بی‌سامان
چرا تب «سامانه» در سیاستگذاری ایران بالا گرفته است؟
اعلام راه‌اندازی سامانه‌های الکترونیکی مختلف برای بهبود عملکرد خدمات دولتی، خبری است که تواتر فراوانی در تجربه دولت‌داری ایران در دهه گذشته داشته است. مهم‌ترین هدفی که از راه‌اندازی این سامانه‌ها به ذهن متبادر می‌شود، حذف کاغذبازی و ارتقای کارایی دولت در ارائه خدمات بخش عمومی است.
بابک صحراگرد: اعلام راه‌اندازی سامانه‌های الکترونیکی مختلف برای بهبود عملکرد خدمات دولتی، خبری است که تواتر فراوانی در تجربه دولت‌داری ایران در دهه گذشته داشته است. مهم‌ترین هدفی که از راه‌اندازی این سامانه‌ها به ذهن متبادر می‌شود، حذف کاغذبازی و ارتقای کارایی دولت در ارائه خدمات بخش عمومی است. در حال حاضر خدمات دولت هوشمند در ایران شامل 36 خدمت متفاوت می‌شود که حوزه‌های راه و شهرسازی و خدمات مالی سازمان بورس و اوراق بهادار در مجموع بیش از نیمی از این خدمات را ارائه می‌کنند. در حوزه خدمات موضوعی نیز، دستگاه‌های اجرایی کشور در حال حاضر بیش از 700 سامانه به انجام خدمات مربوط به بخش عمومی اختصاص داده‌اند. اما این سامانه‌ها تا چه حد توانسته در افزایش بهره‌وری بخش خدمات و جبران کاستی‌های دولت در انجام وظایف خود در قبال شهروندان کارگشا باشد؟ بدون شک الکترونیکی شدن خدمات دولت، از منظر کاهش مراجعه به ادارات دولتی بسیار اثرگذار بوده است. اما آیا این به معنای افزایش بهره‌وری در بخش خدمات عمومی است؟ وجود چند نشانه این فرضیه را به ذهن متبادر می‌کند که راه‌اندازی بسیاری از این سامانه‌ها و هزینه چندده‌میلیاردی اختصاص داده‌شده به این سامانه‌ها، آن‌گونه که انتظار می‌رفت باعث پوشش کاستی‌های دولت در ارائه خدمات عمومی و سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف نشده است؛ طی دهه گذشته هزینه‌های دولت بابت جبران خدمات کارکنان و تعداد کارکنان دولت افزایش یافته است، در حوزه ارائه خدمات اجتماعی هم‌پوشانی زیادی بین سامانه‌های مربوط به خدمات عمومی دیده می‌شود. به‌خصوص در حوزه سیاست‌های ضدفقر که کماکان چتر اطلاعاتی گسترده‌ای برای پوشش برخورداری شهروندان (به عنوان مهم‌ترین داده مورد نیاز برای اعمال سیاست‌های ضدفقر) ایجاد نشده است. نشانه مهم‌تر اینکه به نظر می‌رسد سیاستگذار در بسیاری از موارد از سامانه‌ها انتظار دارد تا ضعف‌های بنیادین سیاست‌هایش را جبران کند. برای مثال وقتی ابزارهای دولت در برخورد با بازار ارز و تخصیص سخاوتمندانه منابع ارزی کشور نتوانست مشکل نوسان نرخ ارز را در کشور حل کند، سیاستگذار انتظار داشت تا با راه‌اندازی سامانه‌های نیما، سنا و تشکیل بازار متشکل ارزی، مشکلات بنیادین ناشی از سیاست‌های ارزی حل شود، یا این روزها شنیده می‌شود که کوپنی کردن سوخت می‌تواند منجر به رفع سوءآثار ناشی از رویکرد دولت‌ها در تخصیص یارانه انرژی شود. البته شاید در این بین نبود تخصص فنی و دید جامعه‌نگر در سطوح بالای مدیریت کشور را نیز بتوان به عنوان متهم «سامانه‌زدگی اقتصاد» معرفی کرد.
