درک و اجماع

به‌رغم اینکه حدود حداقل سه سال است که کارشناسان، سیاستگذاران را از وضعیت بسیار نابسامان و رو به افول نظام بانکی آگاه کرده‌اند، ولی هنوز اقدامات جدی‌ای در مسیر اصلاح مشاهده نمی‌شود، چرا؟ در این نوشتار تلاش بر آن است تا به تبیین این مساله پرداخته شود که چرا حل معضل نظام بانکی خود یک معضل بزرگ یا به تعبیری یک ابر‌چالش است و سپس چارچوبی کلی برای راه‌حل برون‌رفت از این معضل ارائه شود.

همان‌طور که پیش از این و در متون بسیاری، کارشناسان تبیین کرده‌اند، به دلایل مختلف که تبیین آن خارج از موضوع این مقاله است، طی سال‌های متمادی، دارایی‌های منجمد و موهومی در ترازنامه بانک‌ها انباشته شده است؛ دارایی‌هایی از قبیل مطالبات غیرجاری، مطالبات جاری‌ای که در واقع غیر‌جاری هستند ولی مرتباً rollover می‌شوند، مطالبات از دولت و شرکت‌های دولتی که عملاً غیرجاری هستند، املاک و مستغلات و وثایق تملیکی‌ای که در اثر رکود بازار مسکن عملاً جریان نقدی برای بانک ایجاد نمی‌کنند، شرکت‌هایی که توسط بانک‌ها تملیک شده است و سودآوری ندارند، و در انتها سودها یا جریمه‌هایی که به عنوان دارایی ثبت شده‌اند ولی عملاً وجود خارجی ندارند. این دارایی‌های منجمد یا موهوم، سودآوری و جریان نقدی بانک‌ها را دچار مخاطره کرده است به طوری که بانک‌ها را مجبور کرده است تا برای بقای حیات خود به جذب سپرده با نرخ‌های بسیار بالاتر از تورم دست بزنند یا با نرخ‌های بالا از بازار بین‌بانکی یا بانک مرکزی جذب سپرده کنند که در اثر این فرآیند آرام‌آرام به سمت زیاندهی کشانده شده‌اند و بدهی آنها به بانک مرکزی هم با سرعت فزاینده‌ای بالا رفته ‌است. در این بین مداخلات دولت در بازار اوراق بدهی، به دلیل کسری بودجه، منجر به تشدید این معضل شده است. نتیجه این فرآیند نیز منجر به رشد نقدینگی فزاینده‌ای شده است که خود ماده محترقه‌ای برای ایجاد یک تورم بالا در صورت عدم مدیریت شرایط است. در کنار آن، سیاست‌های مداخله‌جویانه دولت در بازار ارز و پایین نگه داشتن دستوری نرخ‌ها نیز منجر به التهاب در بازار و تشدید مشکلات نظام پولی کشور و آتشزنه‌ای برای ایجاد بحران شده است.

برای آنکه بتوانیم تحلیل کنیم که چرا این معضل حل نمی‌شود، لازم است تصویری کلی از ابعاد راه‌حل داشته باشیم. از این‌رو باید ببینیم که در چنین شرایطی چه باید کرد و چه می‌توان کرد؟ و آیا اصلاً کاری می‌توان کرد؟

طبیعی است که برای حل مساله، لازم است تا این دارایی‌های موهوم و منجمد از ترازنامه‌ها خارج شوند تا بانک بتواند به فعالیت طبیعی خود بازگردد و بتواند درآمدزایی‌ای متناسب با هزینه‌های خود داشته باشد. لذا لازم است پس از خارج کردن دارایی‌های منجمد، زیانی که ایجاد می‌شود، پوشش داده شود. برای حرکت برای تحقق این موضوع، باید ابتدا یک ارزیابی نسبی از دارایی‌ها و تخمینی از میزان زیان هر بانک داشت، منابع لازم برای پوشش این زیان را پیش‌بینی کرد، نحوه تقسیم زیان را بین ذی‌نفعان تعیین کرد، سپس دارایی‌های خوب و بد را جدا کرده، ترازنامه‌ها را اصلاح کرده و سپس به حل‌وفصل دارایی‌های منجمد بپردازیم. حال سوال اصلی اینجاست که برای این اقدامات چه پیش‌شرط‌هایی وجود دارد و چه موانعی باعث شده است تا این فرآیندها اتفاق نیفتد. موانع حل مساله، به دو دسته کارشناسی و حکمرانی طبقه‌بندی می‌شوند.

