ماموریت اصلی دولت

موضوع اصلی نوشتار پیش رو این است: چرا عرضه کالای عمومی باکیفیت مقدم بر حمایت‌های اجتماعی است؟ برای ورود به بحث، ابتدا لازم است به این پرسش پاسخ داده شود که اساساً به لحاظ نظری، ماموریت و نقش اصلی دولت‌ها در اقتصاد کشور چیست؟

در اقتصاد، کالاهایی وجود دارد که تحت عنوان کالای عمومی طبقه‌بندی می‌شوند. ویژگی این کالاها آن است که کسی را نمی‌توان به سادگی از مصرف آن مستثنی کرد و همچنین مصرف آن کالا توسط یک فرد، دسترسی دیگران را به آن کالا محدود نمی‌کند. از جمله شاخص‌ترین کالاهای عمومی، می‌توان به امنیت داخلی، دفاع ملی، زیرساخت‌های اقتصادی، ثبات اقتصادی، تحقیقات پایه، آمارهای رسمی، مبارزه با فقر و نظایر آن اشاره کرد.

کالای عمومی، به گونه‌ای است که همه تمایل دارند کالای مذکور را مصرف کنند ولی کسی انگیزه تولید آن را ندارد. این ویژگی کالای عمومی باعث می‌شود که معمولاً در هیچ اقتصادی کالاهای عمومی بر اساس انگیزه‌های فردی تولید نشود و یک بازار خصوصی برای آن شکل نگیرد. از آنجا که کسی مجبور نیست بهای کالاهای عمومی را پرداخت کند، لذا انگیزه زیادی برای سواری مجانی وجود داد. به عنوان مثال، همه افراد و بنگاه‌های اقتصادی از منافع جاده‌ها و خط آهن و نظایر آن استفاده می‌کنند ولی کسی حاضر نیست با هزینه خود یک زیرساخت عمومی برای استفاده مجانی دیگران ایجاد کند. علاوه بر کالای عمومی، نوع دیگری از کالاها وجود دارد که به آن منابع مشترک اطلاق می‌شود مانند منابع آب زیرزمینی، جنگل‌ها، مراتع، هوای پاک، صید دریایی و نظایر آن. منابع مشترک به گونه‌ای است که به ‌سادگی نمی‌توان کسی را از مصرف آن مستثنی کرد ولی مصرف آن توسط یک فرد تا حدودی می‌تواند بر میزان دسترسی افراد دیگر تاثیر بگذارد. مهم‌ترین مساله در مورد منابع مشترک آن است که چون همه می‌توانند بدون پرداخت هزینه از آن استفاده کنند لذا انگیزه برای مصرف بیش از حد و کاهش رفاه سایرین وجود دارد.

ویژگی کالای عمومی و منابع مشترک آن است که در آنها، تعریف حق مالکیت و قیمت‌گذاری به ‌سادگی امکان‌پذیر نیست و لذا بازارها به خوبی در مورد آنها شکل نمی‌گیرند. این در حالی است که در مورد کالاهای خصوصی، مشروط به فراهم شدن برخی شرایط، بازارها می‌توانند به خوبی کار کنند و منابع را به شکلی کارا تخصیص دهند؛ زیرا کالای خصوصی مشمول حق مالکیت و قیمت‌گذاری در بازار است. در مورد کالای عمومی و منابع مشترک، با توجه به آنکه قیمتی در بازار برای آنها وجود ندارد، لذا تصمیم و ترجیحات افراد در تولید و مصرف آن کالاها، ممکن است به ناکارایی و شکست بازار منجر شود.

بنابراین در مورد کالای عمومی و منابع مشترک، ناگزیر نقش تعیین‌کننده‌ای بر عهده دولت قرار دارد. از آنجا که در مورد کالای عمومی به طور طبیعی انگیزه برای تولید وجود ندارد و در مورد منابع مشترک نیز انگیزه برای مصرف زیاد وجود دارد، دولت می‌تواند به طور بالقوه از طریق منابع عمومی و ابزارهای سیاستگذاری مناسب، مشکل تولید کالای عمومی و مصرف منابع مشترک را حل کند. در واقع نقش دولت و سیاست عمومی این است که بتواند مانع از شکست بازار شود و در نهایت رفاه اقتصادی را در جامعه افزایش دهد.

