آغاز اصلاحات از نقطه تخریب
بررسی چگونگی اصلاح ساختار بودجه در گفت‌وگو با احمد دوست‌حسینی
احمد دوست‌حسینی می‌گوید: چنانچه منظور انجام تغییرات جزئی و مقطعی و کوتاه‌مدت با نام اصلاحات ساختاری باشد، خطایی به خطاهای قبلی افزوده می‌شود و از اعتبار و سرمایه اجتماعی دست‌اندرکاران برای انجام اصلاحات ساختاری خواهد کاست. اما اگر ظرف چهار ماه گستره اصلاحات ساختاری مورد نظر را روشن و برنامه اجرایی آن را تدوین و اعلام کنند کار بزرگی انجام داده‌اند.
می‌گوید اصلاحات را باید از همان‌جایی آغاز کرد که تخریب شده است؛ در بحث بودجه احتمالاً نقطه آغاز، اصلاح تعریف نامتوازن وظایف و منابع دولت است. احمد دوست‌حسینی تاکید می‌کند «اصلاح ساختار بودجه کشور» می‌تواند به عنوان سرحلقه «اصلاح ساختار اقتصادی» تلقی شده و برای اکثر طبقات جامعه امیدآفرین باشد. اصلاحاتی که به گفته رئیس پیشین صندوق توسعه ملی، سهل و ممتنع است. راهکارهایی ساده و شدنی که در مقام اجرا با چالش‌های اقتصاد سیاسی مواجه می‌شود. از نظر دوست‌حسینی این چالش‌ها بسیار است. از مخالفت و کارشکنی ذی‌نفعان ذی‌نفوذ گرفته تا تمایل دولت مستقر برای شیفت کردن هزینه سیاسی اصلاحات به دولت بعدی یا خوش‌بینی و امید سیاستگذاران به اینکه اصلاحات خودبه‌خود انجام می‌شود. اما دوست‌حسینی تاکید می‌کند گذشت زمان نه‌تنها مشکلات را حل نمی‌کند بلکه آنها را ته‌نشین و ماندگارتر و پرهزینه‌تر می‌کند. او تاکید می‌کند این اصلاحات ساختاری زمان‌بر است و اجرای آن زمانی بیش از چهار ماه نیاز دارد اما اگر ظرف چهار ماه گستره اصلاحات ساختاری مورد نظر را روشن کنند و برنامه اجرایی آن را تدوین و اعلام کنند کار بزرگی انجام داده‌اند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
علی لاریجانی، رئیس مجلس در جلسه شورای اداری قم از دستور رهبری برای اصلاح ساختار بودجه خبر داده است. سال‌هاست ساختار بودجه در ایران یکسان است و به‌رغم وعده‌های همه‌ساله برای تغییر، اما هیچ‌گاه تغییر اساسی در ساختار بودجه‌نویسی ما ایجاد نشده است. اکنون چه شده که اصلاح ساختاری بودجه ضرورت پیدا کرده است؟
بودجه کشور علاوه بر اینکه صورت منابع و مصارف و درآمد هزینه سالانه دولت است، برحسب ترکیب منابع و مصارف می‌تواند کارکرد ثبات‌بخشی به اقتصاد و نقش اهرمی برای رشد اقتصادی داشته باشد و ابزاری برای کنترل تورم و بازتوزیع ثروت‌های خلق‌شده به شمار آید، یا به عامل بی‌ثباتی و کندی رشد اقتصادی و برهم‌زننده علائم قیمتی و ابزار اتلاف منابع تبدیل شود. پیامدهای مثبت یا منفیِ بلندمدتِ میزان و ترکیب منابع و مصارف بودجه و درآمد و هزینه‌های سالانه دولت در رشد یا رکود اقتصادی، آرامش یا جهش‌های تورمی و کاهش یا افزایش شکاف درآمدی طبقات مختلف اجتماعی و تبدیل ثروت‌های عمومی و بین‌نسلی به سرمایه‌های مولد یا ایجاد رفاه کوتاه‌مدت به هزینه بلندمدت، اهمیت ساختاری آن را آشکار می‌سازد. سیاست‌های ناظر بر بودجه عمومی به عنوان جزئی از سیاست‌های مالی و در کنار سیاست‌های پولی، ارزی و تجاری کشور به منزله چرخی از چرخ‌های چهارگانه ماشین اقتصاد کشور به شمار می‌رود. بازبینی و تنظیم به موقع و سازگار و هماهنگ‌سازی این چرخ‌ها برای حرکت درست و باشتاب ماشین اقتصاد ضروری است. اصلاح ساختار اقتصادی بدون تنظیم و هماهنگ کردن این سیاست‌ها میسر نیست و یکی از علل مهم بدساختاری کنونی اقتصاد، همین کج‌ساختاری بلندمدت و بیش از نیم‌قرنی بودجه کشور بوده است.
