زخم‌خورده‌های سیاست
چرا تکنوکرات‌ها به حاشیه رانده می‌شوند؟
«به خوبی به یاد دارم روزی که کار را به سیاوش محول کردم. پرسید: مقررات خریدوفروش، استخدام و اخراج، تعیین حقوق و دستمزد و غیره چیست؟ گفتم: مقررات عبارت است از لیاقت و درستکاری تو. هیچ‌گونه مقررات و محدودیتی در تصمیمات تو وجود ندارد. تو، آزادی و در مقابل تصمیماتت مسوول هستی. برو و لیاقت و درستکاری خود را نشان بده. اگر موفق شدی، پاداشی بیش از حقوق سالانه‌ات دریافت می‌کنی. اگر نادرستی کردی، همان لحظه اخراجی.» این جملات، بخشی از خاطرات رضا نیازمند، معاون علینقلی عالیخانی در سال‌هایی است که تکنوکرات‌های توسعه‌گرا در کنار تولیدکنندگان و کارآفرینان پیشرویی چون احمد خیامی و محمدتقی برخوردار، دو بال توسعه ایران را تشکیل می‌دادند. بحث اصلی‌ام، تمرکز بر همین دو بال است.
با اینکه توسعه، مقوله‌ای است پیچیده، حاصل ترکیب عوامل متعدد با طعم شانس، می‌خواهم استدلال کنم که حداقل بخشی از تحقق توسعه، نتیجه به هم رسیدن علینقی‌ها-رضاها-سیاوش‌ها و احمدها- محمدتقی‌هاست (به هم رسیدن آنها هم محصول «نیاز» نظام سیاسی به آنهاست). اینها، نه صرفاً مدیران توسعه ایران بلکه رهبران توسعه‌گرایی بودند که بنیان‌هایی برای تبدیل نداشته‌ها به داشته‌ها ساختند. اجازه بدهید بحث را از همین مساله شروع کنیم: مساله رهبری.
مساله مدیر یا رهبر؟
اینجا و آنجا، به کرات گفته می‌شود که مساله توسعه در ایران، مشکل «مدیریت» است. در درون هر تحلیلی، راه‌حلی نیز نهفته است. این تحلیل که توسعه، در کمند مدیریت گرفتار شده، راه‌حلی ندارد جز تغییر مدیران. طبق تعریف، مدیر (Manager) فردی است که در سلسله‌مراتب یک سازمان، مجموعه وظایف مشخصی را انجام می‌دهد. بیایید تصور کنیم که بهترین مدیران دولتی دنیا، وارد ایران شده‌اند و این مدیران قرار است در درون قوه مجریه، وزیران دولت باشند. آیا مشکل توسعه در ایران حل خواهد شد؟
احتمالاً انگشت‌شمار کسانی که به مسائل ایران آشنا هستند و در درون دولت کار کرده‌اند، به این سوال پاسخ مثبت می‌دهند. پاسخ درست احتمالاً این خواهد بود: حتی با وجود حضور خیل عظیمی از مدیران برجسته جهانی در قوه مجریه، مشکل توسعه ایران حل نخواهد شد. مطالعات مختلف نشان می‌دهد برای موفقیت یک مدیر، پیش‌زمینه‌هایی لازم است؛ از جمله: وجود یک جهت‌گیری کلان مشترک (چشم‌انداز مشترک)، یکپارچگی نهادی و همگرایی میان سازمان‌ها، وجود یک نظام حقوقی جاافتاده و باثبات (نظام حقوقی کارآمد با رویه‌ها و احکام منصفانه و مقبول عموم)، وجود مجموعه هنجارهای مشترک کنش جمعی (قواعد مشترک و مقبول عموم در حوزه‌هایی که افراد برای تصاحب منابع با یکدیگر همکاری و رقابت می‌کنند) و چندین مورد دیگر.