موانع کارشناسی مساله که حرکت به سمت حل مساله را دشوار می‌کند در این است:

1- به دلیل عدم شفافیت ترازنامه‌ها و صورت‌های مالی و ضعف قانونی در نظارت بانک مرکزی، راهی برای ارزیابی ترازنامه بانک‌ها وجود ندارد (یا بسیار مشکل است).

2- اندازه زیان‌های بالقوه تخمینی در حدی است که هیچ نهادی حاضر نیست به تنهایی زیر بار تحمل آن برود.

3- ورود به مساله اصلاح ترازنامه در صورت بی‌دقتی، می‌تواند آثار مخربی در تبدیل شبه‌پول به پول داشته باشد و می‌تواند بازارهای بسیاری ا‌ز جمله ارز را دچار آسیب کند، تورم و نرخ‌های سود را بالا ببرد و اقتصاد را دچار رکود عمیقی کند.

 4- نظام بانکی یک لحظه هم نمی‌تواند از حالت فعالیت خارج شود تا اصلاحاتی بر روی آن انجام شود و به دلیل هراس بانکی‌ای که ممکن است ایجاد شود، لحظه‌ای توقف می‌تواند کل سیستم بانکی و کل اقتصاد کشور را دچار التهاب شدید کند. به عبارت دیگر اصلاحات باید همزمان که نظام بانکی در حال حرکت و فعالیت است صورت پذیرد.

5- توان کارشناسی‌ای که لازم است وجود داشته باشد تا بتواند فرآیند را مدیریت کند نسبتاً بالاست و این توان لزوماً در نهادهای درگیر در این سطوح وجود ندارد. با این حال راه‌های کارشناسی‌شده برای رفع این موانع وجود دارد و با وجود ریسک‌هایی که دارند، علی‌ایحال قابل انجام هستند.

علاوه بر موانعی که در سطح کارشناسی وجود دارد و ابعاد مساله را بزرگ و ترسناک جلوه داده است، موانعی نیز در سطح حکمرانی و غیرکارشناسی وجود دارد که موجب می‌شود مساله به یک معضل یا به عبارت دقیق‌تر به یک ابرچالش تبدیل شود و کسی به سمت حل آن نرود. برای ورود به موانع در سطح حکمرانی، باید توجه داشت که مساله به وجود‌آمده حاصل یک نظام تعادلی در ساختار نهادی، قانونی و نظام تصمیم‌گیری کشور بوده است و موضوعی نبوده است که از بیرون بر ما تحمیل شده باشد. در نتیجه، خروج از آن مستلزم تغییر این تعادل‌ها در نظام متکثر تصمیم‌گیری در کشور است. عواملی که موجب ایجاد این مساله شده‌اند و روزبه‌روز مساله را تشدید می‌کنند، هنوز وجود دارند و تا آنها رفع یا تعدیل نشوند نمی‌توان انتظار بهبود خاصی را داشت. به طور کلی این موانع را به شش دسته کلی می‌توان طبقه‌بندی کرد:

1- ضعف یا نبود قوانین و مقررات اساسی: معضل حاصله در نظام بانکی محصول قوانین موجود نظام پولی و بانکی در کشور است. در حال حاضر برای اصلاح وضع موجود و نیز برای ایجاد شرایطی که دیگر این معضلات بازتولید نشود، قوانین لازم وجود ندارد. یک مثال مهم آن، قانون پولی و بانکی کشور که در حوزه سیاستگذاری پولی و از آن بدتر در حوزه نظارت بانکی، اختیارات قانونی لازم را در اختیار بانک مرکزی و مقام ناظر قرار نداده است که بتواند مستقلانه و بدون هراس از دخالت‌های خارج از حوزه مربوطه و ابزارهای قانونی کافی، اقدامات پیشگیرانه و درمانی خود را اجرا کند.