بیلان عملکرد بلندمدت متغیرهایِ کلان اقتصاد کشور مانند پایین بودن نرخ رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری کل عوامل تولید، بالا بودن نرخ تورم و بیکاری، شکاف ناروای درآمدی طبقات اجتماعی و کسری تراز تجارت غیرنفتی، دور ماندن از اهداف سند چشم‌انداز 1404 و جا ماندن از همتایان اقتصادی، کامروایی ناروا از منابع بین‌نسلی و تلخکامی اجتماعی از فساد و تبعیض، عمدتاً برون‌داد ساختار اقتصاد غیررقابتی و بودجه‌های نامتوازن با کسری‌های پیدا و پنهان آن بوده است که اصلاحات ساختاری را اجتناب‌ناپذیر کرده است.
تنظیم بهنگام و سازگار سیاست‌های ناظر بر بودجه دولت و سایر سیاست‌های مالی، پولی، ارزی و تجاری کشور می‌تواند گردش چرخ اقتصاد را روان و پرشتاب کند. نوید «اصلاح ساختار بودجه کشور» می‌تواند به عنوان سرحلقه «اصلاح ساختار اقتصادی» تلقی شده و برای اکثر طبقات جامعه امیدآفرین باشد، اگرچه بی‌تردید با مخالفت و کارشکنی ذی‌نفعان ذی‌نفوذ مواجه خواهد شد.
ساختار بودجه در ایران چه ایراداتی دارد و مهم‌ترین حوزه‌هایی که باید اصلاح شود کدام است؟
برون‌داد برآیند سیاست‌های مالی، پولی، ارزی و تجاری کشور نشان می‌دهد که گردش چرخ اقتصاد روان نیست و این ماشین از خلق ثروت متناسب با ظرفیت‌های سرزمینی و قابلیت‌های منابع انسانی عاجز مانده است. به قول آقای دکتر سوری که در یکی از نشریات دنیای اقتصاد منعکس شده، نتیجه کلی تحقیقاتی که از دهه 70 در موسسه عالی آموزش و پژوهش نیاوران انجام شده، یک چیز را مشخص کرده و آن این است که اقتصاد ما توان تولید ثروت و درآمد را ندارد. اقتصاد ما یک اقتصاد متمرکز بر توزیع منابع از سوی دولت است و دستاورد آن این شده که خط فقر بر اساس محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، به حدود 60 درصد میانگین درآمد خانوارهای کشور برسد و 30 تا 40 درصد خانوارها زیر این خط قرار گیرند.
نگاهی به اجزای اصلی منابع و مصارف بودجه عمومی، ایراد ساختاری آن را مشخص می‌کند. در بودجه سال 1397 چند داده مهم مشاهده می‌شود. حداقل 60 درصد درآمد حاصل از فروش نفت و گاز به بودجه عمومی تخصیص یافته است و پیش‌بینی می‌شود این نسبت در بودجه سال 1398 مرز 70 درصد را پشت سر گذارد. کشور نفتی نروژ، کل درآمد نفتی را با عاملیت صندوق پس‌انداز ملی در خارج کشور سرمایه‌گذاری می‌کند و تنها سود آن به بودجه عمومی تزریق می‌شود. استدلال آنها این است که این منابع، ثروت بین‌نسلی است و باید ارزش آن را برای نسل‌های آینده حفظ کرد و نسل کنونی تنها مجاز است از ثروتی که از این منابع خلق می‌کند استفاده کند نه اینکه اصل منابع را برای رفاه خود هزینه کند. یک گام بزرگ برای اصلاح ساختار این است که این فاصله کی و چگونه و با چه برنامه زمانی از میان برداشته خواهد شد. معیار دیگر سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی در کل منابع بودجه عمومی است که حدود 44 درصد است و سهم نفت از آن حداقل 26 واحد درصد است که عمق وابستگی بودجه به منابع غیردرآمدی و به ویژه نفت را نشان می‌دهد. اشکال دیگر اینکه کسری تراز عملیاتی بودجه عمومی زیاد و حداقل 27 درصد درآمدهاست. از این ارقام مشخص می‌شود کسری بودجه آشکار و پنهان در بودجه عمومی قابل ملاحظه است و هنگامی که منابع بودجه از محل کسری بودجه تامین شود پیامد آن افزایش تورم و کاهش رشد اقتصادی است.
