تراژدی توقعات
سیاستمداران در زمان بحران چه انتظاراتی از اقتصاددانان دارند؟
وقتی که اوضاع خوب است، وقتی که همه چیز آرام است، وقتی که موتور رشد اقتصادی کار می‌کند و مردم شکوه و گلایه زیادی از دولتمردان ندارند، سیاستگذاران برای تذکرات و پیشنهاد‌های اقتصاددانان کمترین ارزش را قائل می‌شوند.
وقتی که اوضاع خوب است، وقتی که همه چیز آرام است، وقتی که موتور رشد اقتصادی کار می‌کند و مردم شکوه و گلایه زیادی از دولتمردان ندارند، سیاستگذاران برای تذکرات و پیشنهاد‌های اقتصاددانان کمترین ارزش را قائل می‌شوند. در دوران رونق، هرچه اقتصاددانان بگویند فلان سیاست تبعات زیان‌باری را به دنبال دارد یا فلان رویکرد دولت باعث می‌شود در آینده‌ای نه‌چندان دور چرخ تولید از حرکت بازایستد، قیمت‌ها رشد کند، شوک ارزی به وجود آید، کمبود کالاها در اقتصاد رایج شود و مواردی از این دست، سیاستگذاران در جواب به اقتصاددانان خواهند گفت: «شما از آینده چه می‌دانید؟ شما از اثرات سیاست‌های ما چه اطلاعی دارید؟ تئوری‌های خشک و بی‌روح شما چگونه می‌تواند جهان واقعی را تبیین کند و برای آن نسخه بپیچد؟» اما بحران‌های اقتصادی اگر هیچ منفعتی نداشته باشند، حداقل این نکته را به سیاستمداران یادآور می‌شوند که اگر بر اساس همین تئوری‌های خشک و بی‌روح عمل نکنند و به توصیه‌های اقتصاددانان گوش ندهند، بحران اقتصادی، چه از نوع پولی، چه از نوع بدهی و چه از نوع بانکی، اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.
سیاستگذاران در زمان بحران‌های اقتصادی اگر از اشتباهات گذشته خود درس گرفته باشند و بتوانند اشتباهات خود را بپذیرند، نهایتاً به اقتصاددانان رجوع خواهند کرد. مراجعه‌ای که اگرچه دیر است، اما حداقل می‌تواند مانع از این شود که سیاستگذار در شرایطی که تنش، اقتصاد را فرا گرفته و شرایط عدم اطمینان بر انتظارات عوامل اقتصادی حاکم شده است، دست به اشتباهات دیگری بزند و شرایط را بدتر کند. در این گزارش سعی می‌کنیم به این سوالات پاسخ دهیم که سیاستگذاران چه موقع به اقتصاددانان روی می‌آورند؟ آنها در مواقع بحران از اقتصاددانان چه انتظاری دارند؟ آیا این انتظارات بجاست؟ آیا اقتصاددانان این توانایی را دارند که در مواقع بحران به سیاستگذاران کمک کنند؟ پیش‌نیازهای اینکه اقتصاددانان بتوانند سیاستگذاران را از مسیر غلط وارد مسیر درست کنند چیست؟
چه موقع به اقتصاددانان رجوع می‌شود؟
بگذارید برای پاسخ به این سوال به یک مثال مشهور داخلی بپردازیم.1 در اوایل دهه 40 اقتصاد ایران با رکود مواجه شده بود. علینقی عالیخانی، معمار اقتصاد ایران در دهه 40 در خاطرات خود می‌گوید: «به دعوت احمدعلی ابتهاج برای بازدید به کارخانه سیمان (در اطراف تهران) رفتیم و دیدیم که تمام حیاط این کارخانه از سیمان فله‌ای تولیدشده مملو و انباشته شده و درخت‌های چنار در حیاط کارخانه تا کمر در سیمان رفته‌اند.» عالیخانی باهوش می‌گوید آنجا متوجه شدم که مدیران کارخانه از یک طرف نمی‌توانند تولید سیمان را قطع کنند چون اگر کارخانه را تعطیل کنند، نمی‌توانند دوباره نیروی کار کارآزموده و مورد نیازشان را استخدام کنند و اگر با نیروی کار تسویه‌حساب کنند دوباره پیدا کردن نیروی کار