نقش تعیین‌کننده ستاد هماهنگی اقتصادی

به‌طور کلی دولت‌ها برای اعمال حاکمیت در محدوده جغرافیایی و قلمرو سرزمینی، محتاج برخورداری از مشروعیت (Legitimacy) یا به تعبیر دیگر حقانیت هستند. مشروعیت دلالت بر توجیه عقلانی اطاعت شهروندان از حاکمیت دارد. اقتدار و مشروعیت دولت، اجزای لاینفک یکدیگر هستند. اقتدار مشروع،‌ وظایف اطاعت و فرمانبرداری سیاسی از سوی آحاد جامعه را طلب می‌کند. هرگاه دولت دارای اقتدار مشروع باشد، حق حکمرانی و سیاستگذاری عمومی را خواهد داشت و این وضعیت موجب می‌شود فرصت و حق انجام عمل برای دولت فراهم شود.

دولت‌های قوی، دولت‌هایی هستند که دارای خدمات‌دهی مناسب و ایده مورد پذیرش نزد شهروندان باشند. این امر مشروعیت دولت را رقم می‌زند و موجب اطاعت رضایتمندانه شهروندان از دولت و وفاداری آنان به اهداف دولت می‌شود. انسجام سیاسی و اجتماعی، نتیجه اطاعت رضایتمندانه و همچنین وفاداری شهروندان به ایده دولت است که دولت قوی را به دست می‌دهد.

در دنیای امروز اما دولت‌های قوی و کارآمد، دولت‌هایی هستند که توانسته‌اند به استقرار حکمرانی خوب و شایسته کمک کنند. مساله اصلی حکمرانی خوب، بهبود کیفیت دولت است. در الگوی حکمرانی خوب، نقش حاکمیت به عنوان فراهم‌کننده نهادهای پشتیبان بازار نظیر حقوق مالکیت امن، قوانین و مقررات کارآمد، حاکمیت قانون و نظایر آن، حائز اهمیت بسیار است. در دنیای واقعی با اطلاعات ناقص و هزینه‌های مبادله بالا، بازار به‌تنهایی و بدون وجود نهادهای پشتیبان بازار، با شکست مواجه می‌شود. از این‌رو در کنار بازار، حکمرانی خوب از ضروریات دستیابی به توسعه قلمداد می‌شود. حکمرانی خوب نتیجه تعامل همه قوای یک کشور (مقننه، مجریه و قضائیه) است. در هر جامعه‌ای دولت برای پیاده کردن سیاست‌های خود نیازمند تصویب قوانینی کارآمد و همچنین برای ایجاد امنیت و استقرار نظام حقوقی، نیازمند حاکمیت قانون است.

نظریه‌های توسعه

به طور کلی نظریه‌های توسعه اقتصادی را به لحاظ نگاه آنها به دولت و بازار می‌توان به سه دوره دولت بزرگ، دولت حداقل و حکمرانی خوب تقسیم کرد. دوره نخست، دوره دولت بزرگ بود که در این دوره، دولت به عنوان عامل توسعه محسوب می‌شد. بروز پدیده‌هایی از قبیل عدم تخصیص بهینه منابع، وجود فضای بی‌ثبات اقتصادی و بروز عدم تعادل اقتصادی در متغیرهای کلان سبب شد که دیدگاه دولت بزرگ افول کند و الگوی دولت حداقل به‌شدت رواج یافت. این الگو سیاست‌های تعدیل ساختاری را توصیه می‌‌کرد و مبنی بر این عقیده بود که بازارها بهترین نتایج را به بار می‌آورند و قیمت‌ها بهترین تخصیص‌دهنده منابع هستند، از این‌رو لزومی برای دخالت دولت در اقتصاد وجود ندارد. یکی از توصیه‌های نظریه دولت حداقل، حذف مداخلات دولت از بازارهای مختلف به ویژه بازار مالی بود که این اقدام سبب گسترش شدید بحران‌های مالی و تحمیل هزینه‌های سنگین بر اقتصاد کشورها شد. از طرف دیگر با پذیرش الگوی دولت حداقل، انتظار می‌رفت که عملکرد کشورها بهبود یابد اما مطالعات مختلف نشان داد که به دلیل ناکارآمدی نهادهای پشتیبان بازار نظیر حقوق مالکیت تضمین‌شده، قوانین کارآمد و قوه قضائیه سالم در کشورهای در حال توسعه، عملکرد اقتصادی اغلب این کشورها ضعیف‌تر از گذشته شد به نحوی که اجرای این الگو در این گروه از کشورها، بحران‌هایی را به همراه داشت و به افزایش شدید فقر، نابرابری و تورم منجر شد.