2-  عدم استقلال بانک مرکزی و نهاد ناظر: به دلیل وابستگی بانک مرکزی چه در حوزه سیاست پولی و چه در حوزه نظارت بانکی، منجر به ایجاد بسیاری از این مشکلات شده است و همین عدم استقلال هم عملاً نهاد ناظر بانکی در کشور را ناتوان از درمان وضع موجود نظام بانکی کرده است، چراکه دولت با تسلط بر بانک مرکزی، از منابع بانک‌ها کسری بودجه خود را تامین کرده و نیز با دخالت در بانک‌های دولتی و خصوصی‌شده، قدرت نظارت و اعمال‌نظر بانک مرکزی بر بانک‌ها را کاسته است. ذی‌نفعان خارج از بانک مرکزی که در راس آنها دولت است، خود، منتفع از قانون موجودند چراکه با سلطه بر بانک مرکزی راحت‌تر اهداف خود را محقق می‌کنند. در نتیجه، انگیزه‌ای هم برای تامین استقلال بانک مرکزی ندارند و این موجب می‌شود که حل مساله بغرنج شود.

3- عدم مصونیت قضایی: نهاد ناظر بانکی در خصوص اقدامات اصلاحی بر بانک‌ها، مصونیت قضایی ندارد و این مساله سبب می‌شود که کارمندان بانک مرکزی، انگیزه اعمال قدرت نظارتی جدی را نداشته باشند یا از این مساله واهمه داشته باشند. مساله رزولوشن بانکی یا ورشکسته کردن یک بانک موضوعی است که هزینه بالایی را برای سهامداران یک بانک به ارمغان می‌آورد و لذا از هر ابزاری برای دفاع از خود استفاده می‌کنند. اگر مسوولان ناظر بانکی مصونیت قضایی نداشته باشند به راحتی در اثر تصمیمات سختشان ممکن است تحت تعقیب قرار بگیرند. در صورتی که در عرف بین‌المللی در این‌گونه موارد خود نهاد ناظر باید پاسخگو باشد، نه افراد؛ همچنین در بسیاری از موارد نیز احکام قطعی و غیرقابل بازگشت هستند و اجازه بازگرداندن رای هم وجود ندارد و این‌گونه است که نهاد ناظر می‌تواند مقتدرانه و بدون واهمه جراحی‌های سخت را انجام دهد. بدون این مصونیت‌ها، انتظار جراحی نمی‌توان داشت.

4- تضاد منافع: منتفعان از وضع موجود نظام بانکی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم با نهادهای دولتی و شبه‌دولتی مرتبط هستند. همین مساله، باعث می‌شود که فرآیند اصلاح نظام بانکی که موجب زیان دیدن برخی از این ذی‌نفعان خواهد شد، به تعویق بیفتد. مواجهه با آنها نیازمند این اطمینان خاطر است که این ذی‌نفعان در پشت پرده، به طرق مختلف موانعی بر سر حل موضوع ایجاد نکنند. نمونه‌هایی از این موارد را می‌توان در مساله حل موسسات مالی غیرمجاز دید که چگونه توانستند با تحریکاتی که انجام دادند کل نظام اقتصادی کشور را دچار التهاب کرده، مردم را سپر بلای خود کرده و با شگردی زبردستانه کل نظام را متقاعد کردند که باید بانک مرکزی را مجبور کند تا مبالغ هنگفتی را بپردازد، در حالی که کل عملیات بانکی این موسسات، غیرمجاز بوده است. البته اشتباهات عملیاتی بانک مرکزی نیز در این فرآیند بی‌تاثیر نبوده است و نمی‌توان از آن غفلت کرد ولی اصل مساله ذی‌نفعان، غیرقابل انکار است. 

مثال دیگر تضاد منافع، خود دولت است. دولت خود منتفع از نظام بانکی است و خود او بوده است که طی سالیان سال و بلکه سه دهه از این نظام بانکی بهره برده و بسیاری از مشکلات را خود او درست کرده است. اصلاح نظام بانکی برای دولت مصداق از دست دادن منافع بزرگی است که لزوماً مطلوب نهاد دولت نیست. دستگاه‌های متعددی درگیر منافع حاصل از تعاملات با نظام بانکی هستند، و قطع‌ ید دولت از نظام بانکی مستلزم از دست رفتن بسیاری از این منافع است.

