خطا در مساله‌شناسی

در توجیه قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان بیان می‌شود که این قانون تاثیر بسزایی در کاهش بیکاری و افزایش اشتغال کشور دارد چراکه استدلال می‌شود هم‌اکنون بسیاری از جایگاه‌های شغلی توسط بازنشستگان اشغال شده است. سوالی که مطرح می‌شود این است که هم‌اکنون از جمعیت حدوداً 24 میلیون‌نفری شاغلان کشور چه تعدادی را افراد بازنشسته تشکیل می‌دهند یا با تمرکز بر بخش‌های مورد نظر این قانون، بازنشستگان چه سهمی از جمعیت 7 /3 میلیون نفری جمعیت شاغلان بخش‌های عمومی و تعاونی را تشکیل داده‌اند؟ اینها سوالاتی هستند که پاسخ آنها را نمی‌دانیم. از این‌رو در شرایطی قانونی تصویب شده و مجدداً اصلاحیه آن نیز به تصویب مجلس رسیده که پاسخ دو سوال کلیدی مطرح‌شده را نمی‌دانیم.

آنچه می‌دانیم آن است که طی سال‌های اخیر حدود سه‌ میلیون نفر بازنشسته غیرفعال در کشور وجود دارد. بدین معنی که این افراد نه شغلی دارند و نه در جست‌وجوی شغل هستند و به واسطه مستمری ماهانه خود گذران زندگی می‌کنند. در مقابل بر اساس آمارهای ثبتی می‌دانیم تعداد مستمری‌بگیران سازمان تامین اجتماعی شامل بازنشستگان، از کارافتاده‌ها و فوت‌شده‌ها در سال 1396 حدود 4 /3 میلیون نفر بوده که حدود 7 /1 میلیون نفر آنها بازنشسته هستند. تعداد بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری نیز حدود 1 /1 میلیون نفر است. از این‌رو با احتساب بازنشستگان سایر نهادها و صندوق‌ها مجموع بازنشستگان اندکی بیش از سه میلیون نفر خواهد شد. لذا تخمین تعداد شاغلان بازنشسته ارقام بالایی را نشان نمی‌دهد و توجیه این قانون برای کاهش نرخ بیکاری جوانان موضوعی نامشخص است. بررسی تعداد شاغلان کشور در گروه‌های مختلف سنی نشان می‌دهد که افراد شاغل با سن بیش از 60 سال سهم بالایی از جمعیت شاغل را تشکیل نمی‌دهند. البته مشخص نیست چه سهمی از این افراد بازنشسته، به معنای مستمری‌بگیر از صندوق‌های مختلف هستند. از این حیث نیز نمی‌توان جمع‌بندی کرد که این قانون اثری قابل توجه بر کاهش بیکاری جوانان داشته باشد. به نظر می‌رسد پشتوانه آماری این طرح و توجیه آن برای رفع مشکل بیکاری جوانان با ضعف جدی مواجه است.

از این‌رو این سوال مطرح می‌شود که در شرایطی که آماری از مساله شاغلان بازنشسته وجود ندارد با چه توجیهی وقت و انرژی زیادی در مجلس و سایر نهادهای قانونگذاری برای تصویب و اصلاح این قانون صرف می‌شود. فارغ از بحث ضعف پشتوانه آماری این قانون، ممکن است در پاسخ به این سوال بیان شود که شاغلان بازنشسته تعداد زیادی از مشاغل مدیریتی در بخش‌های دولتی و عمومی را اشغال کرده‌اند و این قانون در تلاش است این مشکل را رفع کند.

