فراتر از دیپلمات‌های عادی

گفت‌وگوهای بین دولت کلمبیا و شورشیان فارک به بن‌بست رسیده بود. دو طرف درباره چگونگی برخورد با عوامل جنایات در جریان جنگ داخلی 52ساله کشور هم‌عقیده نبودند. اما با کمک موسسه خیریه اینتر مدییت (Inter Mediate) راهی به پیش‌رو گشایش یافت که در آن سه وکیل مستقل از هر طرف به این امر گمارده می‌شدند. آنها در سال 2015 به یک پیمان قضایی موقت دست یافتند.

هرگاه تلاش‌های رسمی برای حل یک مناقشه انجام نگیرند یا به بن‌بست برسند لازم است راهی دیگر پیدا شود. جاناتان پاول از موسسه اینترمدییت می‌گوید «شما به یک داور نیاز دارید و آن داور باید کسی باشد که مورد اعتماد هر دو طرف است». مشارکت اشخاص ثالث می‌تواند به شکل‌های مختلف باشد. آنها می‌تواند (همانند کلمبیا) در نقش مشاور ظاهر شوند. آنها ممکن است یک کانال پشتی باز کنند. این کاری بود که حزب ملی حاکم در آفریقای جنوبی انجام داد تا بتواند برای پایان دادن به آپارتاید با کنگره ملی آفریقا به مذاکره بپردازد. نمایندگان دو طرف پنهانی در یک خانه روستایی متعلق به یک بنگاه معدن طلا با یکدیگر ملاقات می‌کردند. طرف‌های ثالث بیش از پیش راه‌های جایگزینی را برای گفت‌وگو معرفی می‌کنند. این دیپلماسی که به «مسیر 2» شهرت دارد خلأ ایجادشده توسط دیپلماسی رسمی موسوم به «مسیر یک» را پر می‌کند. این اصطلاح که اولین‌بار در سال 1981 توسط جوزف مونتویل (Montville) دیپلمات آمریکایی به‌کار رفت همه‌چیز از کارگاه‌های کوچک تا اقدامات بزرگ و اصلی را دربر می‌گیرد. حتی پیتر جونز از دانشگاه اتاوا که کتابی در این زمینه به رشته نگارش درآورد می‌گوید مسیر 2 را نمی‌توان به سادگی تعریف کرد. موضوع هنگامی پیچیده‌تر می‌شود که بدانیم نمونه‌های دیگری به نام مسیر 5 /1 (با مدیریت بخش خصوصی و مشارکت مقامات دولتی) یا مسیر 3 (برای برقراری ارتباط بین جوامع) نیز وجود دارند.

نقطه اشتراک آنها روند رو به رشدشان است. هریر بالیان از مرکز کارتر در آتلانتا می‌گوید هنگامی که من این کار را در اوایل دهه 1990 آغاز کردم تعداد سازمان‌های درگیر از تعداد انگشتان دو دست فراتر نمی‌رفت اما در 10 سال گذشته شمار آنها رو به افزایش گذاشت. شاید یک دلیل این امر افزایش اختلاف نظرات باشد. دفتر هماهنگی امور بشردوستانه سازمان ملل متحد بیان می‌کند که سال 2016 شاهد بروز 402 مناقشه سیاسی بود در حالی که یک دهه قبل شمار این‌گونه مناقشات 278 مورد بود (البته تعریف مناقشه در این دفتر بسیار گسترده است و هر چیز از حمام خون سوریه تا تبادل حملات خصمانه بین ملی‌گرایان اسکاتلند و دولت بریتانیا را دربر می‌گیرد).

فراوانی اقدامات مرتبط با مسیر 2 در دوران جنگ سرد بود. کنفرانس‌های دارتموث (Dartmouth) برقراری تماس بین چهره‌های فرهنگی، اندیشمندان و سیاستمداران از شرق تا غرب را سرعت بخشید و کنفرانس‌های پراگ دانشمندان را گردهم آورد. با سقوط کمونیسم نیاز به مسیرهای بیشتر کاهش یافت. دیوید هارلند از سازمان خصوصی دیپلماسی «مرکز گفت‌وگوهای بشردوستانه» مستقر در سوئیس می‌گوید در دو دهه اول پس از فروپاشی دیوار برلین حدود 30 توافق بزرگ صلح به امضا درآمد اما در دهه پس از آن فقط هفت یا هشت توافق به امضا رسید. آقای هارلند بیان می‌کند که فناوری باعث شد گروه‌های کوچک بتوانند در مناقشات وارد شوند و آنها را تشدید کنند به گونه‌ای که حل و فصل مناقشات برای نظام دولت‌محور سازمان ملل دشوارتر باشد. همزمان، هر سال دو یا سه جنگ جدید آغاز می‌شود.