در ایران دیروز و امروز، این پیش‌زمینه‌ها یا وجود ندارند یا به شکل ضعیف‌شده‌ای، برقرار هستند. به عنوان مثال، در حوزه‌های مختلف توسعه کشور، جهت‌گیری کلان مشترکی نه میان مدیران قوه مجریه، نه میان دستگاه‌های نظام و نه در میان مردم وجود دارد. همین‌طور، همگرایی میان سازمان‌های مختلف فعال در بخش‌های مختلف در عمل پایین است و عمده سازمان‌ها به صورت جزیره‌ای عمل می‌کنند. مدیران موجود در کشور، حتی اگر کاربلدترین‌ها هم باشند، در درون ساختاری کار می‌کنند که اجازه فعالیت موثر را از آنها می‌گیرد. به همین جهت، تحلیل‌هایی که مشکل توسعه در ایران را به مساله مدیریت و مدیران برمی‌گردانند، راه‌حل‌هایی عمدتاً پرخطا تجویز می‌کنند.
نتیجه اینکه در فقدان شرایط مساعد برای موثربودن مدیران شایسته، آنها با دو گزینه مواجه هستند: یا خودشان را با شرایط تطبیق دهند و جز انجام کارهای مرسوم و وظایف حداقلی در درون سازمانشان، اقدام موثری برای تحرک‌بخشی به توسعه انجام ندهند (گزینه بی‌اثر کردن توانایی‌های خود) یا جسورانه تلاش کنند شرایط را به نحو موثری تغییر دهند. به دلیل به‌خطرافتادن منافع حامیان موضع موجود، انتخاب مسیر دوم آنها را با خطر طرد و حذف شدن مواجه خواهند کرد (گزینه طرد شدن و حذف). به نظر می‌رسد در فقدان پیش‌زمینه‌های موفقیت مدیران، شکل‌دادن به فرآیند «رهبری» در توسعه کشور احتمالاً تنها گزینه جدی است. اگر به پیش‌فرض‌های رهبری دقت کنیم درخواهیم یافت که این پیش‌فرض‌ها، شرایط موجود در کشور را نشان می‌دهند: حضور چند دسته یا گروه دارای منافع متعارض در یک حوزه، تنش بعضاً شدید میان آنها، ناکارآمد بودن مکانیسم‌های حل منازعه و ناکارآمدی نظام حقوقی. در این شرایط، رهبر (Leader) یعنی کسی که «دارای برخی ویژگی‌های فردی مانند جذبه، درک منافع بلندمدت، توان کار جمعی و ائتلاف‌سازی» است، شرایطی را ایجاد می‌کند که مدیران توانمند بتوانند با استفاده از این شرایط، به حل چالش‌ها اقدام کنند.
ایران در هر برهه‌ای که جهشی توسعه‌ای داشته، بخشی از این جهش را مدیون رهبرانی بوده که هم درکی از منافع بلندمدت کشور (توسعه) داشتند و هم توان کار جمعی. دکتر علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد در دهه 1340، یکی از نسل رهبران توسعه‌گرای ایران در آن زمان بود. او که سیاست کلی پیشرفت اقتصاد کشور را طراحی می‌کرد، تحصیل‌کرده یکی از بهترین دانشگاه‌های جهان بود و با وجود جوان بودن (34 سال)، صاحب تجربه کار در حوزه نفت و آشنا با روال کار پارلمان بخش خصوصی (اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران) بود. عالیخانی، رهبر یک تیم پنج‌نفره از معاونانش بود و به گفته رضا نیازمند (129:129-128)، با کمک آنها «هماهنگی بی‌سابقه‌ای بین چهار فعالیت اقتصاد؛ تجارت، صنایع و معادن و گمرک درست کرد. گمرک برای عالیخانی، مهم‌ترین ابزار بود تا همان‌طور که ما صنایع را توسعه می‌دادیم او با کمک گمرک، حمایت از صنایع نوپا را آغاز کند. ساواک که گزارش‌ها را به شاه می‌داد می‌گفت اینها یعنی عالیخانی و پنج معاونش، اصلاً یک مشت آدم هستند به‌هم‌چسبیده و هماهنگ که هر کار بخواهند تصمیم می‌گیرند و اجرا می‌کنند». در نظام اداری کشور در آن دوره متفاوت با امروز، از این دست رهبران توسعه‌گرا کم نبودند.