لازم است نمایندگان به این سوال پاسخ دهند که چرا یک فرد بازنشسته تمایل دارد بعد از 30 سال کار، همچنان شغلی داشته باشد و به کار کردن ادامه دهد. از طرف دیگر چرا تقاضایی، چه در دولت و چه در خارج از دولت، برای این افراد وجود دارد؟ از این‌رو باید هر دو سمت عرضه و تقاضای این بازار را تحلیل می‌کردند و سپس نسبت به ضرورت تصویب این قانون تصمیم می‌گرفتند. اگر در یک بنگاه اقتصادی این موضوع را بررسی کنیم، به کارگیری این افراد احتمالاً به تجارب، دانش و سایر توانمندی‌های آنان مرتبط است که می‌تواند برای یک بنگاه اقتصادی خلق ارزش و سود کند. اگر بنگاهی بدون توجه به سودآوری خود افراد بازنشسته را استخدام می‌کند، مشکل از ساختار مالکیت آن بنگاه است نه از نبود قانون منع استخدام بازنشستگان. برخی نهادهای عمومی غیردولتی مشمول این قانون از این دست بنگاه‌ها هستند. لذا مساله اصلی در مشکلات نظام بنگاهداری کشور نهفته است.

از سمت عرضه نیز اگر بازنشستگان در بخش خصوصی مشغول کار هستند این موضوع می‌تواند به نیاز آنان برای داشتن درآمدی مازاد بر مستمری خود برای گذران زندگی مربوط باشد. لذا در این خصوص نیز مشکل از بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان، تورم مزمن و دورقمی با قدمت حدود نیم‌قرن، جهش‌های گاه‌وبیگاه نرخ ارز و رشد اقتصادی پایین است که درآمد حاصل از شغل یا مستمری افراد کفاف زندگی آنان را نمی‌دهد و مجبورند پس از بازنشستگی نیز به کار مشغول شوند. همان‌طور که طی روزها و هفته‌های اخیر قابل مشاهده است یک شوک بزرگ به سطح قیمت‌ها و عدم امکان تعدیل سریع سطح دستمزدها خانوارهای زیادی را با مشکل مالی مواجه خواهد کرد. از این حیث نیز مشکل جای دیگری است نه از نبود قانون منع استخدام بازنشستگان.

از آن سوی موضوع، یعنی نبود شغل برای جوانان نیز مساله اصلی به موارد دیگری برمی‌گردد و قانون منع استخدام بازنشستگان، موضوعی حاشیه‌ای در این خصوص است. عدم ایجاد بنگاه‌ها و مشاغل جدید، عدم توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط، ناکارایی و تکیه بنگاه‌های بزرگ بر رانت‌های مختلف توزیعی از سوی دولت از جمله مواردی هستند که سبب می‌شوند فرصت‌های شغلی محدودی برای جوانان ایجاد شود. البته اینها نیز معلول عوامل دیگری از جمله بی‌ثباتی اقتصاد کلان، روابط خارجی محدود اقتصاد ایران با سایر اقتصادهای بزرگ و توسعه‌یافته، محیط کسب‌وکار محدودکننده، قوانین متعارض، ساختار بنگاهداری غیررقابتی، فساد گسترده و عواملی از این دست هستند که نتیجه آن عدم ایجاد شغل‌های جدید به میزانی است که معضل بیکاری جوانان را حل کند. اساساً سیاستگذاری در اقتصاد ایران ملغمه‌ای است از رویه‌های نامشخص، عدم شناخت مسائل اصلی، عدم اولویت‌بندی موضوعات، رویکردهای متضاد، سیاست‌های ناسازگار و بعضاً نادرست و مخرب، مداخله گسترده و نقش محوری اهداف سیاسی در تعیین سیاست‌های اقتصادی و در نهایت ساختار بوروکراسی تودرتو، متعارض، کند، منفعل و غیرکارشناسی که تسلط انگیزه‌ها و منافع حفظ وضع وجود سبب مخالفت با برنامه‌های جدید و اصلاحی و مانع از پیشبرد هر برنامه‌ای در اجرا می‌شود. در چنین ساختاری نتیجه آن می‌شود که به جای سیاستگذاری برای رفع موانع اصلی، سیاستگذاران صرفاً در خصوص قوانین منع‌کننده و محدودکننده تصمیم‌گیری کنند زیرا می‌توانند انحراف از اهداف خود را مشاهده کنند ولی بنا به دلایلی قادر به درک علل این انحراف نیستند و تلاش می‌کنند با قوانین و مقررات منع‌کننده و محدودکننده این انحراف را کاهش دهند. به عنوان چند مثال، ناتوانی در کاهش تورم با قوانین و رویه‌های منع افزایش قیمت‌ها، ناتوانی در سیاستگذاری ارزی با منع و جرم دانستن خرید و فروش ارز، ناتوانی در سیاستگذاری تجاری با منع واردات و صادرات کالاهای مختلف، ناتوانی در مدیریت بازار پول با تعیین دستوری نرخ سود و منع بازیگران از تخطی از آن، ناتوانی در اصلاح بازار انرژی با سهمیه‌بندی و منع مصرف خانوارها و ناتوانی در ایجاد شغل با منع به‌کارگیری بازنشستگان پوشش داده می‌شود. جالب آنکه در تمامی موارد این منع‌های مختلف اثرگذار نبوده و سیاستگذار ناتوان از درس گرفتن از سازوکارهای اقتصاد و پذیرفتن برخی اصول و قواعد آن همچنان بر رویه خود اصرار دارد.

