تالار اندیشه

از سه ارگان اصلی حاکمیت در یک کشور، اختیار قانونگذاری با نهاد قانونگذار یا قوه مقننه (legislature) است. عملکرد حاکمیت (government) با قانونگذاری آغاز می‌شود و سپس کارکرد قوه مجریه و قوه قضائیه به دنبال این قانونگذاری مطرح می‌شود. از این‌رو قوه مقننه را می‌توان اولین ارگان حاکمیت دانست. اصطلاح قوه مقننه به معنای بدنه‌ای از حاکمیت است که قانونگذاری می‌کند. اگرچه واژه‌های دیگری همچون کنگره، پارلمان، مجلس و... نیز به جای قوه مقننه به کار می‌روند، اما همه اینها نوعی از قوه مقننه هستند و با یکدیگر تفاوت‌هایی دارند. با همه اینها می‌توان گفت که قوه مقننه، کنگره، پارلمان یا مجلس، شاخه‌ای از حاکمیت است که با قانونگذاری از طریق مشورت و بحث، عملکرد حاکمیت را آغاز می‌کند.

کارکردهای قوه مقننه

قوه مقننه، مجلس نمایندگان منتخب مردم است و به نمایندگی از عقاید و افکار عمومی یک ملت و همچنین قدرت مردم، اقدام به قانونگذاری می‌کند. در ادامه به کارکردهای قوه مقننه می‌پردازیم:

1- کارکرد قانونگذاری. اولین و مهم‌ترین کارکرد قوه مقننه، قانونگذاری است. در زمان باستان، قوانین یا بر اساس رسوم و سنت‌ها و آموزه‌های مذهبی یا به دستور پادشاهان اعمال می‌شدند. اما در عصر معاصر دموکراسی، قوه مقننه سرچشمه قانون است. این قوه مقننه است که خواست دولت (state) را به قانون تبدیل می‌کند و به آن شخصیت حقوقی می‌دهد. همچنین قوه مقننه خواست مردم را به قوانین موثق و معتبر تبدیل می‌کند.

2- کارکرد شورایی. مشورت بر سر مسائل مهم ملی، مشکلات عمومی و نیازهای جامعه، یکی از کارکردهای مهم قوه مقننه در عصر مدرن است. از طریق این کارکرد، قوه مقننه عقاید و افکار عمومی را روی مسائل مختلف بازتاب می‌دهد. مباحثاتی که در قوه مقننه انجام می‌شود، از ارزش بسیار بالایی برای مردم برخوردار است.

3- متولی و نگهبان امور مالی یک ملت. اینکه قوه مقننه، نگهبان کیف پول ملی است تقریباً به یک قانون جهانی بدل شده است. قوه مقننه کیف پول ملی را در دست دارد و امور مالی کشور را کنترل می‌کند. بر اساس قانون هیچ پولی نمی‌تواند بدون تایید قوه مقننه، از سوی قوه مجریه خرج شود. هر سال قوه مجریه باید برنامه بودجه خود برای سال آتی را به قوه مقننه ببرد و در آنجا آن را به تصویب رساند. در بودجه، قوه مجریه باید حساب درآمد حقیقی و مخارج سال مالی گذشته و همچنین درآمد و مخارج پیش‌بینی‌شده سال جدید را به نظر قوه مقننه برساند. قوه مقننه نه‌تنها می‌تواند بودجه را به تصویب برساند، بلکه به‌تنهایی می‌تواند اعمال، لغو یا جمع‌آوری مالیات‌ها را تایید کند. از همین‌رو، قوه مقننه کنترل تمام و کمال روی مبادلات مالی و مخارجی که از سوی قوه مجریه صورت می‌گیرد، دارد.

4- کنترل قوه مجریه. قوه مقننه در عصر مدرن، قدرت کنترل قوه مجریه را در اختیار دارد. در نظام پارلمانی، مانند آنچه در بریتانیا در جریان است، قوه مجریه برای تمامی اقدامات، تصمیم‌ها و خط‌مشی‌های خود تحت کنترل قوه مقننه قرار دارد. به عبارت دیگر قوه مقننه می‌تواند از طریق رای‌گیری، خط‌مشی دولت را رد کند و مانع از انجام آن شود یا در مقابل، سیاستگذاری‌های دولت را تایید کند و اجازه اجرایی شدن آنها را صادر کند.

