نمی‌توان با همه نهادهای فراری از قانون برخورد کرد
دلیل سرپیچی نهادهای عمومی از قانون افشای اطلاعات در گفت‌وگو با غلامعلی جعفرزاده ایمن‌آبادی
غلامعلی جعفرزاده ایمن‌آبادی میگوید: باید کاری کرد که همه این نهادها از بنگاهداری فاصله بگیرند. چون حضور آنها دخالت در کار اقتصاد است و سبب می‌شود هم خودشان نتوانند یک بنگاه اقتصادی سودآور باشند هم مانع حضور و رشد فعالیت‌های بخش خصوصی و وجود یک اقتصاد پویا و شفاف می‌شوند.
نه قانون دومی که مجلس برای انتشار اطلاعات شرکت‌های شبه‌دولتی تصویب کرد، راه به جایی برد و نه ضمانت‌های اجرایی سفت و سختی که ابلاغ شد. اما آیا لازم است که این قانون بار دیگر بازنگری شود تا بالاخره شرکت‌های شبه‌دولتی و نهادهای عمومی ملزم به انتشار اطلاعات مالی خود شوند؟ غلامعلی جعفرزاده‌ایمن‌آبادی در این گفت‌وگو اما تاکید می‌کند که مشکل خلأ قانونی نیست و معتقد است تا جایی که لازم بوده قانون در این زمینه وضع شده. بلکه مشکل ناشی از نبود فرهنگ انتشار اطلاعات در کشور است. این عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس میگوید اگر بخواهم صادقانه بررسی کنم که قانون افشای اطلاعات مالی نهادهای عمومی چه دستاوردی داشته، باید بگویم همه چیز تا این مرحله در حد حرف بوده و اقدامی انجام نشده است. چون تعداد نهادهای فراری از قانون به قدری زیاد است که نمی‌توان با همه برخورد کرد و تا زمانی که فرهنگ انتشار اطلاعات در کشور ایجاد نشود، نمی‌توان راه به جایی برد و وضع پشت سر هم قوانین مشکلی را حل نمی‌کند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
قانون شفافیت اطلاعات مالی شبه‌دولتی‌ها شهریور 93 در مجلس شورای اسلامی به استناد بند 5 ماده 6 قانون اصل 44 به تصویب رسید. این مصوبه، همه شرکت‌های شبه‌دولتی را که تعداد آنها از 19 هزار شرکت فراتر می‌رود، موظف کرده اطلاعات مالی و اقتصادی‌شان را منتشر کنند. اما به دلیل برخی ایرادات قانونی مجدداً این قانون تغییراتی کرد و سپس از سوی رئیس‌جمهور ابلاغ و ضمانت‌های اجرایی بسیاری هم برای آن وضع شد. حدود سه سال از تاکید بر انتشار اطلاعات شرکت‌های دولتی می‌گذرد. اما تا این مقطع اجرای این قانون چه تاثیری داشته و نتیجه آن چه بوده است؟
اگر بخواهم صادقانه جواب بدهم باید بگویم وضع این قانون نتیجه چندانی نداشته است. واقعیت این است که ما برای قواعدی که وضع میکنیم ضمانت اجرایی دقیق نمی‌گذاریم. شاید هم نباید ضمانت اجرایی تعیین کرد. ما نمی‌دانیم اگر قانون به هر دلیل اجرا نشد یا کسی به آن تمکین نکرد یا مجموعه‌ای نخواست آن را اجرا کند، تکلیف چیست و چه باید کرد. یکی از مشکلاتی که ما در کشور داریم و موجب به وجود آمدن فساد و رانت می‌شود، عدم شفاف‌سازی اقتصاد است و این عدم‌شفاف‌سازی ناشی از عدم تمایل افراد و شرکت‌ها برای ارائه اطلاعات است. به‌رغم تاکید چند‌ساله بر انتشار اطلاعات و ضرورت شفاف‌سازی اقتصادی در کشور همچنان در کشور ما اطلاعات اقتصادی شرکت‌های شبه‌دولتی منتشر نمی‌شود و ما با فرار اطلاعاتی مواجهیم. البته باید به یک نکته مهم در همین ابتدا اشاره کنم و آن اینکه بخش مهمی از عدم انتشار این اطلاعات نه صرفاً به خاطر ضعف قانون یا ضعف اجرا، که ناشی از فرهنگ ماست. پس اگر بخواهم صادقانه به این سوال جواب دهم که قوانینی که برای افشای اطلاعات مالی نهادهای عمومی وضع شده چه دستاوردی داشته، باید بگویم همه چیز تا این مرحله در حد حرف بوده و اقدامی انجام نشده است. همین قانون میگوید باید متخلفان و افرادی که اطلاعات را منتشر نکرده‌اند به دادگاه معرفی کنیم اما مگر می‌شود حدود 19 هزار شرکت شبه‌دولتی را که از انتشار اطلاعات سر باز می‌زنند به دادگاه معرفی کرد!