رویکرد حکمرانی خوب (دولت موافق بازار) راهکار توسعه را نه دولت بزرگ و نه دولت حداقل، بلکه دولت خوب می‌داند. به عبارت دیگر مداخله کم یا زیاد دولت مشکل توسعه را حل نمی‌کند بلکه کیفیت دخالت‌های دولت مساله اصلی است. بنابراین در دیدگاه حکمرانی خوب بر این مهم تاکید می‌شود که دو نهاد دولت و بازار در روند توسعه، مکمل یکدیگر هستند و وجود یک دولت کارآمد و توانمند برای دستیابی به توسعه، امری کاملاً حیاتی است. در حقیقت در الگوی حکمرانی خوب، این اعتقاد وجود دارد که کارکرد مناسب بازار مشروط به دست هدایتگر دولت است و دولت باید نهادهای پشتیبان بازار را فراهم کند. به عبارت دیگر دیدگاه حکمرانی خوب، نه‌تنها دولت و بازار را در مقابل یکدیگر نمی‌بیند بلکه برای آن دو نقش مکملی قائل است و دولت را نهادی اجتماعی و نهادساز معرفی می‌کند که قادر است با ایجاد نهادهای کارآمد و توانمند، محیط مناسبی برای تنظیم روابط اقتصادی افراد جامعه به‌گونه‌ای کم‌هزینه، ساده و به دور از اتلاف وقت مهیا سازد. در واقع در رویکرد حکمرانی خوب، توجه اصلی به نهادها معطوف است. یک حکومت توانمند با نهادهای کارآمد و مشوق تولید، پیوند مستقیمی با رشد اقتصادی برقرار می‌کند و با کاهش هزینه‌های مبادله که مانع اصلی برای رونق تولید است، فضا را برای فعالیت‌های مولد مهیا می‌سازد.

ایران یکی از کشورهای با حجم بسیار بالای دولت است که ناکارآمدی آن نیز بر همگان محرز است. مطابق جدول، نگاهی به شاخص‌های حکمرانی خوب نشان می‌دهد که وضعیت مورد نظر در کشور چندان مساعد نیست.

رابطه بهینه بخش خصوصی و دولت به عنوان یک وضعیت ثابت و همیشگی برای اقتصاد ایران نمی‌تواند مطرح باشد و طبیعی است که در طول دوره‌های مختلف و متناسب با واقعیت‌هایی که در درون اقتصاد و فضای بین‌الملل وجود دارد، تعیین شود. خوشبختانه از سال‌ها پیش موضوع «بهبود محیط کسب‌وکار» به عنوان راهبرد شناخته‌شده اقتصادی مطرح شده است. منظور از محیط کسب‌وکار، عوامل موثر بر عملکرد واحدهای اقتصادی مانند کیفیت دستگاه‌های حاکمیتی، ثبات قوانین و مقررات و کیفیت زیرساخت‌هاست که تغییر دادن آنها فراتر از قدرت و اختیارات مدیران بنگاه‌های اقتصادی است. با تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار در 16 /11 /1390 ظرفیت قانونی مناسبی برای بهبود محیط کسب‌وکار از طریق ایجاد ساز‌وکارهای قانونی در این زمینه فراهم آمده است. در متن این قانون وجود شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی پیش‌بینی شده است. دلیل ایجاد این شورا برگرفته از ماده 75 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم به این شرح است: «به منظور تبادل نظر دولت و بخش‌های خصوصی و تعاونی و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی این بخش‌ها، بررسی و رفع موانع کسب‌وکار و اتخاذ تصمیم موثر برای اقدامات لازم در چارچوب قوانین و مقررات موجود و ارائه پیشنهادها و راهکارهای اجرایی مناسب به مراجع ذی‌ربط، شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی تشکیل می‌شود.» با نگاهی به وظایف این شورا، نکات مشخصی مورد تاکید است از جمله: «پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع مقررات اعم از آیین‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل، شیوه‌نامه یا رویه اجرایی در جهت بهبود محیط کسب‌وکار در ایران»، «پیگیری گزارش اتاق‌ها درباره امتیازات موجود در قوانین و مقررات و رویه‌ها برای بنگاه‌های با مالکیت غیر از بخش‌های خصوصی و تعاونی و زمینه‌سازی برای حذف یا تعمیم این امتیازات به منظور اجرای کامل و موثر ماده 8 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی» و «ارائه پیشنهاد در مورد قراردادهای دستگاه‌های اجرایی با فعالان اقتصادی بخش‌های خصوصی و تعاونی به منظور ایجاد تراضی و منع تحمیل شرایط ناعادلانه به طرف مقابل در این قراردادها».

مطالب پیش‌گفته در همراهی با فصل رقابت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 می‌تواند ضمانت نسبی برای ایجاد رقابت در محیط کسب‌وکار و جلوگیری از امتیازات بخش‌های غیرخصوصی و تعاونی در اقتصاد ایران فراهم سازد. خوشبختانه قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار در مواد 2 و 3 دولت و دستگاه‌های اجرایی را مکلف به اقدام در این زمینه‌ها کرده است:

«ماده 2- دولت مکلف است در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها، نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری را درخواست و بررسی کند.» و «ماده 3- دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند.»