در سمت هزینه‌ها نیز تنها به یک مورد از چالش‌ها اشاره می‌کنم و آن صحبت آقای جهانگیری، معاون اول رئیس‌جمهور است که اعلام کرده، صد درصد هزینه صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح و ۷۰ تا ۸۰ درصد از هزینه‌های صندوق بازنشستگی کشوری، مستقیماً از بودجه عمومی پرداخت می‌شود.
لاجرم اصلاحات باید از همین اشکالات شروع شود. یعنی اتکای بودجه از ثروت‌های فناپذیر و در راس آن نفت با یک برنامه زمانی مشخص، کم و حذف شود. ناچار باید از سویی درآمدهای مالیاتی جایگزین سهم نفت در بودجه عمومی شود و از سوی دیگر دولت از تولید کالاهای غیرعمومی که حوزه ذاتی کار دولت نیست، دست بکشد و هزینه‌ها را کاهش دهد. البته هر آدم منصفی می‌داند این‌گونه پیشنهادها در ظاهر ساده اما در اجرا بسیار سخت و دشوار است. انجام این اصلاحات و دیگر اجزای اصلاح ساختار اقتصادی، هزینه‌های سیاسی و اقتصادی زیادی دارد و حاکمیت باید از اعتبار کافی برای کسب اعتماد عمومی برای انجام این اصلاحات برخوردار باشد. اینکه می‌گویم این اصلاحات هزینه دارد به معنای آن نیست که انجام ندادن آن یا به تاخیر انداختن انجام آن هزینه ندارد. اصلاحات هر اندازه به تاخیر بیفتد هزینه آن انباشته و بیشتر می‌شود.
شما می‌گویید اجرای این اصلاحات بسیار سخت و دشوار است. اما از طرف دیگر می‌دانید که این اصلاحات باید ظرف چهار ماه و تا اردیبهشت سال آینده انجام شود. اما آیا ساختار بودجه در این مدت کم‌شدنی است؟
به نظرم هنوز به طور روشن نگفته‌اند ظرف چهار ماه چه کاری می‌خواهند انجام دهند و ابعاد اصلاحات ساختاری مورد نظرشان چیست. بر مسوولان امر نیز پوشیده نیست که نمی‌توان اصلاحات ساختاری را ظرف چهار ماه به سرانجام رساند. چنانچه منظور انجام تغییرات جزئی و مقطعی و کوتاه‌مدت با نام اصلاحات ساختاری باشد، خطایی به خطاهای قبلی افزوده می‌شود و از اعتبار و سرمایه اجتماعی دست‌اندرکاران برای انجام اصلاحات ساختاری خواهد کاست. اما اگر ظرف چهار ماه گستره اصلاحات ساختاری مورد نظر را روشن و برنامه اجرایی آن را تدوین و اعلام کنند کار بزرگی انجام داده‌اند.
چه موانعی بر سر راه اصلاح بودجه وجود دارد؟ در همان ابتدا اشاره کردید که این اصلاحات بی‌تردید با مخالفت و کارشکنی ذی‌نفعانِ ذی‌نفوذ مواجه خواهد شد. کدام گروه‌ها یا چه انگیزه‌هایی ممکن است مانع انجام اصلاحات شود؟
مشکل کار از همین‌جا شروع می‌شود. با توجه به همین چالش بود که گفتم اصلاحات ساختاری سهل و ممتنع است. راهکار از نظر فنی روشن است ولی در عمل بسیار پیچیده و دشوار می‌‌نماید. البته این دشواری از ضرورت انجام اصلاحات نمی‌کاهد بلکه بر اهمیت انجام بدون فوت وقت آن می‌افزاید. اصولاً در جوامع مختلف عدم اجرای فوری، قاطع و پرشتاب اصلاحات می‌تواند ناشی از یک یا ترکیبی از این عوامل باشد: اول، خوش‌بینی و امید به انجام خود به خودی اصلاحات. معلوم است که گذشت زمان مشکلات را حل نمی‌کند بلکه آنها را ته‌نشین و ماندگارتر و پرهزینه‌تر می‌کند. ضعف تئوریک سیاستگذاران در تشخیص صلاح و ناتوانی مهارتی در مدیریت چالش‌ها عامل دیگر تاخیر و تعلل در انجام اصلاحات است که موجب می‌شود سیاست‌های رفت و برگشتی هزینه‌ساز ادامه یابد. سوم، دلبستگی خودآگاه یا