جدید هزینه‌بر و زمان‌بر است، بنابراین ترجیح می‌دهند به تولید ادامه دهند. درحالی‌که تقاضایی هم برای سیمان وجود نداشت چون تقاضا برای سیمان یا از پروژه‌های عمرانی بخش دولتی است یا از احداث مسکن بخش خصوصی. برای سیمان مورد نیاز برای احداث جاده، سد، پل و تمام احداث‌هایی که لازمه پروژه‌های عمرانی کشور است به دلیل رکود عمیق در نزدیکی تهران هم هیچ تقاضایی وجود نداشت. قیمت سیمان از قیمت معمول آن در حد ۱۲۰ تومان به ۶۰ تومان رسیده بود ولی باز هم تقاضا برایش وجود نداشت چون سیمان کالایی نبوده که بتوان آن را انبار کرد چون با اولین رطوبت پاییزی دیگر قابل استفاده نخواهد بود. عالیخانی می‌گوید آنجا متوجه عمق رکود شدم. پس در آن دوره یک رکود گسترده بر کشور حاکم بود.
موضوع دیگری که در آن زمان وجود داشته و علم برای عالیخانی نقل کرده اختلاف دائمی وزیر بازرگانی با وزیر صنایع و معادن در جلسات شورای اقتصاد است که در حضور شاه و نخست‌وزیر و وزرای اقتصادی کشور تشکیل می‌شده است. ظاهراً نسخه‌ای که وزیر بازرگانی برای رفع رکود می‌پیچیده «واردات» بوده و نسخه وزیر صنعت و معدن «تولید داخلی» و هیچ‌کدام جوابگو نبوده است. شاه هم از این اختلافات بی‌نتیجه به ستوه می‌آید و به این تشخیص می‌رسد که هیچ‌کدام از این دو وزارتخانه و هیچ‌یک از این دو وزیر برنامه‌ای برای خروج از رکود ندارند. بنابراین به علم دستور می‌دهد که برو یک اقتصاددان پیدا کن که تحصیل‌کرده آمریکا نباشد چون شاه می‌خواسته به اصلاحات خود رنگ غیرآمریکایی بدهد. ظاهراً شاه اجرای انقلاب سفید را در ذهن داشته اما می‌دانسته تا زمانی که اقتصاد در رکود است پیش بردن این اصلاحات موضوعیت ندارد.
دومین دستور شاه به علم ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن و ایجاد یک وزارتخانه جدید است. سومین دستور هم این است که ماموریت وزارتخانه جدید باید «خروج از رکود» باشد. اسدالله علم برای اجرای این دستور به سراغ جهانگیر تفضلی، سرپرست دانشجویان ایرانی در اروپا می‌رود و می‌گوید من بهترین فارغ‌التحصیل اقتصاد اروپا را می‌خواهم. تفضلی که خود در پاریس مستقر بوده و طبیعتاً همه را می‌شناخته، عالیخانی را به علم معرفی می‌کند.
در آن مقطع علینقی عالیخانی جوانی ۳۴ساله بوده که به اصطلاح خودی نبوده؛ یعنی سابقه نزدیکی به هیچ‌کدام از افراد طراز اول سیاسی کشور نداشته و از پشتیبانی یا توصیه هیچ‌کدام از این افراد هم برخوردار نبوده است. جهانگیر تفضلی، عالیخانی را به علم معرفی و علم نیز به او اعتماد می‌کند. عالیخانی در خاطراتش می‌گوید: «یک روز تفضلی تلفن زد و گفت فردا صبح زود باید به دیدار علم برویم.» حتی به عالیخانی توضیح نمی‌دهد که علت و موضوع این دیدار چیست. عالیخانی می‌گوید به اتفاق تفضلی صبح اول وقت به منزل علم رفتیم. در آنجا علم به او می‌گوید ما می‌خواهیم دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن را ادغام و یک وزارتخانه جدید ایجاد کنیم. عالیخانی می‌گوید بسیار خوب، کار خوبی می‌خواهید بکنید. می‌گوید اسم این وزارتخانه را چه بگذاریم؟ عالیخانی بدون اینکه فکر کند می‌گوید وزارت اقتصاد. بعد علم می‌گوید می‌خواهیم تو هم وزیر این وزارتخانه جدید باشی.