آنچه در پیش ‌آمد وجود ساز‌وکارهایی است که می‌تواند رابطه بهینه‌ بخش خصوصی و دولت را زمینه‌سازی کند و البته نسبت به جلوگیری از برهم‌خوردن این رابطه به زیان بخش خصوصی تمهیداتی را فراهم آورد. تجربه‌های فراوان دیگر جوامع جایی برای ابهام قرار نداده است که در اقتصادهای شکوفا و توسعه‌یافته، دولت خود را رقیب بخش خصوصی نمی‌داند و به طور پیوسته صحنه را برای توسعه حضور بخش خصوصی فراهم می‌کند. در کشور ما به دلایل تاریخی از یک‌سو و اتکا به درآمد نفت در طول سده اخیر و وابستگی بودجه دولت به درآمدهای ناپایدار نفتی از سوی دیگر و همچنین غیرشفاف بودن، غیرمنضبط و ناعادلانه‌بودن دسترسی به منابع و فرصت‌ها و بالاخره اداره غیرعلمی اقتصاد و غلبه ملاحظات سیاسی بر محاسبات اقتصادی تبعات فراوان نامطلوبی وجود داشته است. از جمله تبعات مورد اشاره می‌توان سودآوری آسان در اقتصاد غیررسمی و عدم‌انگیزه برای تولید ثروت از طریق تولید رقابت‌پذیر صادرات‌محور را نام برد. بخش خصوصی با استفاده از سازوکارهای قانونی پیش‌گفته می‌تواند در تعامل پیوسته با دولت رابطه خود را در جهت صیانت از منافع ملی و نقش‌آفرینی فعالان اقتصادی بخش خصوصی بهینه سازد. این موضوع در گرو عزم و اراده نهادهای برخاسته از فعالان اقتصادی خصوصی و تعاونی همچون اتاق ایران، اتاق تعاون و اتاق اصناف با محوریت اتاق ایران است. خوشبختانه حاکمیت به ضرورت این مطلب بیش از گذشته پی برده است و اینک با شکل‌گیری دولت دوازدهم می‌توان این موضوع را به سوی نهادینه شدن سوق داد.

رئیس‌جمهور روز سه‌شنبه 24 مردادماه در معرفی وزرا و برنامه دولت چنین مطرح کرد: «دولت دوازدهم برای هماهنگی هرچه بیشتر سیاست‌ها و مدیریت‌های اقتصادی، به فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و اقدام و نظارت، سامانی نو خواهد داد و با چابک‌سازی و شفافیت دستگاه‌های دولتی، زمینه رقابت و همکاری مردم را فراهم خواهد ساخت.» سامان نو به فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و اقدام و نظارت در گرو رویکرد جدیدی است که ‌باید در پیکره نظام اجرایی صورت گیرد. با مفروض قرار دادن سازوکارهایی که در مجمع تشخیص مصلحت صورت می‌گیرد و در نهایت به تصویب سیاست‌های کلی نظام منجر می‌شود، ضرورت سامانه نو مطرح‌شده در دولت مبرم‌تر از همیشه است.

با توجه به شکل‌گیری «ستاد هماهنگی اقتصادی» در دولت یازدهم و انتخاب دبیر آن‌که نقش دستیار ویژه رئیس‌جمهور در امور اقتصادی را بر عهده دارد، در دولت دوازدهم این ستاد می‌تواند نقش کانون هماهنگی و سررشته‌داری تمام تصمیمات اقتصادی را ایفا کند. در ایران شوراها و مجامع تصمیم‌گیری، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های گوناگونی متناسب با نقش و وظایف خود تصمیم‌گیری می‌کنند. این ستاد بر پایه اسناد بالادست یعنی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم «مبانی و مفروضات» تصمیم‌گیری در همه شوراها، می‌تواند وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها را مشخص کند. به عنوان مثال، شورای پول و اعتبار که عهده‌دار تنظیم سیاست‌های پولی و حفظ ارزش پول ملی و تعیین ضوابط تسهیلات‌دهی و سپرده‌گذاری بانک‌هاست، بر مبانی و مفروضاتی تصمیمات خود را خواهد گرفت. این مبانی و مفروضات به‌طور منطقی از سوی ستاد هماهنگی اقتصادی دولت باید تعیین شود. مراقبت از رابطه بهینه بخش خصوصی و دولت یکی از نکات محوری مطرح در این ستاد خواهد بود. بنابراین سازوکارهای به‌کار گرفته شده در این ستاد ‌باید ضمانت دریافت دیدگاه‌های بخش خصوصی را داشته باشد. خوشبختانه با برخورداری از ظرفیت شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی می‌توان به این مهم دست یافت. وزارت صنعت، معدن و تجارت یکی از وزارتخانه‌های اقتصادی است که عهده‌دار تنظیم و اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی بخش‌های تجارت، صنعت و معدن است. مبانی و مفروضات این سیاست‌ها و برنامه‌های اجرایی نیز ‌باید از سوی ستاد هماهنگی اقتصادی دولت تعیین شود. در این زمینه نیز رابطه بهینه بخش خصوصی و دولت می‌تواند در شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی مورد بررسی و پیشنهاد قرار گیرد، پس می‌توان گفت مسائل گوناگونی که در تنظیمات برنامه‌های توسعه صادرات و ارتقا و تولید در این وزارتخانه مورد عمل قرار گیرد بر پایه مفروضات و مبانی مصوب در ستاد هماهنگی اقتصادی هماهنگ و یکپارچه شده‌اند.