ناخودآگاه سیاستگذاران به تئوری‌های اقتصاد مرکانتیلیستی یا سوسیالیستی است. حتی اگر ناکارایی و فقر و فسادآفرینی این سیاست‌ها در آزمایشگاه‌های بزرگ اجتماعی-اقتصادی شرق و غرب کره خاکی آزموده شده باشد. چهارم، به تحلیل رفتن پشتوانه اجتماعی دولتمردان و قدرت گرفتن مخالفان سیاسی یا زیاده‌خواهی‌های کاسبان ساختار غیربهینه موجود است. به بیانی، تعادل غیربهینه و نظم بد ساختاری، ذی‌نفعان و کاسبانی دارد که با تمام قدرت در مقابل اصلاحات ساختاری صف‌آرایی می‌کنند و حتی با به استخدام درآوردن چهره‌هایی با رنگ و لعاب دانایی اقتصادی یا دلسوزی اجتماعی در مسیر اصلاحات سنگ‌اندازی می‌کنند. پنجم و شاید نابخشودنی‌تر از همه، بیش‌برآوردی هزینه‌ها و عافیت‌طلبی یا همنوایی با کاسبان ساختارهای ناهنجار و انتقال آگاهانه مشکلات از دولت مستقر به دولت‌های بعدی و رفاه ناروای نسل حاضر به هزینه فلاکت نسل‌های بی‌گناه آینده است.
چالش اصلی این است که اصلاحات هزینه کوتاه‌مدت و منافع بلندمدت دارد. دعوا بر سر این است که چه کسی و چه گروه و طبقه‌ای هزینه کوتاه‌مدت کمتری بپردازد و منافع بلندمدت بیشتری نصیب خود کند. این جنگ فرسایشی بر سر نحوه توزیع هزینه اصلاحات، عامل اصلی تاخیر در انجام اصلاحات ساختاری است. دهک‌های بالای جامعه و رانت‌بران عموماً کاسبان وضع بد ساختاری موجود هستند که با اصلاحات ساختاری باید هزینه بیشتری بپردازند. این گروه فشار از لحاظ اجتماعی دارای صدای بلندتر و دسترسی بیشتر هستند و راحت‌تر می‌توانند خواسته‌های زیاده‌طلبانه خود را به سیاستگذاران بباورانند یا تحمیل کنند و نظرات خود را به کرسی بنشانند. فقرا و دهک‌های کم‌درآمد جامعه که تغییرات بیشتر به نفع حال و آینده آنهاست و هزینه کوتاه‌مدت کمتری باید بپردازند، صدایی به مراتب ضعیف‌تر از صاحبان زر و زور و تزویر دارند یا گاهی نادانسته با آنان هم‌صدا می‌شوند. این اصلاحات ساختاری منافع گروه‌های دیگری را نیز جابه‌جا می‌کند و آن حذف رفاه ناروای نسل حاضر به نفع نسل‌های آینده است، ذی‌نفعان ذی‌حقی که اصلاً صدایی ندارند و امانت خدادادی آنها قهراً به دست نسل حاضر سپرده شده است. از این بابت مسوولیت حاکمیت بس سنگین است، چون اولین وظیفه ذاتی دولت به معنای عام کلمه، حفظ و حراست از حقوق جانی و مالی اتباع و جلوگیری از تجاوز خارجی و تعدی داخلی به حقوق شهروندان حال و آینده مرزهای سیاسی آن حاکمیت است.
همه‌ساله مساله اصلاح بودجه، کاهش اتکا به نفت، افزایش صادرات غیرنفتی، اتکا به درآمد مالیاتی، حذف یارانه‌ها و اصلاح قیمت‌ها عنوان می‌شود. اما در نهایت بخشی شدنی نیست (مانند کاهش اتکا به نفت و افزایش درآمدهای مالیاتی) برخی هم که شدنی است (اصلاح قیمت انرژی و حذف یارانه‌ها) تبعات سیاسی دارد و نه دولت و نه مجلس حاضر به پذیرش هزینه‌های آن نیستند. با این تفاسیر چقدر می‌توان امید داشت که اصلاحات انجام شود؟
همان‌گونه که اشاره کردید، موضوع «اصلاح ساختار اقتصادی» از جمله «اصلاح ساختار بودجه» کشور، سال‌هاست که مطرح شده و مورد مطالبه بوده و قانون و تصویب‌نامه و ابلاغیه‌های پیاپی برای آن صادر شده، اما اقدام درخوری برای انجام آن نشده یا لااقل نتیجه رضایت‌بخشی از اقدام‌های انجام‌شده به دست نیامده است.