در غیاب دولت، عرضه کالاهای عمومی در اقتصاد دچار نقصان خواهد شد و در نتیجه آن، تبعاتی مانند ضعف زیرساخت‌های عمومی، بی‌ثباتی اقتصاد کلان، نامساعدی محیط کسب‌وکار، ناپایداری تجارت خارجی و در نهایت رکود اقتصادی و فقر بروز پیدا خواهد کرد. بنابراین می‌توان این‌گونه نتیجه‌گیری کرد که اصلی‌ترین نقش و ماموریت دولت در اقتصاد کشور، تولید و عرضه کالاهای عمومی و مدیریت مصرف منابع مشترک است. سایر وظایف و کارکردهای دولت در اقتصاد، به ویژه مساله حمایت‌های اجتماعی، در ذیل این ماموریت اصلی قابل تعریف است.

چرا دولت‌ها از ماموریت اصلی خود فاصله گرفته‌اند؟

در یک شرایط ایده‌آل، رابطه‌ای بین دولت، بنگاه و خانوار قابل تعریف است که بر اساس آن دولت از محل مالیات و سایر درآمدهای عمومی، خدماتی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست، زیرساخت‌ها، ثبات اقتصادی و نظایر آن را تحت عنوان کالاهای عمومی تولید و عرضه می‌کند. بنگاه‌ها نیز با استفاده از زیرساخت‌های موجود در اقتصاد و با خرید خدمات عوامل تولید، اقدام به تولید و ایجاد ارزش‌افزوده می‌کنند و از این طریق، «ارزش مازاد» ایجادشده در فرآیند تولید، به صورت «پرداخت مالیات به دولت»، «جبران خدمت نیروی کار» و «مازاد عملیاتی»، در اقتصاد بازتوزیع می‌شود. خانوار نیز در ازای فراهم کردن نیروی کار برای تولید، بخشی از عواید تولید را به عنوان جبران خدمت دریافت می‌کند که صرف ایجاد رفاه خانوار می‌شود.

در اقتصاد ایران، شرایط به گونه‌ای دیگر است به طوری که دولت‌ها به طور تاریخی از نقش و ماموریت اصلی خود فاصله گرفته‌اند. در اغلب دوره‌ها، دولت‌ها به جای آنکه عواید خود و منابع عمومی جامعه را صرف تولید کالاهای عمومی باکیفیت کنند، تمایل به توزیع مستقیم منابع عمومی داشته‌اند. این مساله، علل و ریشه‌های مختلفی دارد که در اینجا به برخی از آنها اشاره می‌شود:

1 تولید کالای عمومی باکیفیت، بسیار دشوارتر از توزیع مستقیم منابع است. تولید کالای عمومی باکیفیت، به الزاماتی مانند نهادهای مناسب، کارایی بالای نظام اداری و اجرایی، سیاست‌های اقتصادی کارآمد و نیروی انسانی مناسب نیاز دارد و بدون فراهم شدن چنین الزاماتی، امکان تولید کالای عمومی باکیفیت وجود نخواهد داشت.

به عنوان مثال، توسعه زیرساخت‌های مالی، دستیابی به ثبات ‌قیمت‌ها، ایجاد نظام مالی پایدار، برقراری امنیت سرمایه‌گذاری، توسعه روابط اقتصادی پایدار با دنیای خارج، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای، سرمایه‌گذاری در تحقیقات پایه، افزایش کیفیت آموزش و بهداشت پایه، بهبود کیفیت قوانین و نظایر آن، به برنامه‌ریزی‌های پیچیده و اصلاحات گسترده و اقدامات زمان‌بر و دشوار نیاز دارد ولی در مقابل اقداماتی مانند توزیع گوشت و تخم‌مرغ، پرداخت یارانه نقدی، فروش بنزین و گازوئیل ارزان و استخدام‌های دولتی از محل درآمدهای نفتی، به سهولت و از طریق ساده‌ترین سازوکارهای اداری امکان‌پذیر است.

به همین علت، دولت‌ها به جای اینکه تولید کالای عمومی باکیفیت را ماموریت اصلی خود بدانند و نسبت به آن متعهد و پاسخگو باشند و عیار موفقیت خود را با چنین دستاوردی محک بزنند، چنین وانمود می‌کنند که نقش و وظیفه اصلی دولت، حمایت‌های اجتماعی از طریق توزیع مستقیم منابع عمومی است. می‌توان مشاهده کرد که به مرور زمان، بخش عمده ظرفیت نظام اداری و اجرایی کشور متناسب با سیاست‌های حمایتی و توزیعی تغییر شکل یافته است و در نتیجه ساختار دولت، قابلیت و کارایی لازم برای تولید کالاهای عمومی باکیفیت را ندارد.