اینها همگی نمونه‌ای از مراجعه سیاستگذار به اقتصاددان در دوران مشکلات است. در این مورد به‌خصوص عالیخانی موفق می‌شود که با اصلاحات و اقداماتی که در پیش می‌گیرد، چرخ اقتصاد را به حرکت درآورد و یک دوره شکوفایی اقتصادی را در کارنامه خود به‌جای بگذارد. در این مثال سیاستگذار متوجه می‌شود که بدون رجوع به اقتصاددانان و دادن آزادی عمل به آنها نمی‌تواند مشکلات را حل کند.
از اقتصاددانان چه انتظاراتی می‌رود؟
سیاستگذاران از اقتصاددانان انتظار دارند که همه چیز را پیش‌بینی کنند. اما چنین چیزی ابداً منطقی نیست. یک نمونه بسیار مشهور از انتظار سیاستمداران از اقتصاددانان این بود که چرا آنها نتوانسته بودند رکود بزرگ سال 1929 را پیش‌بینی کنند. اینکه سیاستمداران از اقتصاددانان انتظار داشته باشند رکود و بحران اقتصادی را پیش‌بینی کنند غیرمنطقی است. بحران اقتصادی حاصل سیاستگذاری‌های غلط خود سیاستمداران است. آنها نمی‌توانند در یک وضعیت غیرشفاف هر کاری که خواستند را انجام دهند و از اقتصاددانان بخواهند بحران را پیش‌بینی کنند. البته اینکه سیاستگذاران از اقتصاددانان چنین انتظاری دارند خیلی مهم نیست و از طرفی در موارد زیادی نیز اقتصاددانان احتمال وقوع بحران را به آنها گوشزد کرده‌اند.
نکته مهم این است که سیاستگذاران در زمان بحران و پس از اینکه بحران خود را در لباس رکود، تورم، کمبود کالاها، بیکاری، شورش و غارت نشان داد، به اقتصاددانان رجوع می‌کنند و از آنها می‌خواهند نسخه‌ای بپیچند که بدون داشتن هزینه و تبعات، مشکلات را حل کند. چنین چیزی ابداً ممکن نیست. هر جراحی با خود خونریزی به همراه دارد. به عبارت دیگر در زمان بحران، سیاستگذاران از اقتصاددانان انتظار دارند که به صورت شفاف، راهکارهایی را با کمترین هزینه ارائه کنند. آن هم راهکارهایی که در مدت زمان بسیار کم به اقتصاد کمک کند که از بحران عبور کند. نکته جالب اینکه سیاستگذاران از اقتصاددانان انتظار دارند که همه چیز با هم حل شود. اینکه هم نابرابری کاهش یابد، هم تورم کاهش یابد، هم بیکاری کاهش یابد، هم کارخانه‌ها تولید را از سر گیرند و مواردی از این دست.
آیا انتظارات سیاستگذاران بجاست؟
آیا اینکه سیاستگذار در زمان بحران از اقتصاددانان انتظار داشته باشد که با ارائه راه‌حلی به رفع هر چه سریع‌تر مشکل و با هزینه بسیار کم کمک کند انتظار معقولی است؟ پاسخ به این سوال منفی است. زمانی که بحران اقتصادی آغاز می‌شود، در بهترین حالت اقتصاددانان می‌توانند به سیاستگذاران کمک کنند که تصمیماتی را اتخاذ کنند که اثرات بحران را کاهش دهد. وقتی یک بحران آغاز می‌شود، سیاستگذار باید شهامت این را داشته باشد که با آن روبه‌رو شود و اثرات مخرب آن را نیز بپذیرد و هیچ سیاستی نمی‌تواند مانع از این شود که بحران اثرات منفی خود را روی اقتصاد و زندگی مردم بگذارد. بلکه همان‌طور که ذکر شد سیاستگذار می‌تواند از اقتصاددانان بخواهد که با ارائه پیشنهادات مبتنی بر تئوری‌های علم اقتصاد و تجربه دیگر کشورهایی که از بحران گذر کرده‌اند، دست به کارهایی نزند که بحران تشدید شود.