در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، قانون برنامه ششم توسعه هر یک به بیانی و بر مواردی از اصلاح ساختار تاکید شده است. به عنوان نمونه، حکم ماده 16 قانون احکام دائمی درباره تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از این منابع از جمله آن است. در ابلاغیه تیرماه 1394 رئیس‌جمهور به معاون اول نیز با بیان دیگری خواسته شده برنامه جامع اصلاح نظام بانکی، بازار سرمایه و انضباط مالی دولت ارائه شود و به اطلاع عموم برسد. درباره این بخش از سوال که چقدر می‌توان امید داشت که اصلاحات انجام شود، باید عرض کنم که ما همه با امید زنده‌ایم و باید بکوشیم و به سهم خود هم مطالبه و هم کمک کنیم که این کار ضروری بیش از این به تعویق نیفتد. در اینجا به تجربه‌ای در این زمینه اشاره می‌کنم. در سال‌های آغازین دهه 1380 که آقای جهانگیری وزیر صنایع و معادن بودند و مسوولیت معاونت تولید آن وزارتخانه بر عهده طرف این گفت‌وگو بود، به یمن همگرایی نظری مسوولان وزارتخانه و هماهنگی نسبی وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن چند اصلاح اساسی در زمینه تولید و تجارت صورت گرفت. ترک اعتیاد تخصیص اداری ارز با تک‌نرخی شدن آن، جایگزینی مجوزهای ورود با نام مهر عدم ساخت با نظام تعرفه‌ای، تبدیل نظامات سهمیه‌ای رانت‌ساز در حوزه توزیع به نظام بازار از جمله آن بود. در آن زمان در مقابل هریک از این اقدام‌های اصلاحی مخالفت‌ها و مرثیه‌سرایی‌های بی‌امان از سوی ذی‌نفعان پرصدا صورت می‌گرفت. به یاد دارم و آقای جهانگیری شاهد بر آنند که گفته و نوشته می‌شد که با تعرفه‌ای شدن واردات صنایع کشور چون برگ خزان فرو خواهند ریخت و با تک‌نرخی شدن ارز تورم بیداد خواهد کرد. ولی با پایداری ناشی از اطمینان به درستی، کار انجام و نتیجه آن در عمل نمایان شد. به‌رغم افزایش بیش از دو برابری نرخ ارز و نرخ موثر تعرفه‌ها (افزایش از حدود پنج درصد به حدود 10 درصد) نه شاخص قیمت تولیدکننده با جهش مواجه شد و نه تورم لجام‌گسیخته به بار آمد و نه دروازه‌های کشور به روی واردات گشوده شد. بلکه تولیدات صنعتی رشد دورقمی را نیز تجربه کرد. این اتفاق دستاورد منطقی اصلاح ساختار در بازار ارز و نظام تجارت خارجی با شفاف‌سازی، کاهش هزینه مبادله و ریسک سیستمی بود که متاسفانه ادامه نیافت و اندازه حرکت اصلاحات به سکون گرایید. با توجه به این تجربه‌های داخلی و دستاوردهای اصلاح ساختاری در دیگر اقتصادها، امید می‌رود تردید و تعلل‌ها کنار گذاشته شود.
این اصلاحات باید از کدام بخش‌ها آغاز شود؟
برای پاسخ کوتاه به این پرسش مهم می‌خواهم از بیان آقای دکتر مسعود نیلی وام بگیرم و آن به این مضمون است که اصلاحات را باید از همان‌جایی شروع کرد که خراب شده است. اشتباهات صورت‌گرفته از تعریف نامتوازن وظایف و منابع دولت شروع شده است، اصلاحات هم باید از متناسب کردن این دو شروع شود. همان‌گونه که قبلاً هم گفتم این پاسخ فنی، ساده و سرراست است اما در اجرا با چالش‌های اقتصاد سیاسی مواجه می‌شود. حاکمیت می‌تواند با تشریح جزئیات برنامه اصلاح ساختار اقتصادی با نشان دادن اینکه دارای نظریه‌ای روشن برای تشخیص صلاح جامعه و مهارت کافی برای انجام اصلاحات ساختاری است، با کمک صاحب‌نظران نیک‌اندیش و خیرخواه، از پشتیبانی بی‌دریغ مردم برای شروع و پیشبرد سریع اصلاحات برخوردار شود.