انتظار بیجای سیاستگذاران از سامانه‌ها باعث می‌شود تا از یک‌سو چشم سیاستگذار از مشکلات اصلی کشور در حوزه‌های مختلف بسته شود و از سوی دیگر هزینه و زمان پرداختن به چالش‌های اساسی کشور صرف پرداختن به سناریویی شود که مختصات کلان کشور را نسبت به آنچه هست، بهبود نمی‌دهد. به نظر می‌رسد سیاستگذاران بیش از اینکه علاقه داشته باشند مشکلات را از طریق حذف عوامل بنیادین رفع کنند، ترجیح می‌دهند با نگاهی کوتاه‌نگر، پروژه‌ای کوتاه‌مدت را برای تقلیل آثار ناشی از سیاست‌های خود تعریف و اجرا کنند. حال این پروژه اختصاص ده‌ها هزار میلیارد تومان برای «خانه‌دار کردن تمام ایرانیان باشد» یا «راه‌اندازی سامانه ارزی برای تسویه بازار ارز از موج‌سواری سفته‌بازان ارزی».
سامانه‌زدگی اقتصاد به خودی‌خود اتفاق بدی نیست. طی دهه‌های اخیر سامانه‌های اطلاعاتی و خدمات آنلاین در تمامی کشورهای دنیا توسعه یافته است. به نحوی که در حال حاضر در کشورهای توسعه‌یافته برای کمتر کاری نیاز به مراجعه حضوری به ادارات و دستگاه‌های دولتی است. بهبود کارایی دولت در ارائه خدمات بخش عمومی و کاهش هزینه صرف‌شده برای دسترسی و انجام این خدمات یکی از مهم‌ترین پیامدهای توسعه استفاده از سامانه‌ها در سیاستگذاری بخش عمومی است. البته مزایای الکترونیکی شدن خدمات دولت تنها محدود به افزایش کارایی در خدمات نمی‌شود بلکه بر مبنای استانداردهای جهانی دولت الکترونیک دارای اصولی مانند دسترسی آسان و ارزان به اطلاعات حاوی حق عمومی، شفافیت و پاسخگویی است.
نخستین گام‌ها در راستای الکترونیکی شدن دولت در ایران در حدود یک و نیم دهه پیش و در اواخر دولت اصلاحات برداشته شد. اگرچه ایران در مقایسه با بسیاری از کشورهای منطقه استارت راه‌اندازی دولت الکترونیک را زودتر زده است، اما به نظر می‌رسد در مقایسه با برخی از کشورهای همسایه از جمله امارات و ترکیه، توفیق کمتری در اجرای مطابق با استاندارد دولت الکترونیک داشته است. در حال حاضر، ایران از نظر شاخص کارایی دولت الکترونیک در میان 190 کشور دنیا در جایگاه صدم قرار گرفته است. بنابراین به نظر می‌رسد که ایران در نقطه‌ای از مسیر توسعه دولت الکترونیک دچار سکته شده است. بر مبنای یکی از پذیرفته‌ترین مدل‌های جهانی در رابطه با توسعه دولت الکترونیک، الکترونیکی شدن خدمات دولت شامل چهار مرحله است، در مرحله نخست دولت اطلاعات را در قالب الکترونیکی و برخط در اختیار شهروندان می‌گذارد. در مرحله دوم این رابطه دوسویه شده و شهروندان می‌توانند از دولت‌ها تقاضای اطلاعات کنند و در مرحله سوم تکامل دولت الکترونیک، که با پیچیدگی‌های فنی و امنیتی زیادی روبه‌رو است شهروندان بدون مراجعه به ادارات دولتی و از طریق مراجعه به نماینده الکترونیکی سازمان‌ها و ارگان‌ها خدمات دریافت می‌کنند. مرحله چهارم و مرحله تکامل دولت الکترونیک جایی است که شهروندان با مراجعه به یک سامانه واحد، می‌توانند از تمامی خدمات دولت