مساله مدیر یا تکنوکرات
در نظام اداری ایران که رهبران توسعه‌گرا نایاب‌اند، مشکل دیگری نیز وجود دارد. سری به یک اداره دولتی بزنید. به دفتر مدیر آن دستگاه بروید و پای درددل‌های او بنشینید. به شما خواهد گفت که برای انجام هر کاری، یا مرتب باید مراتب را با بخش‌های بالادستی در وزارتخانه هماهنگ کند یا از ترس سازمان‌های نظارتی، قادر به انجام کوچک‌ترین کار جدیدی نیست. بر فراز مدیران دستگاه‌های دولتی ایران، شمشیرهای داموکلسی قرار دارد که جرات و جسارت اقدامات موثر و تحول‌ساز را از مدیران سلب می‌کند. در حالی که نظام اداری کشور ما یکی از نظام‌ها با درجه فساد بالا در دنیاست، این شمشیرها را برای مبارزه با فساد در نظام اداری گذاشته‌اند. نتیجه این روندها چیست؟ نه‌تنها فساد، به شکل معناداری کم نشده (آمارهای یک دهه اخیر) بلکه بلای محافظه‌کاری بیش از حد نیز به جان مدیران نظام اداری افتاده است.
متخصصان توسعه می‌دانند که بخشی از توسعه کشورها، بر دوش افرادی است که آنها را «تکنوکرات» می‌نامند. تکنوکرات، فردی آموزش‌دیده است که کارش، اتکا به علم و خرد برای حل مشکلات است. این یعنی تکنوکرات، مدیری بادانش است که حل‌المسائلی فکر می‌کند و مشتاق اجرای راه‌حل‌هاست (یک بار دیگر، جملات ابتدای این نوشتار را بخوانید). مدیران، حتی اگر رهبر هم نباشند یا نگذاشته‌اند رهبر شوند، حداقل می‌توانند تکنوکرات‌هایی باشند که بدون وجود رهبری توسعه‌گرا در سطح کلان نظام اداری، مشکلی از مشکلات توسعه ایران حل کنند.
مساله کمبود تکنوکرات‌های حل‌المساله‌ای در نظام اداری کشور، به دلایل متعددی برمی‌گردد. بخشی از این مساله، مربوط به بحث قدیمی است که از اوایل انقلاب در قالب تعهد یا تخصص مطرح می‌شد. تاکید تقریباً همیشگی بر تعهد در انتخاب مدیران دستگاه‌های دولتی، به برآمدن نسل‌هایی از متعهدان منجر شد که یا تخصص لازم برای کارهای محوله را نداشتند (یعنی یکی از ویژگی‌های
تکنوکرات‌ها - دانش- را نداشتند) و رقبای متخصصشان را با انگ‌های مختلف، طرد می‌کردند یا اگر بهره‌ای از تخصص داشتند، مقررات‌گرایی بیش از حد، زنجیری بود و هست بر پاهایشان. تکنوکرات‌ها هم بازیگرانی عقلانی هستند و در میان دو گزینه به خطر افتادن آینده شغلی و تحول‌سازی، اولی را انتخاب خواهند کرد. دومی را هم انتخاب کنند، به خروج از سازمان هدایت می‌شوند.
هرچند ترس را برادر مرگ نامیده‌اند اما باید از همزاد دیگری نیز نام برد: عدم امید. تحلیل رفتن انرژی امید به تغییر وضع موجود، باعث شده تا اندک تکنوکرات‌های کاربلد نظام اداری نیز یا در سیستم بمانند و بوروکرات‌هایی مقرراتی شوند یا عطای کار دولتی را به لقایش ببخشند یا سیستم، حذفشان کند. علینقی‌ها-رضاها-سیاوش‌ها یعنی بخش بزرگی از تکنوکرات‌های کاربلد، از نظام اداری امروز ایران حذف شده‌اند. این، بخشی از مساله ناتوانی نظام اداری نه فقط در تدارک توسعه کشور بلکه حتی در انجام سایر پروژه‌های خرد و کلان را توضیح می‌دهد. مدیریت بحران کرونا، نمونه آخر و نه آخرین نمونه است.
