوم‌های وابسته به آنها برمی‌گردد که شرایط انحصار ایجاد و امکان رقابت را از بخش خصوصی سلب کرده است. این حقیقت را می‌توان در بازنگری در اصل ۴۴ قانون اساسی و پیامدهای اجرایی آن مشاهده کرد که در عمل بیشتر به رشد این بخش نوظهور در اقتصاد ایران کمک کرده است. در اثر اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ اگرچه زمینه انحصارات دولتی رفع شد ولی نحوه اجرای قانون و شیوه واگذاری‌ها به‌گونه‌ای بود که شکل جدیدی از انحصارات در اقتصاد شکل گرفت و به نحو دیگری عرصه برای فعالیت بخش خصوصی محدود شد.
فرصتی که در سال‌های اخیر برای بخش خصوصی پیش آمده است، شکل‌گیری وفاقی بر حاکمیت حکمرانی خوب است. به نظر می‌رسد برخی مشکلات توسعه بخش خصوصی را می‌توان با استقرار چنین حاکمیتی برطرف کرد. واژه حکمرانی خوب بیشتر ناظر بر چگونگی رفتار نهادهای دولت در انجام امور عمومی و مدیریت منابع عمومی است. یکی از اصول حکمرانی خوب مشارکت تمام شهروندان در تصمیمات است. معنی مشارکت در تصمیم‌گیری‌ها به وجود یک جهت‌گیری وفاقی بستگی دارد و دولت باید طوری تصمیم‌گیری کند که نتایج آن مورد وفاق جامعه باشد. در این صورت تصمیم‌گیری‌های اقتصادی نظر بخش خصوصی را نمی‌تواند نادیده بگیرد. یکی دیگر از اصول حکمرانی خوب عملکرد است به این معنی که نهادها و فرآیندها باید در خدمت ذی‌نفعان باشد. همچنین هر عملکردی باید کارآمد و موثر باشد یعنی نهادها باید نتایجی تولید کنند که نیازها را برآورده کنند؛ ضمن آنکه بهترین نوع استفاده از منابع صورت گیرد. از همه مهم‌تر اصل شفافیت به معنی جریان آزاد اطلاعات است که تا حد زیادی هزینه مبادله در بازار ایران را کاهش خواهد داد. مولفه مهم دیگر حاکمیت قانون است. به نظر می‌رسد فرصت مناسبی برای توسعه بخش خصوصی در فضای حکمرانی خوب ایجاد خواهد شد که حتی اندیشه‌های کلیشه‌ای چپگرایانه که در سال‌های اخیر به‌صورت سیاست‌های پوپولیستی راه توسعه بخش خصوصی را سد کرده‌اند، فرصت کمتری برای مانور پیدا خواهند کرد.