2 توزیع مستقیم منابع بین مردم به جای سرمایه‌گذاری در تولید کالاهای عمومی باکیفیت، در کوتاه‌مدت رضایت‌مندی بیشتر مردم و افزایش محبوبیت سیاسی دولت‌ها را به همراه دارد و از این‌رو سیاستمداران همواره انگیزه بیشتری برای توزیع مستقیم منابع بین مردم دارند. توزیع مستقیم منابع و تقویت حمایت‌های اجتماعی، ابزار موثری برای جلب محبوبیت عمومی، تقویت گروه‌های سیاسی همسو و تحکیم شبکه‌های مالی و اقتصادی حامی دولت‌هاست و لذا همواره مورد توجه سیاستمداران قرار دارد. در عوض، تولید کالاهای عمومی باکیفیت، بعضاً همراه با اصلاحات ساختاری و ایجاد نارضایتی در کوتاه‌مدت است هرچند که عواید آن در بلندمدت به جامعه بازمی‌گردد.

به همین علت هیچ دولتی به خودی خود، انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری در تولید کالاهای عمومی باکیفیت ندارد. نتیجه آن است که در اقتصاد ایران، بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت و عواید حاصل از منابع زیرزمینی که باید صرف تولید کالاهای عمومی شود، مستقیماً به صورت پرداخت‌های انتقالی یا به صورت غیرمستقیم بین مردم توزیع می‌شود.

3 در این زمینه این نکته را نیز باید افزود که سهم بالای درآمدهای بادآورده زیرزمینی، تمایل دولت‌ها به ایجاد رفاه از طریق توزیع مستقیم منابع عمومی را تشدید کرده است. در پنج دهه گذشته که درآمدهای نفتی وزن عمده‌ای در بودجه عمومی یافته است، دولت‌ها نسبت به توزیع مستقیم منابع ترغیب شده‌اند و البته به همان مقدار که دولت منابع عمومی را توزیع کرده است در مقابل از کیفیت و کمیت کالاهای عمومی کاسته شده است. به طور خاص در سال‌هایی که درآمدهای نفتی با جهش مواجه شده است، سیاست‌های توزیعی دولت نیز تشدید شده است که نمونه بارز آن سال‌های 1389 و 1390 است.

می‌توان اظهار کرد که به علل مختلف به ویژه به سه علت مذکور، دولت‌های مختلف در ایران، از تولید و عرضه کالای عمومی باکیفیت به عنوان ماموریت اصلی خود فاصله گرفته و در نقش توزیع‌کننده منابع عمومی قرار گرفته‌اند.

نتیجه انحراف دولت از ماموریت اصلی چیست؟

در اقتصاد ایران بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی و عواید حاصل از منابع زیرزمینی و عدم‌النفع ناشی از بذل و بخشش‌های دولت، به جای اینکه صرف ماموریت اصلی دولت و بهبود کیفیت کالاهای عمومی شود، صرف یارانه انرژی، دستمزد نیروی انسانی مازاد، یارانه نقدی، کمک‌های بلاعوض و پرداخت‌های انتقالی، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، فروش نهاده ارزان به بنگاه‌ها، یارانه سود تسهیلات بانکی ارزان، معافیت‌های مالیاتی، جبران زیان سپرده‌گذاران موسسات اعتباری، حمایت از بنگاه‌های ورشکسته، توزیع ارز ارزان و نظایر آن شده است. در مقابل توان مالی و اجرایی دولت برای تولید کالاهای عمومی باکیفیت به ویژه در زمینه بهداشت و آموزش عمومی، سیاستگذاری کلان، حفاظت محیط‌زیست، نظام قضایی و دادرسی، دیپلماسی خارجی، توسعه بازارهای مالی، ثبات اقتصادی و ایجاد زیرساخت‌های اساسی کاهش یافته است.