ظهور تولیدکنندگان پیشرو
در این دوره، همزمان با حضور رهبران توسعه‌گرا در نظام اداری، صنعتگران و کارآفرینانی نیز در جامعه وجود داشتند که اقدامات تکنوکرات‌های دولتی با اهداف آنها منطبق بود. اگر تکنوکرات‌ها، به دنبال توسعه ایران بودند، تولیدکنندگان نیز می‌خواستند با سازندگی، پول در بیاورند. در همان دهه 1340، صدها سرمایه‌گذار و هزاران کارآفرین به بخش تولید وارد شدند و پایه‌های بسیاری از صنایع امروز ایران را گذاشتند. هرچند این رهبران تکنوکرات توسعه‌گرا بودند که آنها را به درون فرآیند توسعه کشور کشاندند و از آنها، به شیوه‌های مختلف حمایت کردند تا تبدیل به تولیدکنندگان بزرگ ایران شوند (چه آنکه بسیاری از این تولیدکنندگان، یا خرده‌پا بودند یا تاجر واردکننده) اما استعدادهای درونی آنها و قابلیت‌هایشان آنقدر بود که بزرگان اقتصاد ایران شوند.
آنها، به سرعت شروع به تیم‌سازی کردند و نخبگان جدیدی را به بخش تولید کشور وارد کردند. احمد خیامی، یکی از این نمونه تیم‌سازی‌های آن دوره را در کتاب خاطراتش آورده است: «من تقسیم وظایف کرده بودم. مثلاً خرید لوازم یدکی و امور مربوط به فروش بنز را جوانی به نام حسین زندی اداره می‌کرد که او هم به عقیده من نابغه بود. او جوانی بود که اوایل در دکان کوچکم در پاساژ صفا (برای فروش بنز و لوازم یدکی‌اش) با حقوق ناچیزی برای تعمیرات استخدام کرده بودم... تصور نمی‌کنم حسین تحصیلات ابتدایی را هم تمام کرده بود... حسین مردی لایق و کاردان بود. این جوان آن قدر از خود لیاقت نشان داد که تمام لوازم یدکی را به او واگذار کردم... فرد دیگری هم که در اوایل راننده بود... آن قدر صدیق بود که کار واردات گمرکی را انجام می‌داد و در آن کار نیز هر روز باید میلیون‌ها دلار کالا از گمرک خرمشهر و جلفا ترخیص می‌کرد... آنقدر درستکار و فعال بود که حساب ندارد... اغلب مدیرانمان در ایران‌ناسیونال و بعدها فروشگاه‌های کوروش، کارخانه‌های مبلیران و جامکو و بیمه آسیا و بانک کشاورزی کوروش همین قدر بااستعداد بودند» (صص 109-108).
همو در مورد آن نسل از تولیدکنندگان پیشرو می‌نویسد: «تا آنجا که به یاد دارم، اغلب صاحبان صنایع بزرگ و مردان موفق آن روز مملکت، از صفر شروع کرده بودند. باید از خود بپرسیم در کجای دنیا، این همه امکان می‌توان یافت...» (ص 224). با شکل‌گیری و تقویت تولیدکنندگان پیشرو که همزادان بوروکرات‌های دولتی بودند، پیوندها و انطباق‌هایی میان آنها شکل گرفت و کتاب توسعه ایران ورق خورد.
آینده توسعه در ایران
«همیشه یک جای کار می‌لنگد.» این جمله عامیانه، به سادگی واقعیت توسعه در ایران را توضیح می‌دهد. داستان توسعه در ایران در طول یک قرن اخیر، داستان لنگیدن‌هاست. استثنا بوده زمان‌هایی که کمتر چیزی بلنگد. یکی از این استثناها، دوره تقریباً 10ساله سال‌های 1341 تا 1351 است. بخت و حضور چندین عامل مهم در این دوره، در و تخته‌هایی بودند که با هم جور شدند. کمتر چیزی لنگید و پیامدش چیزی نبود جز یک دوره رشد و توسعه. این دوره، با افزایش شدید بهای نفت و افول «نیاز» نظام سیاسی به آنها، به پایان رسید و تعداد زیادی از «درازهای احمق» (تعبیری که شاه برای عالیخانی به کار می‌برد)، به حاشیه دستگاه‌های دولتی رانده یا حذف شدند.