بهره‌مند شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد سپری شدن این چهار مرحله اولاً نیازمند توسعه فنی ادارات و ارگان‌ها برای راه‌اندازی این سازوکار و ثانیاً نیازمند آموزش دقیق شهروندان در استفاده از خدمات الکترونیک است. افزون بر این به علت پیچیدگی‌های فنی و امنیتی در مسیر توسعه خدمات الکترونیک، باید همسو با توسعه دولت الکترونیک قوانین ناظر بر عملکرد ارگان‌ها و نهادها متناسب با توسعه و افزایش ضریب نفوذ دولت الکترونیک به‌روز شود. در صورتی که این چهار مرحله منجر به افزایش شفافیت، پاسخگویی و برابری عمومی در دسترسی به خدمات دولت شود در این صورت می‌توان بر کارنامه دولت الکترونیک نمره قبولی زد. البته پیش از هر چیز باید توجه داشت که سامانه‌ها در واقع ابزاری هستند برای اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های دولت نه ابزاری برای بهبود سیاستگذاری دولت. این بدین معناست که اگر دولت در تدوین یک سیاست دچار خطا شده باشد در این صورت سامانه تنها بستری برای اجرای این سیاست خواهد بود و نباید انتظار داشت که به‌روزرسانی روند بوروکراتیک اجرای سیاست‌ها منجر به بهبود و پیرایش سیاست‌ها شود. انتظاری که البته به نظر می‌رسد در ذهن سیاستگذاران ایرانی جا باز کرده است. برای مثال سیاستگذار ایرانی انتظار دارد با راه‌اندازی سامانه‌های نیما و سنا، وضعیت ناگوار بازار ارز که بخش زیادی از آن ناشی از سیاست‌های اجراشده در این بازه از جمله محدودیت معاملات ارزی و حاتم‌بخشی 24 میلیارد دلار ارز با نرخ دولتی است، بهبود پیدا کند. این در حالی است که ممکن است این سامانه‌ها منجر به شفاف شدن محیط مبادلاتی و افزایش احاطه اطلاعاتی سیاستگذار بر بازارها شود، اما تا زمانی که موانع ناشی از سیاست‌های دولت رفع نشود اولاً این بازارها تعمیق چندانی نخواهند یافت و ثانیاً معاملات آزاد بازار ارز بیش از پیش از محدوده اثرگذاری سیاستگذار دور خواهد شد.
بنابراین ملاحظه می‌شود که یکی از دلایل اثرگذار نبودن سامانه‌ها در بهبود خدمات الکترونیکی دولت در ایران به زاویه دید سیاستگذاران نسبت به کارکرد این سامانه‌ها بازمی‌گردد. سیاست‌ها در دولت تدوین و پس از تصویب به مرحله اجرا می‌رسد. در این بین سامانه‌ها تنها بخشی از روند بوروکراتیک اجرای سیاست‌های اقتصادی است، شبیه به حالتی که این سیاست در همان نظام بوروکراتیک سنتی به اجرا دربیاید. بنابراین نباید از سامانه‌ها انتظار داشت که به خودی‌خود منجر به اصلاح و پیرایش سیاست‌های دولت شود، بلکه سامانه‌ها تنها ابزارهایی هستند که اجرای سیاست‌های دولت را تسهیل می‌کنند خواه این سیاست‌ها صحیح باشد، خواه اشتباه. البته در پاره‌ای از موارد گیر کردن ذهن سیاستگذاران در دام بازاریابی طراحان سامانه ممکن است خود به عاملی برای تشدید چنین خطایی منجر شود. به‌خصوص اینکه گاه دیده می‌شود که بین جایگاه و تخصص تصمیم‌سازان کشور سنخیت چندانی دیده نمی‌شود.