فاصله گرفتن دولت‌ها از ماموریت اصلی خود به بهانه تقویت حمایت‌های اجتماعی، به کاهش کیفیت کالاهای عمومی و شکل‌گیری چرخه‌های معیوب و در نهایت تضعیف اقتصاد و گسترش فقر در جامعه منجر شده است. کیفیت پایین کالاهای عمومی موجب شده است که هزینه تولید بنگاه‌ها افزایش یابد و محیط اقتصاد برای سرمایه‌گذاری و تولید نامساعد شود و ظرفیت‌های تولید در اقتصاد تضعیف شود. این مساله به کاهش درآمد سرانه، افزایش بیکاری، کاهش رفاه و افت کیفیت زندگی منجر شده است.

در چنین شرایطی و با تضعیف اقتصاد، دولت‌ها به سمت دخالت بیشتر برای حمایت مستقیم از بنگاه و خانوار ناگزیر می‌شوند و در واقع، عرضه کالای عمومی ضعیف، به افزایش نیاز جامعه به حمایت‌های دولتی منجر می‌شود.

به بیان روشن‌تر می‌توان چنین گفت که در فقدان مواردی مانند زیرساخت‌های مناسب، محیط کسب‌وکار مساعد، بازارهای مالی عمیق، ثبات اقتصادی، روابط خارجی باثبات و امثال آن، بنگاه‌های اقتصادی تضعیف می‌شوند و بقای بنگاه‌ها مورد تهدید قرار می‌گیرد. دولت برای حمایت از بقای بنگاه‌های اقتصادی، ناچار می‌شود اقداماتی از قبیل امهال بدهی‌ها،‌ فروش نهاده‌های ارزان، تخصیص ارز دولتی، توزیع تسهیلات بانکی ارزان و نظایر آن را انجام دهد که هر یک از این اقدامات موجب می‌شود منابع در دسترس دولت برای عرضه کالاهای عمومی باکیفیت، کمتر شود.

از طرف دیگر نیز، تضعیف تولید ناشی از نقصان کالاهای عمومی، منجر به کاهش درآمد خانوار و افت رفاه شهروندان می‌شود و آن نیز دولت را ناگزیر به حمایت مستقیم از خانوار می‌کند. بنابراین چرخه‌ای شکل می‌گیرد که از سه حلقه به‌هم‌پیوسته تشکیل شده است. حلقه اول، توزیع مستقیم منابع عمومی است. حلقه دوم، کاهش کیفیت کالاهای عمومی و حلقه سوم، تضعیف تولید و کاهش رفاه خانوار است. این چرخه به مرور به کاهش هرچه بیشتر کیفیت کالاهای عمومی، تضعیف هرچه بیشتر تولید، کاهش رفاه خانوار، افزایش تعهدات اجتماعی دولت و انباشت بدهی‌های عمومی و مجدداً کاهش بیشتر کیفیت کالاهای عمومی منجر می‌شود. این مساله، نوعی از تله فقر را در اقتصاد شکل می‌دهد.

جدای از چرخه معیوبی که ذکر شد، فاصله گرفتن دولت از عرضه کالاهای عمومی باکیفیت و اشتغال دولت به توزیع مستقیم منابع، تبعات و عوارض دیگری نیز دارد. به عنوان مثال، وقتی دولت‌ها عهده‌دار حمایت‌های گسترده اجتماعی از محل توزیع منابع عمومی می‌شوند، ناگزیر تعهداتی را می‌پذیرند که بیش از درآمدهای مالیاتی آنان است و در نهایت ناچار می‌شوند از محل درآمدهای زیرزمینی برای پرداخت‌های جاری خود هزینه کنند. از طرف دیگر، با افزایش جمعیت و کاهش مستمر بهره‌وری دولت و افزایش تقاضای جامعه برای دریافت رانت‌ها و حمایت‌های بیشتر، دولت‌ها با کسری مستمر بودجه مواجه می‌شوند. دولت‌ها برای جبران کسری ابتدا از سهم پرداخت‌های عمرانی می‌کاهند و چون کافی نیست، برای تامین هزینه‌های جاری اقدام به ایجاد بدهی‌های انباشته می‌کنند. این مساله، اقتصاد را با عدم‌ تعادل‌های بزرگ و در نتیجه بی‌ثباتی مزمن و دائمی مواجه می‌کند.