نظام سیاسی در دوره‌های گذشته، دستگاه حاکمی بود بی‌پول و محتاج آدم‌های کاربلدی برای حل مشکلات بدون خرج زیاد. قیمت نفت که فوران کرد، دست نظام سیاسی هم به پول رسید و نیازش به آدم‌های کاربلد و کم‌خرج به پایان رسید و نصیب بسیاری از آنهایی که مستقل بودند و پیشرو، چیزی نبود جز جمله مشهور شاه: «شما از کار زیاد خسته شده‌اید». آنها یک به یک حذف شدند. نیازها که برطرف شد، میزان استقلال عمل و دایره تبادل نظر و کار گروهی نیز آب رفت. از خاطرات آدم‌های آن دوره، به وضوح می‌شود این تغییرات را دید. مثلاً عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان‌ها برنامه در دهه 1350 در کتاب خاطراتش (1385) می‌نویسد: «اعلیحضرت اصلاً خوششان نمی‌آمد که روی فکرهای اصلی که دارند و برنامه‌هایی که دارند بحث بشود.» با به حاشیه رفتن تکنوکرات‌های دولتی، برخی از مدیران تولیدی نیز بی‌پناه شدند. پول بادآورده، افیونی بود که توهم رسیدن به آرزوها (در آن دوره، تمدن بزرگ) با سرعت زیاد را ایجاد کرد. همه ما، نتیجه این اتفاقات را می‌دانیم: تباهی سیاسی و افول اقتصادی.
این تصور که پول، حلال مشکلات است، چنان قدرتمند بود که تا امروز برقرار مانده است. به این دلیل و دلایلی دیگر، به نظر می‌رسد امروز هم نظام سیاسی به تکنوکرات‌های کاربلد «نیاز» ندارد. شاید حضور نسلی از تکنوکرات‌ها در رژیم پهلوی، به انگاره‌ای ماندگار منجر شده که «تکنوکرات‌ها، ناخالص‌اند و به همین دلیل، حضور آنها در دستگاه‌های دولتی، خطرناک است». بحث دامنه‌دار تعهد یا تخصص در ابتدای انقلاب، محصول همین ترس بود. بعدتر، نیاز نظام سیاسی به بازسازی ویرانی‌های جنگ در دوره بی‌پولی، تکنوکرات‌های اسلامی ظهور کردند. شاید به دلیل همین چسبیدن نام تکنوکرات‌های اسلامی به دوره هاشمی و خاتمی، همان انگاره ناخالصی تکنو کرات‌ها باز هم تقویت شد. هرچه جلوتر آمدیم، شبح تعهد یا تخصص بیشتر در تصمیم‌گیری‌ها حضور پیدا کرد و ایمان، در تعارض با تخصص قرار گرفت و انگاره قدیمی تبدیل به حقیقتی قطعی شد.
هر چه بود و گذشت، امروز شواهد جدی‌ای وجود ندارد که نشان دهد، بخش‌های مهم‌تر نظام سیاسی در ایران نیازمند تکنوکرات‌های کاربلد باشند. در فهرست وزرای کابینه سیزدهم هم مردانی از جنس نسل جدید تکنوکرات‌های اسلامی حضور ندارند یا حداقل، سابقه آنها نشان نمی‌دهد که ضمن تخصص و کاربلدی در حوزه‌هایشان و درک تجربیات داخلی و جهانی، مدیرانی مقرراتی-محافظه‌کار نباشند و حل‌المسائلی، فکر کنند. اینکه با نظام اداری که در طول سال‌های زیادی، از حضور تکنوکرات‌های کاربلد تهی شده، چنین وزیرانی چه کار موثری می‌توانند برای توسعه کشور انجام دهند، پرسشی است که پاسخ آن را در آینده نزدیک خواهیم فهمید. ایران امروز، هنوز هم کارآفرینان و تولیدکنندگان زیادی دارد که یک بال توسعه کشور در آینده هستند. آنها فعال هستند، هرچند زخم‌خورده از روندهای سیاسی نادرست، کارنابلدی‌های مدیران دستگاه‌های دولتی و رنجور از تشدید نااطمینانی در کشور. آنها هنوز هم مشتاق حضور همزادانشان در سیاست، نیم‌نگاهی به رفتن این کابینه و آمدن آن کابینه دارند و چشم‌انتظار تحولات کلان در سیاست‌ها و رویه‌های حکمرانی هستند. آنها در اقتصاد ایران حضور دارند اما گویی برای توسعه ایران، باز هم همه راه‌ها به سیاست ختم می‌شود. انطباق اقدامات رهبران توسعه‌گرای دولتی با اهداف تولیدکنندگان و کارآفرینان پیشرو است که مسیرهای جدیدی برای توسعه ایران شکل خواهد داد. یک دست، صدا ندارد و در ایران هم صدا نخواهد داشت.