این جنگ‌ها بیشتر درون کشورها هستند تا بین آنها. خانم لاکشی از بنیاد برگف در برلین که یکی از پیشتازان این عرصه است می‌گوید در موارد ابهام‌آلود مسیر یک به عنوان یک ابزار حل و فصل مناقشه کاربرد خود را از دست می‌دهد. نیاز به راه‌های انعطاف‌پذیر برای گردهم آوردن طرفین خلأ وجود صلح‌آفرینان بخش خصوصی را برجسته می‌سازد.

برخی از آنها از جمله جیمی کارتر رئیس‌جمهور سابق آمریکا مهارت‌هایشان را در طول خدمت دولتی به دست آورده‌اند. مارتی آهتیساری (Ahtisaari) رئیس‌جمهور سابق فنلاند که همانند کارتر نامزد جایزه صلح نوبل شده بود موسسه اقدام مدیریت بحران (CMI) را تاسیس کرد. آقای پاول یکی از بنیانگذاران موسسه اینترمدییت در گذشته یکی از مقامات دولتی بود که برای برقراری صلح در ایرلند شمالی تلاش می‌کردند.

مرکز گفت‌وگوهای بشردوستانه با 250 کارمند از نظر اندازه با بخش خدمات دیپلماتیک یک کشور برابری می‌کند. در سوی دیگر این طیف تعداد بی‌شماری اندیشکده و سازمان‌های مردم‌نهاد قرار دارند. در این میان، متخصصان تسهیل‌کننده‌ای مانند موسسه گفت‌وگوهای اتاوا یا مرکز صلح ایالات متحده (USIP) هستند. نانسی لیندبورگ رئیس‌ مرکز صلح ایالات متحده می‌گوید که پس از فروکش کردن دوران جنگ سرد، پیدایش رقابت‌های منطقه‌ای و قدرت‌های بزرگ یک‌بار دیگر نیاز به مسیر 2 و مسیر 5 /1 را پیش می‌کشد.

ایجاد صلح تنها حوزه کاری مسیر 2 نیست. در روزهای دوم و سوم فوریه فرآیند مسیر 2 آمریکا-هند در دهلی پیرامون تغییرات اقلیمی و انرژی آغاز می‌شود. این کار از سال 2010 هرساله در هند یا آمریکا و با حمایت موسسه آسپن (Aspen) و سایر اندیشکده‌ها صورت می‌گیرد. از زمانی که دونالد ترامپ از توافق‌نامه پاریس خارج شد این‌گونه جلسات و جلسه‌های مشابه با چین فرصتی ایجاد می‌کنند تا همگان بفهمند چه پیشرفت‌هایی در زمینه تغییرات اقلیمی حاصل می‌شود. برآوردها حاکی از آن هستند که اقدامات سطوح داخل کشوری می‌تواند تا سال 2030 تصاعد گازهای گلخانه‌ای در آمریکا را 37 درصد از سطوح سال 2005 آن پایین‌تر آورد.

مسیر 3 راهی برای ایجاد اطمینان از فراگیر بودن تلاش‌های صلح است. جاناتان کوهن از موسسه منابع آشتی در لندن می‌گوید فراگیری و شمول همگانی به آن معناست که شما احساس نکنید فقط یک طبقه فرادست در حل و فصل مناقشات دخالت دارند. موسسه اقدام مدیریت بحران برای برقراری آتش‌بس محلی در یمن تلاش می‌کند و قصد دارد فرصت‌هایی ایجاد کند تا صداهای بیشتری در فرآیند صلح رسمی با هدایت سازمان ملل شنیده شوند. سیلویا تامسون  مدیر بخش یمن موسسه می‌گوید «نمایندگان زنان اقدامات مشخص و قابل اجرایی را پیدا کرده‌اند که اطمینان می‌دهد زنان در فرآیند صلح و در مقیاس وسیع‌تر، در تصمیم‌گیری‌های سیاسی مشارکت دارند».