راهکار، علم اقتصاد است
از آنجا شروع کردیم که اساساً سیاستگذاران چه موقع به اقتصاددانان روی می‌آورند. سپس به این پرسش پاسخ دادیم که سیاستگذاران در زمان بحران اقتصادی چه انتظاراتی از اقتصاددانان دارند. مرحله بعد پاسخ به این سوال بود که آیا انتظاراتی که سیاستگذاران از اقتصاددانان دارند معقول است یا خیر. می‌خواهیم به این سوال بپردازیم که اگر بحران اقتصادی رخ داد و سیاستگذاران قبل از بحران به اقتصاددانان رجوع نکرده بودند و سپس فهمیدند که باید به سمت علم اقتصاد گام بردارند، و اگر سیاستگذار به این درک رسید که اقتصاددانان در زمان بحران نمی‌توانند مانع از این شوند که بحران اثرات خود را بگذارد، بلکه می‌توانند راهکارهایی را ارائه دهند که مانع از تشدید بحران شود و به طور کلی اگر سیاستگذار توانست انتظارات خود از اقتصاددانان را به طرز معقولی شکل دهد، آیا علم اقتصاد توانایی این را دارد که اوضاع را تغییر دهد؟ (با این فرض که سیاستگذار قبول کند هر درمانی با خود هزینه‌هایی را به دنبال دارد و این شهامت را داشته باشد که تصمیماتی را اتخاذ کند که مخالفان بسیار دارد). پاسخ به این سوال مثبت است و تجربه ایالات‌متحده در رکود بزرگ سال 1929 مثبت بودن پاسخ به این سوال را تایید می‌کند. بگذارید از ابتدا داستان را با هم بررسی کنیم.2 رکود بزرگ در تابستان ۱۹۲۹ در ایالات‌متحده آغاز شد. تولید واقعی و قیمت‌ها طی سال‌های رکود- اواخر ۱۹۲۹ تا اوایل ۱۹۳۳- به‌شدت کاهش یافتند به طوری که تولیدات صنعتی ایالات‌متحده ۴۷ درصد، تولید ناخالص داخلی واقعی ۳۰ درصد و شاخص قیمت عمده‌فروشی ۳۳درصد کاهش یافتند که نشان‌دهنده رکود قیمت‌هاست. اگرچه مباحثی درباره اعتبار این آمار و اطمینان به آنها وجود دارد، اما یک اجماع عمومی وجود دارد که نرخ بیکاری در زمان رکود به بیش از ۲۰ درصد افزایش یافته بود. شدت این رکود زمانی آشکارتر می‌شود که با بزرگ‌ترین رکود بعدی آمریکا در قرن بیستم مقایسه شود. سال ۱۹۸۱ و ۱۹۸۲، زمانی که تولید ناخالص داخلی واقعی دو درصد کاهش و نرخ بیکاری به ۱۰ درصد افزایش یافت. البته در این سال‌ها قیمت‌ها نیز از روندی صعودی برخوردار بودند گرچه نرخ رشد قیمت‌ها بسیار آرام بود (پدیده رکود تورمی).