5- فساد: یکی دیگر از مسائلی که موجب شده است تا شرایط نظام بانکی به وضع موجود برسد مساله فساد است؛ به‌خصوص فساد در دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی. بانک‌ها با منابع سرشاری که از مردم دریافت می‌کنند، متاسفانه توان پرداخت مبالغ هنگفتی را برای پیشبرد اهدافشان در اختیار دارند. فرآیند اصلاح در شرایط موجود با وجود انواع و اقسام فسادهای موجود در نهادهای مختلف عمومی یا خصوصی بسیار دشوار خواهد بود، چراکه هر اقدام مثبتی می‌تواند در اثر فساد موجود در سیستم، به ضد خود بدل شود.

6- تضادهای سیاسی و عدم همراهی دستگاه‌ها: متاسفانه بسیاری از اقدامات سیاستی یا اصلاحی تعبیر سیاسی در کشور پیدا می‌کنند و افراد عمدتاً با نگاه سیاسی به مساله نگاه می‌کنند، مستقل از آنکه این موضوع برای کشور مفید است یا مضر. در بسیاری از موارد نیز عدم همراهی دستگاه‌های مختلف منجر می‌شود که اقدامات اصلاحی که نیازمند همراهی دیگر دستگاه‌هاست، عقیم بماند. اصلاح نظام بانکی نیز از این مساله مستثنا نیست و متاسفانه به راحتی با انگیزه‌های سیاسی قابل زمین خوردن است. به عبارت دیگر و فنی‌تر، ما در کشور تکنولوژی حل تعارضات را به خوبی پیدا نکرده‌ایم و از تعارضات سیاسی (و غیرسیاسی) در راستای اهداف کشور استفاده نمی‌کنیم تا مردم بیشتر بهره‌مند شوند، و معمولاً نتیجه این تعارضات موجب درجا زدن بیشتر شده است.

تمام موارد فوق، از جنس معضلاتی ورای سطح کارشناسی و فنی هستند. در حال حاضر به نظر می‌رسد تنها راهی که می‌تواند تمام این مسائل را یکجا و به سرعت حل کند، اجماع و عزم در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری کشور است. لازم است تا ارکان اصلی نظام تصمیم‌گیری کشور، ابعاد مساله نظام بانکی را درک کرده و متوجه شوند که مشکل کجاست و این باور شکل بگیرد که حل مساله نظام بانکی از اوجب واجبات است، و راهی جز اجماع، عزم و حرکت وجود ندارد. در صورتی که اجماع برای حل این معضل شکل گرفت، از آن پس می‌توان امید داشت، که این معضلات حکمرانی به سرعت قابل رفع باشند: تصویب قوانین مربوطه با کمترین مداخلات سیاسی و شخصی جلو خواهد رفت؛ مصونیت‌های قضایی لازم به بانک مرکزی داده خواهد شد، بانک مرکزی بنا بر قانون، مستقل شده و می‌تواند به عنوان یک نهاد ناظر بانکی مقتدر وارد عمل شود. همچنین تضاد منافع کاهش پیدا کرده، هزینه فساد بالا رفته و لذا میزان آن کاهش می‌یابد و تضادهای سیاسی دیگر کمتر رخ می‌نمایانند. در چنین شرایطی است که می‌توان انتظار داشت، که بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر بانکی وارد عمل شده، بانک‌های بسیار ناسالم و یاغی را تحت رزولوشن برده و مطالبات و دارایی‌های موهوم و منجمد را بتواند از ترازنامه بانک‌ها خارج کند و فرآیند اصلاحات را به سرانجام برساند.

اجماع در سطح سران کشور و امنیتی شدن مساله می‌تواند شرایطی را فراهم کند که این جنبه‌های غیرکارشناسی و غیرفنی رنگ ببازند و همه نهادهای موثر کشور قبول کنند که راه برون‌رفت دیگری وجود ندارد. لذا انگیزه‌های شخصی و تضاد منافع و تمایلات سیاسی و دستگاهی تقریباً از بین می‌روند و همه حول یک محور که آن هم برنامه اصلاح نظام بانکی است قرار می‌گیرند. در این صورت است که بانک مرکزی مطمئن خواهد بود که در صورت شروع فرآیند اصلاحات از حمایت کافی برخوردار است و در حین کار متوقف نخواهد شد و تنها مساله او مساله در سطح کارشناسی است. با توجه به ابعاد و بزرگی مساله، این حمایت حاکمیت از بانک مرکزی ضروری است و همه ارکان تصمیم‌گیر کشور باید قانع شده باشند که برخی هزینه‌های سیاسی-اقتصادی باید پرداخت شود تا مشکل حل شود.