یکی دیگر از ضعف‌هایی که در زمینه توسعه خدمات دولت الکترونیک در ایران مشاهده می‌شود، تواتر بالای نوسانات و التهابات در اقتصاد ایران است. این احتمال که طراحان یک سامانه در زمان راه‌اندازی آن تمام جوانب امر را در نظر نگرفته باشند یک امکان کاملاً محتمل است. حتی در توسعه‌یافته‌ترین کشورها نیز گاهی سامانه‌های فراگیر و مهم در ابتدای مسیر فعالیت خود با خطاهای فنی روبه‌رو می‌شوند. به همین دلیل نیاز است تا در فرآیند بازخوردگیری پیاپی اشکالات این سامانه‌ها رقیق‌تر و رقیق‌تر شود. سناریویی که تحقق آن نیازمند ثبات نسبی در متغیرهای کلان اقتصادی و سیاست‌های دولت است. این در حالی است که عمر کوتاه سیاست‌های دولت‌ها در ایران از یک‌سو و تواتر بالای نوسانات در اقتصاد ایران عملاً منجر به مسدود شدن مسیر تکامل سامانه‌ها در اقتصاد ایران شده است. به‌خصوص در رابطه با سیاستگذاری اقتصادی که علاوه بر شوک‌های داخلی، حداقل دو شوک خارجی بزرگ نیز در دهه گذشته بر پیکره کشور وارد شده است. هر یک از این شوک‌ها می‌تواند به منزله کنار گذاشتن راهکارها و سیاست‌های پیشین و در نتیجه روندهای بوروکراتیک اجرای این سیاست‌ها باشد.
البته یکی دیگر از ضعف‌های موجود در زمینه ارائه خدمات الکترونیک به رویکرد جزیره‌ای و غیریکپارچه بین دستگاه‌های مختلف بازمی‌گردد. برای مثال در حال حاضر در زمینه برنامه حمایت اجتماعی، نهادها و وزارتخانه‌های مختلفی فعال هستند، اما کماکان مهم‌ترین پیش‌نیاز اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌های حمایتی یعنی وجود یک ساختار اطلاعاتی نظام‌مند و یکپارچه در کشور اجرایی نشده است. این در حالی است که یکی از مهم‌ترین اهداف دولت‌های الکترونیک افزایش تعامل و جریان اطلاعاتی بین سازمان‌ها و نهادهای مختلف است، چراکه جریان این اطلاعات در نهایت دانش لازم برای اتخاذ و اجرای سیاست‌های صحیح را فراهم می‌کند. گواه این ادعا نیز تجربه کشورهایی مانند مکزیک و ترکیه در ریشه‌کنی فقر مطلق است. بر مبنای بررسی‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی یکی از اثرگذارترین ابزارهای این دو کشور در اجرای سیاست‌های ضدفقر ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی یکپارچه و جامع برای درک تصویر درست از هارمونی و پراکندگی فقر در بین خانوارهای این کشور بود. چراکه ایجاد راه‌حل برای ریشه‌کن کردن فقر تنها با داشتن چنین تصویری ممکن خواهد بود. افزون بر این تجربه نشان داده است که در صورت داشتن رویکرد صحیح در سیاستگذاری همین بسترهای موجود نیز می‌تواند به ابزاری اثرگذار برای اجرای سیاست‌ها تبدیل شود. برای مثال بخش عمده‌ای از سیاست‌های ضدفقر در کشورهای توسعه‌یافته در قالب نظام‌های اطلاعاتی مالیاتی صورت می‌گیرد. بنابراین ملاحظه می‌شود که نتیجه ارائه خدمات تسهیلی در قالب سامانه‌ها بیش از اینکه به شکل و شمایل سامانه‌ها ربط داشته باشد به سیاست‌هایی بستگی دارد که از کانال این سامانه‌ها به اجرا گذاشته می‌شود. موضوعی که به نظر می‌رسد سیاستگذاری ایران در دهه گذشته به دلایل مختلف بر آن چشم پوشانده است. خواه این دلیل عدم درک صحیح از زنجیره اتخاذ، تصویب و اجرای سیاست‌های اقتصادی باشد، خواه گرفتار شدن سیاستگذاران در دام بازاریابی طراحان این سامانه‌ها و خواه تمایل روانی سیاستگذار به فرار از واقعیت نتایج سیاست‌هایش.