اگر دایره اثر این قانون را صرفاً به فرصت‌های شغلی مدیریتی در بخش دولتی نیز محدود کنیم، باز هم به این نتیجه می‌رسیم که مساله اصلی نبود قانون منع استخدام بازنشستگان نیست و حتی با وجود این قانون نیز دستگاه‌ها به ناچار از بازنشستگان برای پست‌های مدیریتی خود استفاده خواهند کرد چراکه تعیین معیارهای سختگیرانه برای ورود به بخش‌های دولتی، نگاه بدبینانه به نخبگان و تحصیل‌کرد‌گان خارج از ایران یا خارج از چارچوب‌های سختگیرانه چهار دهه گذشته، فضای سیاسی بسته و عدم چرخش دولت و مجلس میان احزاب و گروه‌های مختلف، در نهایت سبب خواهد شد بخش عمده وزرا، معاونان و مدیران فعلی افرادی باشند که بارها در زمان‌های مختلف در همین پست‌ها بوده‌اند و جایگزینی هم برای آنان وجود ندارد. از این‌رو ساختار به نحوی است که جز مراجعه مجدد به همین افراد که در دهه اخیر سن بازنشستگی را نیز گذرانده‌اند راه دیگری وجود ندارد. افرادی که هر بار در سمت خود بوده‌اند با سیاستگذاری نادرست اقتصاد ایران را به سمت اضمحلال بیشتر پیش برده‌اند و متاسفانه باز هم تنها گزینه‌های موجود هستند. شاهدی مبین بر این مدعا آن است که سیاستگذاران کنونی، پنجمین شوک ارزی را در ادوار مختلف زمامداری خود تجربه می‌کنند و در بار پنجم نیز نه‌تنها مشابه واکنش چهار مرحله قبلی را بروز دادند بلکه این بار با شدت و جسارت بیشتری در مسیر خطای چند نرخی کردن بازار، بگیر و ببند پلیسی، حواله نوسانات به مداخلات خارجی و نقش چند صراف و سودجو و توزیع رانت گسترده گام برداشتند.

امید می‌رود سیاستگذاران کنونی که دست بازی در تعیین و تصویب قوانین منع‌کننده دارند قانونی مبنی بر منع سیاستگذاران از هر نوع اقدام و سیاستی مصوب می‌کردند که عدم مداخله آنان در اقتصاد، حتی در مواردی که نیاز به مداخله هست، آثار منفی کمتری نسبت به سیاستگذاری ایشان با هدف اصلاح امور دارد.