بازی پایانی

دیپلماسی خصوصی همواره وجود داشته است. این دیپلماسی صرفاً یک عنوان خیالی نیست و شهرت و مجموعه‌ای از اقدامات محکم و پرسابقه را با خود دارد. شهرت آن محصول چندین موفقیت بزرگ است. توافق‌نامه‌ای که به جنگ داخلی موزامبیک پایان داد نتیجه تلاش صبورانه سازمان کاتولیک سان‌ایجیدیو (Sant Egidio) بود. مرکز گفت‌وگوهای بشردوستانه به برقراری آتش‌بس بین نیروهای دولتی اندونزی و جدایی‌طلبان آچه (Aceh) کمک کرد. مارتین گریفیث که نقش مهمی در این فرآیند داشت و هم‌اکنون نماینده ویژه سازمان ملل در امور یمن است به خاطر می‌آورد که دولت اندونزی به هیچ دولت خارجی اجازه نمی‌داد حتی به امور داخلی کشورش نزدیک شود. به همین ترتیب، تمایل اسپانیا به اجتناب از میانجی‌گری دیگر دولت‌ها راه را برای مداخله دیپلماسی خصوصی در مذاکرات با تروریست‌های باسک باز کرد. مقامات رسمی معمولاً‌ تمایل دارند از دولت‌ها طرفداری کنند در حالی که بخش خصوصی هر دو طرف را با یک چشم می‌بیند.

اگرچه مسیر 2 به بخش خصوصی مربوط می‌شود بخش عمومی نیز نیم‌نگاهی به آن دارد. نمایش‌نامه اسلو (Oslo) گفت‌وگوهای کانال پشتی را بر روی صحنه می‌آورد که در دهه 1990 بین اسرائیل و فلسطین صورت گرفت و به پیمان اسلو منجر شد. این نمایش‌نامه جنبه اصلی این دیپلماسی یعنی «قابلیت انکار» آن را برجسته می‌سازد. مسیر 2 فضایی ایمن ایجاد می‌کند که در آن نظرات مطرح و پیشنهادها آزموده می‌شوند بدون آنکه ردپایی از مقامات رسمی باقی بماند. این مسیر برقراری ارتباط با دولت‌های مرموزی مانند کره شمالی یا بین ایران و عربستان سعودی را امکان‌پذیر می‌سازد.

گفت‌وگوی مسیر 2 با یک کاغذ کاری و ثبت مواضع مشترک شروع می‌شود و سپس با یک ضیافت شام آشتی‌کنان ادامه می‌یابد تا سرانجام به بحث‌های خلاقانه برسد. با اندکی شانس، با گذشت زمان اعتماد و آشنایی بیشتر می‌شود. بخشی از پیشرفت‌های جلسات اسلو به این خاطر بود که بسیاری از افراد شرکت‌کننده در آن قبلاً در کارگاه‌هایی حضور یافته بودند که هربرت کلمن روانشناس اجتماعی دانشگاه هاروارد برای اسرائیلی‌ها و فلسطینی‌ها برگزار می‌کرد. آنچه آقای جونز «گفت‌وگوی آسان و حلال مشکلات» می‌نامد به شرکت‌کنندگان کمک می‌کند از تکرار طوطی‌وار مواضع ثابت خود فاصله بگیرند و به سمت بحث‌های مشترک و سپس پیشنهادهای مشترک پیش روند و آنگاه پیشنهادها را به دولت‌های متبوع خود ارائه دهند.

هیچ‌کس ادعا نمی‌کند که مسیر 2 آسان یا سریع باشد. خانم لاکشی می‌گوید «میانجی‌گران باید فضا را ایجاد کنند بدون آنکه راه‌حل‌ها دیکته شوند. من هیچ‌گاه فرآیندی را ندیده‌ام که مسیری خطی داشته باشد». یکی دیگر از متخصصان می‌گوید شما نمی‌توانید وارد این بازی شوید مگر اینکه بپذیرید چند ضربه ملایم دریافت خواهید کرد. یوجین رومر از اندیشکده صلح بین‌الملل کارنگی عقیده دارد که مسیر 2 محدود است. او مدت‌ها تلاش می‌کرد مانع تبادل جملات بی‌ادبانه و فحش‌ها در موضوعات امنیتی بین آمریکایی‌ها و روس‌ها شود. شاید دستاورد کوچک آنها انتقال یک یا دو نظر جدید به کرملین یا کاخ سفید باشد. گاهی اوقات میانجی‌گران به موفقیت نزدیک می‌شوند (مثلاً در مورد حقوق کردها در ترکیه) اما تغییر رفتار دولت‌ها آنها را سنگ روی یخ می‌کند. آیا مسیر 2 ارزش تلاش دارد؟ البته همه طرفدار آن نیستند. گاهی اوقات دیپلمات‌ها از دخالت خارجی ناراحت می‌شوند. در آمریکا قانون لوگان مصوب 1799 مذاکرات بدون مجوزی را که به تضعیف سیاست آمریکا بینجامد جرم می‌داند. از نظر اخلاقی نیز گفت‌وگو با کسانی که دستانشان آغشته به خون است جای سوال دارد.