5- کارکرد اصلاح قانون اساسی. تقریباً در هر کشوری، قوه مقننه نهادی است که قدرت اصلاح قانون اساسی را در دست دارد. بدین منظور، قوه مقننه باید قوانین خاصی را تصویب کند که به آنها اصلاحیه قانون اساسی می‌گویند. این اصلاحیه‌ها در ارتباط با قانون اساسی موجود هستند. در بعضی از کشورها برای اینکه اصلاحیه قانون اساسی به تصویب رسد، دو‌سوم، سه‌‌چهارم یا اکثریت نمایندگان مردم در قوه مقننه که حق رای به رد یا تصویب اصلاحیه را دارند، باید با اصلاحیه به رای گذاشته‌شده موافق باشند و به آن رای مثبت دهند.

6- کارکرد قضایی. مرسوم است که تا حدی قدرت قضایی به قوه مقننه داده می‌شود. معمولاً قوه مقننه می‌تواند دادگاهی را برای بازرسی مقامات رسمی دولتی تشکیل دهد و آن را از موقعیتشان عزل کند. در بعضی کشورها همچون هند، پارلمان می‌تواند رئیس‌جمهور را متهم کند و او را از سمتش کنار گذارد. همچنین قوه مقننه در کشورهایی می‌تواند بر عزل و نصب قاضیان دادگاه عالی نظارت داشته باشد.

7- طرح شکایات. قوه مقننه به عنوان بالاترین تشکل برای طرح شکایات عمومی در برابر قوه مجریه عمل می‌کند. به عبارت دیگر این نهاد در کنار نمایندگی از همه علایق و افکار مردم، به عنوان یک تشکل ملی برای تبیین عقاید عمومی، شکایات عمومی و خواست مردم، دست به کار می‌شود.

انواع قوه مقننه از نظر تعداد مجلس

در عصر حاضر، قوه مقننه یا نهاد قانونگذاری، بر دو نوع تک‌مجلسی (unicameral) و دومجلسی (bicameral) است. سیستم دومجلسی بدین معناست که قوه مقننه از دو مجلس تشکیل می‌شود. در حالی که در سیستم تک‌مجلسی تنها یک جایگاه یا مجلس وجود دارد. تعداد بسیار زیادی از قوای مقننه در کشورهای دنیا، دومجلسی هستند. اگرچه تعدادی از کشورها سیستم تک‌مجلسی را در قوه مقننه خود اجرا کرده‌اند. زمانی که قوه مقننه دومجلسی است، مجلس پایینی را مجلس سفلی (lower house) و  مجلس دوم را مجلس علیا (upper house) می‌نامند.

کشورهایی همچون ایالات متحده، بریتانیا، فرانسه، روسیه، سوئیس، هند و استرالیا دارای قوه مقننه دومجلسی هستند. در مقابل کشورهایی همچون چین، نیوزیلند، زیمبابوه، ترکیه و پرتغال از قوه مقننه تک‌مجلسی استفاده می‌کنند.

استدلال‌های به نفع قوه مقننه دومجلسی

1- مجلس دوم، به عنوان نگهبانی در برابر استبداد مجلس اول عمل می‌کند. وجود مجلس دوم قوه مقننه برای جلوگیری از اینکه مجلس اول، به یک بخش مستبد با عملکرد دلبخواهی تبدیل شود ضروری است. اگر قوه مقننه تنها یک مجلس داشته باشد، همه قدرت مختص به آن مجلس خواهد بود و زمینه فساد و استبداد فراهم می‌شود. از همین‌رو وجود مجلس دوم برای جلوگیری از این رخداد از اهمیت زیادی برخوردار است.

2- وجود مجلس دوم برای جلوگیری از عملکرد شتابزده مجلس اول ضروری است. مجلس دوم باعث می‌شود که مجلس اول نتواند در بعضی از مواقع، به صورت شتابزده عمل کند و از همین‌رو باعث کاهش اشتباهات آن می‌شود. اشتباهاتی که می‌توانند به طور قابل توجهی به منافع ملی آسیب وارد کنند. در واقع مجلس دوم با بررسی و تعدیل مصوبات مجلس اول، می‌تواند از رخ دادن اشتباهات جلوگیری کند.

3- مجلس دوم به عنوان مجلس اصلاحی عمل می‌کند. عملکرد قوه مقننه در دولت‌های رفاه مدرن، به‌شدت پیچیده و فنی شده است. تا آنجا که نیازمند بررسی‌های عمیق و محتاطانه همه جنبه‌های قوانینی است که در قوه مقننه به تصویب می‌رسند. در این میان، مجلس دوم نقش اصلاح‌کننده را دارد. زمانی که باید بررسی‌های دقیق انجام شود، وجود دو نفر بهتر از یک نفر است.