افزون بر این، سازمان مالیاتی کشور به عنوان یکی از سازمان‌های مهم در اقتصاد ایران، متناسب با ضرورت‌ها و واقعیت‌های اقتصاد کشور عمل می‌کند. این سازمان‌ها باید در تفصیل عملیات خود بر پایه پیش‌فرض‌ها و مبانی مشخصی عمل کنند. این فرض‌ها و مبانی می‌باید در ستاد هماهنگی اقتصادی دولت تعیین شود و همان‌طور که گفته شد، بخش خصوصی از طریق نهادهایی که با آن پیوند ارگانیک یافته است یعنی شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی می‌تواند دیدگاه‌ها و نظرات خود را با جدیت مطرح و پیگیری کند. این مطلب بیانگر این این واقعیت خواهد بود که بخش خصوصی و دولت به‌طور توامان از رابطه بهینه دولت و بخش خصوصی مراقبت می‌کنند.

طبیعی است که شوراها، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های گوناگون تصمیمات خود را بر پایه مفروضات و مبانی مصوب ستاد هماهنگی اقتصادی دولت اتخاذ کنند. جریان اجرای این تصمیمات و برنامه‌ها، جریان اقدام‌های اقتصادی دولت را تشکیل می‌دهد و طبعاً ‌باید مورد پایش قرار گیرد. با توجه به پیشینه فرهنگی و رفتاری موجود در نظام اداره کشور معمولاً فقدان یکپارچگی و هماهنگی به عنوان یک واقعیت مشهود و غیرقابل انکار است. این ستاد با ایفای نقش کانون هماهنگی و سررشته‌داری تصمیمات اقتصادی دولت، باید از نگرش سیستمی در تحقق یکپارچگی و هماهنگی مورد اشاره مراقبت کند و با پایش مستمر از اقدامات اجرایی در شوراها، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مورد نظر ضمانت تحقق تصمیمات و برنامه‌ها را فراهم آورد.

تمام شوراهای تصمیم‌گیر دیگر مانند شورای اقتصاد، شورای اجرای اقتصاد مقاومتی، شورای عالی بیمه، شورای عالی توسعه صادرات و نظایر آن، مشابه آنچه در مورد شورای پول و اعتبار توضیح داده شد، مشمول این روش و رفتار قرار خواهند گرفت. دبیر ستاد هماهنگی اقتصادی با برخورداری از ظرفیت‌های گوناگون موجود در دولت و شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی می‌تواند جریان تحرک‌آفرینی را در پیکره تصمیم‌ساز دولت و همچنین بخش خصوصی سامان دهد. در مورد وزارتخانه‌های دیگر مانند وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت جهاد کشاورزی و‌... نیز چنین منطقی حاکم می‌شود. سازمان‌های اجرایی باید با توجه به تنوع و تعدد آنها باید دسته‌بندی شوند و متناسب با نقش‌آفرینی آنها در نظام اقتصادی از اولویت تمرکز و توجه در این سازوکار بهره‌مند خواهند بود. در هر حال این رویکرد می‌تواند سامان نو مورد نظر رئیس‌ دولت را به مرحله شکل‌گیری و تحقق نزدیک کند. این مهم در گرو آن است که ستاد بسیار پویا، فعال و پیگیر نقش خود را ایفا کند و طبیعی است که رئیس دولت و دیگر اعضای ستاد در طول هفته، چندین جلسه با بهترین و کارآمدترین شیوه‌های برگزاری جلسات و حتی بهره‌مندی از جلسات برخط مبادرت به انجام وظیفه کنند. دولت الکترونیک که یکی از هشت برنامه تحول در نظام اداری در دولت یازدهم بوده است باید بیش از پیش مورد اعتنای دولت قرار گیرد و در این موضوع مهم نیز نقش‌آفرینی کند.