عارضه دیگر اشتغال دولت به امر توزیع منابع آن است که موجب می‌شود دولت‌ها نسبت به مالیات‌دهندگان پاسخگو نباشند. چراکه اگر در اقتصاد کشور، بنگاه‌ها منشأ ایجاد درآمد باشند و دولت در ازای دریافت مالیات، خدماتی را به جامعه ارائه کند، لاجرم دولت نسبت به مالیات‌دهندگان پاسخگو خواهد بود. ولی اگر، دولت توزیع‌کننده رانت و تقسیم‌کننده منابع عمومی باشد، چنین دولتی در جایگاه بازیگر اصلی اقتصاد قرار می‌گیرد و سایرین مانند مالیات‌دهندگان، بنگاه‌ها، بخش خصوصی و کارآفرینان، به عنوان عناصر وابسته به دولت، نقش فرعی را در اقتصاد بر عهده خواهند گرفت. چنین محیطی، بنگاه‌های اقتصادی را ضعیف‌تر و به حمایت‌های دولتی وابسته‌تر خواهد کرد.

به طور طبیعی، چنین ساختاری موجب می‌شود کیفیت مطالبات شهروندان از دولت‌ها کاهش یابد و شهروندان به جای آنکه از دولت‌ها وظایف و تعهدات اصلی‌شان را مطالبه کنند، مطالباتی از جنس یارانه نقدی و بنزین ارزان و تسهیلات بانکی و نظایر آن داشته باشند. این مساله نه‌تنها روحیه کار و تلاش در جامعه را تضعیف می‌کند بلکه موجب می‌شود سیاست‌های توزیعی، مبنای کسب محبوبیت سیاستمداران قرار گیرد و زمینه ظهور دولت‌های پوپولیست به جای دولت‌های تکنوکرات یا توسعه‌گرا فراهم شود.

تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که اگر در یک اقتصاد، نقش دولت صرفاً محدود به عرضه کالای عمومی شود، افراد جامعه و بازیگران اقتصادی ناچار به رقابت با یکدیگر برای دستیابی به درآمد بیشتر شده و به تلاش بیشتر و تولید بیشتر ترغیب خواهند شد. ولی اگر نقش دولت توزیع منابع و توزیع رانت از محل منابع عمومی باشد، بنگاه‌ها و آحاد جامعه به جای ایجاد درآمد و خلق ثروت، به سوی مصرف هرچه بیشتر منابع و رقابت برای دستیابی به رانت بیشتر سوق داده خواهند شد.

در چنین شرایطی ابتدا ثروت‌های زیرزمینی و سهم نسل‌های آینده به مصرف می‌رسد و با پایان یافتن یا کاهش آن، دولت‌ها با ایجاد بدهی‌های بیشتر، تعهدات انباشته خود را به نسل‌های آینده منتقل خواهند کرد.

وابستگی افراد به حمایت‌های اجتماعی و رانت‌های دولتی، موجب می‌شود بهره‌وری نیروی کار کاهش یابد و انگیزه بنگاه‌ها برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و افزایش توان رقابت‌پذیری از بین برود. طبیعی است که در چنین فضایی بنگاه‌های اقتصادی به جای نوآوری و ابداعات و سرمایه‌گذاری در تحقیقات و یافتن شرکای خارجی برای انتقال فناوری و توسعه بازار، به فکر یافتن مسیرهایی برای دسترسی بیشتر به انواع رانت‌های دولتی، تسهیلات بانکی، معافیت‌های خاص یا دسترسی به منابع دولتی باشند. دولت توزیع‌کننده منابع، برخلاف دولت عرضه‌کننده کالای عمومی باکیفیت، انگیزه رقابت و تولید را از بین می‌برد.

تمرکز دولت بر افزایش کیفیت کالاهای عمومی، موجب افزایش توان بالقوه تولید و افزایش ظرفیت‌های مولد اقتصاد خواهد شد و امکان درآمدزایی اقتصاد را افزایش خواهد داد. در نتیجه با فراهم شدن زمینه خلق درآمدهای بیشتر در اقتصاد و از طریق بازتوزیع درآمدهای ایجادشده توسط عوامل اقتصاد، رفاه پایدارتر و بیشتری عاید آحاد جامعه خواهد شد.

در نهایت می‌توان بحث را این‌گونه جمع‌بندی کرد که تمرکز دولت بر تولید و عرضه کالاهای عمومی باکیفیت، مقدم بر حمایت‌های مستقیم از طریق توزیع منابع است و اصولاً می‌بایست مطالبات مردم از دولت‌ها و معیار ارزیابی عملکرد هر دولت، بر اساس کیفیت کالاهای عمومی شکل بگیرد.