4- مجلس دوم، مرزهای پیش روی مجلس اول را از بین می‌برد. ظهور دولت رفاه باعث افزایش چندبرابری قلمرو قانونگذاری شده است. قوه مقننه در عصر مدرن، باید قوانین بسیار زیادی را به تصویب برساند. تحت این شرایط، یک قوه مقننه با تنها یک مجلس، احتمالاً نخواهد توانست به صورت کارا عمل کند. در واقع وجود مجلس دوم باعث می‌شود بخشی از بار مجلس اول از دوش آن برداشته شود.

5- قوه مقننه دومجلسی، نماینده بهتری از افکار و عقاید عمومی است. دو مجلس پایینی و فوقانی در کنار هم می‌توانند به درستی به عنوان یک بارومتر افکار عمومی به کار روند. قوه مقننه تنها دارای یک مجلس می‌تواند خارج از هارمونی با افکار عمومی عمل کند. انتخاب نمایندگان مجلس دوم که در زمانی متفاوت از انتخاب نمایندگان مجلس اول انجام می‌شود، می‌تواند به قوه مقننه کمک کند دچار مشکل فوق‌الذکر نشود.

6- وجود قوه مقننه دومجلسی، برای نمایندگی منافع ویژه عمومی ضروری است. مجلس دوم، وسیله‌ای است که از طریق آن می‌توان منافع طبقات مختلف جامعه را که نیاز به نمایندگی دارند، نمایندگی کرد. در قوه مقننه دومجلسی، مجلس پایینی می‌تواند از نمایندگان منتخب مردم تشکیل شود و مجلس بالایی نیز متشکل از منافع خاص و اقلیت‌ها و گروه‌هایی همچون اتحادیه‌های کارگری، زنان، دانشمندان، هنرمندان، معلمان، روشنفکران، نویسندگان و اتاق‌های بازرگانی باشد.

7- تاخیر در تصویب قوانین مفید است. منتقدان وجود مجلس دوم در قوه مقننه اغلب اذعان می‌کنند که مجلس دوم، سرچشمه تاخیر در تصویب قوانین است. بدون شک، تصویب قوانین از سوی دو مجلس منجر به تاخیر خواهد شد. با این حال این تاخیر بسیار مفید است و به تبلور عقاید عمومی در همه لوایح قبل از اینکه تبدیل به قانون شوند کمک می‌کند. وجود مجلس دوم به عنوان منشأ تاخیر میان معرفی یک قانون و تصویب آن عمل می‌کند و از همین‌رو، زمان مورد نیاز برای بازتاب‌های آن و مشورت بر سر آن را ایجاد می‌کند.

استدلال‌های به نفع قوه مقننه تک‌مجلسی

1- وجود دو مجلس، افکار عمومی را مغشوش می‌کند. طرفداران قوه مقننه تک‌مجلسی اذعان می‌کنند که برآیند عقاید عمومی یکی است و می‌تواند از سوی یک مجلس نمایندگی شود. مردم دارای قدرت عالیه هستند، خواست آنها یکی است و نمی‌تواند به چند دسته تقسیم شود. از همین‌رو بهتر است که افکار عمومی از سوی یک مجلس نمایندگی شود. وجود دو مجلس به‌خصوص وقتی که یکی با دیگری مخالف است، افکار عمومی را مغشوش می‌کند.

2- مشکل سازماندهی مجلس دوم. این یک قاعده جهانی است که مجلس اول، باید به طور مستقیم و با رای‌گیری از مردم تشکیل شود. با این حال وفاقی بر سر اینکه اعضای مجلس دوم چگونه انتخاب شوند وجود ندارد.

3- هیچ قانونی به صورت شتابزده تصویب نمی‌شود. طرفداران قوه مقننه تک‌مجلسی معتقدند که در سیستم شایع قانونگذاری که لایحه‌ها باید قبل از تصویب از چند مرحله گذر کنند و وارد کتاب قوانین شوند، نیازی به مجلس دوم نیست که مانع از عملکرد شتابزده مجلس اول شود.

4- مجلس دوم در جایگاهی نیست که استبداد مجلس اول را وارسی کند. مخالفان قوه مقننه دومجلسی معتقدند که در واقع، مجلس دوم صلاحیت وارسی استبداد مجلس اول را ندارد و تنها به عنوان مجلسی که کارها را به تاخیر می‌اندازد یا سرعت کارها را پایین می‌آورد عمل می‌کند.