شاید بازی بی‌پایان

یک نگرانی به ابهام و سردرگمی مربوط می‌شود. لخدر براهیمی (Lakhdar Brahimi) دیپلمات سابق الجزایر و یکی از اعضای گروه دولتمردان صلح‌آفرین الدرز (Elders) می‌گوید تعداد بازیگران بسیار زیاد است و کسی نمی‌تواند آنها را کنترل کند. او افغانستان و سودان را نمونه‌هایی از «ازدحام بیش از حد» می‌داند که انبوهی از نمایندگان ویژه و سازمان‌های مردم‌نهاد با نیت‌ خیر در آن حضور دارند. در این حالت کیفیت آسیب می‌بیند. آقای بالیان از مرکز کارتر می‌گوید «من واقعاً در مورد فعالیت‌های برخی سازمان‌های مردم‌نهاد که وانمود می‌کنند در حال اجرای مسیر 2 هستند تردید دارم به ویژه هنگامی که آنها در یک مناقشه از یک طرف خاص جانبداری می‌کنند».

نگرانی دوم آن است که مسیر 2 می‌تواند در حد یک فضای گفت‌وگو باقی بماند. اقدامات غیررسمی باید از همان ابتدا با دیپلماسی رسمی پیوند زده شوند. اگر افراد شرکت‌کننده در مسیر یک در گفت‌وگوی اصلی حاضر نشوند علاقه‌ای به ادامه راه نخواهند داشت. یک راه آشکار برای برقراری ساز و کار معتبر انتقال پیام آن است که چند نماینده رسمی حاضر باشند. همین راه باعث می‌شود مسیر 5 /1 طرفدارانی پیدا کند.

اندازه‌گیری اثربخشی چالش سوم است. حامیانی مانند دولت‌های پشتیبان به ویژه دولت‌های اسکاندیناوی و بنیادهای خیریه می‌خواهند مطمئن شوند که پولشان در مسیر درستی خرج می‌شود. اما چگونه می‌توان موفقیت یک تلاش درازمدت را که عمدتاً از چشم همگان پنهان است، اندازه گرفت؟ بانک جهانی در مطالعه‌ای مشترک با سازمان ملل با عنوان «راه‌هایی به سوی صلح» برآورد می‌کند که هزینه‌کرد بیشتر برای جلوگیری از مناقشات می‌تواند سالانه 5 تا 70 میلیارد دلار صرفه‌جویی به همراه آورد. تدوین روش‌های خاص برای تعیین اثربخشی هزینه‌های مسیر2 دشوارتر است.

ممکن است سال‌ها طول بکشد تا اثرات کامل ظاهر شوند. مرکز کارتر در سال 1995 پیمان «آتش‌بس کرم گینه» را در سودان برقرار کرد که طبق آن خدمات بهداشتی به دورترین روستاها می‌رسید. این پیمان به مذاکرات رسمی، توافق صلح و در نهایت جدایی سودان و سودان جنوبی در 2011 منجر شد. مهم‌ترین موضوع آن است که در زمان مناسب سیاسی روابط برقرار یا راه‌حل‌ها آماده شوند. دیپلماسی غیررسمی در بهترین حالت مکمل نوع رسمی آن است. مایکل کیتینگ از دورانی می‌گوید که نماینده ویژه سازمان ملل در سومالی بود (او اکنون به بخش خصوصی پیوسته است و ریاست موسسه اروپایی صلح مستقر در بروکسل را بر عهده دارد). «آنها می‌توانند کارهایی را انجام دهند که ما قادر به انجام آن نیستیم و ما هم می‌توانیم کارهایی را انجام دهیم که از عهده آنها ساخته نیست.» اما همان‌گونه که این اکوسیستم دیپلماتیک رو به گسترش می‌گذارد لازم است با هماهنگی‌های بیشتر، اقدامات بهتر و -به گفته قدیمی‌ها- تمرکز بیشتر بر ریشه‌ها تحول عمیق‌تری پیدا کند. هرچه پشتیبانی در پایه‌ها بیشتر و گسترده‌تر باشد احتمال تحکیم صلح بالاتر می‌رود.