حال با فرض ایجاد اجماع، چه باید کرد؟ چه اقداماتی لازم است صورت بگیرد؟

شاید بتوان گفت، با توجه به ساختار اداری کشور، اولین و مهم‌ترین اقدام تشکیل یک کمیته اصلاح نظام بانکی مقتدر، شجاع، متخصص و باتجربه است که اعضای آن تمام‌وقت موظف در این کار مشغول باشند و درگیر فعالیت‌های روزمره دیگری نباشند و بتوانند به صورت متمرکز و روزانه این مساله را جلو ببرند.

یکی دیگر از اقدامات ضروری، تصویب قوانین مفقوده و اصلاح قوانین مربوطه موجود است که از مهم‌ترین آنها قوانین مربوط به بانک مرکزی و مساله نظارت بانکی است. بدون در دست داشتن ابزار قانونی کافی، بانک مرکزی قادر نخواهد بود زیر بار چنین مسوولیت مهمی رود. تجربه کشورهای دیگر نیز همین موضوع را نشان می‌دهد.

تشکیل یک نهاد حل و فصل که مسوولیت رسیدگی به دارایی‌های منجمد و مطالبات غیرجاری را دارد و نیز یک صندوق اصلاح نظام بانکی که مسوولیت تامین مالی فرآیند اصلاحات را بر عهده دارد، از ملزومات دیگر اجرای اصلاحات است. این دو نهاد مذکور ذیل کمیته اصلاح نظام بانکی فعالیت خود را انجام خواهند داد.

جزئیات برنامه اصلاح خارج از حوصله این نوشتار است، ولی کلیت فرآیند اصلاح به این ترتیب باید باشد که طی یک فرآیند مشخص و نقشه راهی از پیش تعیین‌شده، ارزیابی کیفیت دارایی‌های بانک‌ها صورت پذیرد و میزان زیان موجود به صورت تخمینی به دست آید. بر اساس قاعده از پیش تعیین‌شده‌ای در کمیته اصلاح نظام بانکی، زیان موجود، بین دولت و دیگر ذی‌نفعان تقسیم شده، صندوق اصلاح نظام بانکی تامین اعتبار کرده و دارایی موهوم و منجمد از ترازنامه بانک خارج شود و به نهاد حل و فصل داده شود. مجدداً بر اساس قاعده از پیش تعیین‌شده، در خصوص ترکیب سهامداری جدید بانک تعیین تکلیف شده و بانک بدون آنکه یک روز عملیاتش متوقف شود، به فعالیت خود ادامه می‌دهد. 

تعیین تکلیف بانک بسته به میزان سرمایه از دست‌رفته و بر اساس قاعده مزبور، می‌تواند در قالب تداوم فعالیت تحت همان نام، ادغام، دولتی شدن و... باشد. نهاد حل و فصل نیز با در اختیار گرفتن دارایی‌های سمی مزبور، شروع به تعیین تکلیف آنها می‌کند که می‌تواند شامل فروش دارایی‌ها، تجدید ساختار دارایی، تجدید ساختار بنگاه بدهکار، اوراق‌سازی دارایی و... باشد به طوری که در بازه محدودی که قانون تعیین می‌کند، دارایی مزبور از ترازنامه نهاد حل و فصل خارج شده باشد و منابع مالی حاصله به صندوق اصلاح نظام بانکی بازگردد. جزئیات فعالیت این دو نهاد و نحوه تامین مالی آنها خارج از حوصله این متن است و در نوشتاری دیگر ارائه می‌شود.

جمع‌بندی آنکه، ابرچالش حل معضل نظام بانکی نهفته در درک مساله، اجماع و عزم برای حل مساله در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری کشور است تا جنبه‌های حکمرانی معضل، که خود در به وجود آوردن این تعادل موجود سهیم بوده‌اند، از بین رفته، و بانک مرکزی بتواند با اقتدار ورود به جنبه کارشناسی مساله کرده و به امید خداوند یکتا، این معضل نیز در کشور حل شود.