5- مجلس دوم غالباً یک مجلس محافظه‌کار و واکنشی است. منتقدان مجلس دوم اذعان می‌دارند که این مجلس، منشأ واکنش و محافظه‌کاری است و به عنوان ترمز چرخ دموکراسی عمل می‌کند. اینکه به اقلیت‌ها و منافع ویژه عده‌ای نمایندگی داده شود، باعث می‌شود که مجلس دوم واکنشی و محافظه‌کار باشد. مجلس دوم معمولاً از سوی ثروتمندان، سرمایه‌داران، زمین‌داران بزرگ و نخبگان (elite) جامعه قبضه می‌شود.

پارلمان و کنگره

قوه مقننه در کشورهای مختلف، به اشکال و اسامی مختلفی وجود دارد که دو مورد از مهم‌ترین آنها، پارلمان همچون پارلمان بریتانیا و کنگره همچون کنگره ایالات متحده است. در ادامه به تعریف پارلمان و کنگره و تفاوت‌های آنها خواهیم پرداخت.

راه‌های مختلفی برای اداره یک کشور وجود دارد و هر کشور حق دارد با توجه به وضعیت خود، آنچه برایش مناسب‌تر است را انتخاب کند. همه سیستم‌های کشورداری دارای موافقان و مخالفانی است و بحث بر سر اینکه کدام بهتر است سابقه طولانی دارد. نوع ریاستی (presidential) از حاکمیت، یکی از معروف‌ترین انواع آن است که در ایالات متحده اجرا شده است. همانند هر سیستم دیگری، نوع ریاستی حاکمیت به نمایندگان مردم اجازه می‌دهد که نقش مهمی در قانونگذاری داشته باشند. در شکل ریاستی حاکمیت، عمده قدرت با رئیس‌جمهور است و دیگر ارگان‌ها می‌توانند روی این قدرت نظارت داشته باشند.

پارلمان و کنگره دو اصطلاحی هستند که در سیستم‌های سیاسی بسیار استفاده می‌شوند و با یکدیگر تفاوت‌هایی دارند. بهترین راه برای توضیح پارلمان، زمانی است که یک انتخابات عمومی رخ می‌دهد و افرادی از مناطق مختلف کشور، در این رای‌گیری شرکت می‌کنند و اگر مردم به آنها حق ورود به پارلمان را بدهند، این افراد برای بهبود وضعیت منطقه‌ای که از آنجا انتخاب شده‌اند وارد عمل خواهند شد. نمایندگان پارلمان همچنین نقش قانونگذاری به نفع مردم را بر عهده دارند. نمایندگان پارلمان نقش مهمی در روابط بین‌المللی ندارند، اما می‌توانند بر همه خط‌مشی‌های داخلی کشور که از سوی قوه مجریه به اجرا درمی‌آیند کنترل داشته باشند. کابینه دولت با رای پارلمان تشکیل می‌شود و معاون اول رئیس‌جمهور نیز از طریق رای نمایندگان پارلمان تعیین می‌شود. در بعضی از کشورها پارلمان را با نام مجلس نمایندگان (house of representatives) می‌شناسند. نمایندگان پارلمان قدرت این را دارند که روی همه فعالیت‌های حزبی که کشور را اداره می‌کند، نظارت داشته باشند.

کنگره، گروهی از افراد است که از سوی مردم انتخاب می‌شوند و در میان مقامات رسمی هر کشور از رده بسیار بالایی برخوردار هستند. ایالات متحده تقریباً تنها کشوری است که سیستم درستی از کنگره را دارد. سیستم کنگره ایالات متحده متشکل از مجلس نمایندگان و مجلس سنا است و مسوولیت همه سیاستگذاری‌ها با آنهاست. افرادی که عضو کنگره هستند، باید از قوانین پیروی کنند، اما همچنین قدرت این را دارند که قوانین جدیدی را تصویب کنند. کنگره، روح بدنه نظام ریاستی حاکم در ایالات متحده است؛ یعنی جایی که رئیس‌جمهور کل قدرت را در دست دارد اما فقط کنگره است که می‌تواند تصمیمات رئیس‌جمهور را رد کند و مطمئن شود که هیچ اقدامی از طرف او خلاف قانون کشور نیست. هیچ‌یک از تصمیمات کلیدی در ایالات متحده نمی‌تواند بدون تصویب اجرایی شوند.