دلیل اصلی رکود بزرگ در ایالات‌متحده کاهش در مخارج (اشاره به تقاضای کل) بود که منجر به کاهش در تولید کارخانه‌ها شد و در همین حال بازرگانان متوجه افزایش موجودی‌های انبار خود نبودند. هنگام رکود دلایل انقباض مخارج کل در ایالات‌متحده متفاوت بودند، اما به هر صورت رکود به کاهش در تقاضای کل وابسته بود. رکود آمریکا از طریق نظام پایه طلا به سایر کشورهای جهان منتقل شد. هرچند، عوامل متعدد دیگری نیز در کشورهای مختلف رکود را تحت تاثیر قرار دادند. نقش اساسی مخارج کاهش‌یافته و انقباض پولی در رکود باعث شد تا اقتصاددان انگلیسی یعنی جان مینارد کینز در کتاب نظریه عمومی پول، بهره و اشتغال (۱۹۳۶) به توسعه این ایده بپردازد. نظریه کینز پیشنهاد کرد که افزایش در مخارج دولت، کاهش مالیات و افزایش عرضه پول می‌تواند در خنثی‌سازی رکود موثر باشد. این بینش با یک اجماع فزاینده که دولت باید برای تثبیت اشتغال تلاش کند، ترکیب و باعث شد نقش دولت در اقتصاد بعد از دهه ۱۹۳۰ گسترش یابد.
پیشنهاد کینز مبنی بر لزوم افزایش مخارج دولت برای خروج از رکود و پذیرفته شدن این پیشنهاد از سوی سیاستگذاران باعث شد که ایالات‌متحده بتواند بحران را پشت سر بگذارد. این مثال نشان می‌دهد که اقتصاددانان تا چه اندازه می‌توانند در زمان بحران‌های اقتصادی به سیاستگذاران کمک کنند که تصمیمات درست اتخاذ کنند. اینکه متوسل شدن به علم اقتصاد و اقتصاددانان تنها راهکاری است که سیاستگذاران می‌توانند برای جلوگیری از تشدید بحران و گذر موفق از آن، در پیش گیرند و هرگونه عملکردی که مبتنی بر علم اقتصاد نباشد چاه بحران را عمیق‌تر خواهد کرد و باعث می‌شود که قایقی که در حال غرق شدن است هرچه سریع‌تر غرق شود و ممکن است کار به جایی برسد که علم اقتصاد و اقتصاددانان نیز نتوانند راهکاری را ارائه کنند که مانع از فروپاشی اقتصاد شود.
پیش‌نیازهایی که علم اقتصاد می‌خواهد
برای اینکه اقتصاددانان و تئوری‌های علم اقتصاد بتوانند در زمان بحران اقتصادی مانع از تشدید بحران شوند یکسری پیش‌نیازها لازم است که از جمله آنها می‌توان به شهامت سیاستگذار، سطح پایین فساد، اعتماد عمومی به سیاستگذار و سیستم قانونی و حقوقی اثربخش اشاره کرد. برای مثال اگر در ایالات‌متحده در دهه 1930 میلادی فساد بسیار شایع بود، افزایش هزینه‌های دولت در عمل نمی‌توانست به عنوان یک راهکار این کشور را از بحران عبور دهد زیرا این افزایش مخارج، اثربخشی خود را از دست می‌داد. به عبارت دیگر افزایش مخارج در شرایطی که فساد اداری بسیار شایع است فقط نوعی توزیع رانت میان سیاستمداران و نزدیکان به دولت بود و اقتصاد عملاً از رکود خارج نمی‌شود زیرا هزینه‌های دولت آنجا که باید صورت نمی‌گرفت.
همچنین یکی دیگر از مهم‌ترین پیش‌نیازها برای اینکه علم اقتصاد بتواند به سیاستگذار در زمان بحران اقتصادی کمک کند، اعتماد عمومی به سیاستگذار است. روسیه از سال 2014 مورد تحریم‌های ایالات‌متحده و اتحادیه اروپا قرار گرفته است اما پوتین توانسته است با جلوگیری از افزایش کسری بودجه دولت همچنان اقتصاد کشورش را پا برجا نگه دارد و هزینه‌های این کار را به مردم تحمیل کند. این تنها در شرایطی ممکن است که مردم به سیاستگذار اطمینان داشته باشند که در روسیه چنین اطمینانی به پوتین وجود دارد. از طرفی شهامت سیاستگذار مهم‌ترین نقش را در اثرگذار بودن اقتصاددانان در زمان بحران دارد زیرا اگر سیاستگذار شهامتش را نداشته باشد که در زمان بحران، به سرعت تصمیمات لازم را اتخاذ کند، آن هم تصمیماتی که مخالفان بسیار دارد، از شدت بحران کاسته نخواهد شد.