یعنی شما معتقدید خلأ قانونی وجود دارد یا ضعف فرهنگی؟
نمی‌توانم بگویم خلأ قانونی وجود دارد. اما اینکه در کشور ما باید برای همه چیز قانون نوشت یک ایراد بزرگ است. یعنی روح پذیرش قانون در کشور ما وجود ندارد. ببینید مثلاً در مورد شفافیت اطلاعات مالی شبه‌دولتی‌ها قانون میگوید اگر کسی اطلاعات را منتشر نکرد باید به دادگاه معرفی شود. اگر به دادگاه نرفت باید فلان اقدام را انجام داد. اگر از دست دادگاه فرار کرد باید فلان کار را انجام داد. یعنی باید یک سلسله‌قوانین وضع کرد که افراد اگر هر قانونی را رعایت نکردند چگونه با آنها برخورد کنیم. اما حرف من این است که مگر چقدر می‌توان قانون پشت قانون وضع کرد؟ اگر ما فرهنگ پذیرش قانون را داشتیم کار به اینجا نمی‌کشید. ما متاسفانه به کشوری تبدیل شده‌ایم که جرائم در آن زیاد شده است. دلیل افزایش جرائم اما خلأ قانونی نیست بلکه فرار از قانون است. قانون‌نویسی انتها و نقطه پایان ندارد. هر چقدر که شما بخواهید می‌توان قانون نوشت. هزاران سوال می‌توان مطرح کرد و برای پاسخ به هر کدام می‌توان یک قانون جداگانه نوشت. اما آیا این رویه صحیح است؟ قطعاً نه. کار صحیح این است که ما به جای این همه قانون‌نویسی فرهنگ پذیرش قانون و فرهنگ کار در اتاق شیشه‌ای را ایجاد کنیم. باید کاری کنیم که همه فرهنگ شفاف‌سازی و دادن اطلاعات را داشته باشند.
یعنی شما انتقادهایی را که به قانون شفافیت اطلاعات مالی وارد می‌شود قبول ندارید و می‌گویید قانون وضع‌شده مشکلی ندارد و ما فرهنگ اجرای قانون را نداریم؟
این نقطه ضعف ماست. من میگویم اینکه ما مدام بگوییم خلأ قانونی حرف نادرستی است. تجربه من میگوید وقتی ما می‌رویم که خلأ را پر کنیم مدام با خلأهای قانونی جدید مواجه می‌شویم. تا دلتان بخواهد می‌توان خلأ قانونی شناسایی کرد. در هر حوزه‌ای هزاران سوال و خلأ قانونی می‌توان شناسایی کرد. اما این‌گونه نمی‌شود کشور را اداره کرد. نتیجه این می‌شود که مجلس ما پرکارترین پارلمان دنیاست و وضع‌کننده بیشترین میزان قانون در کل دنیاست اما خروجی این قوانین در کشور چیست؟ من میگویم ما به جای وضع قوانین جدید باید فرهنگ اجرای آن را در کشور ایجاد کنیم.
اما شاید اگر قانون شفافیت اطلاعات هم مانند برخی دیگر از قوانین ضمانت اجرایی بالایی داشت یا اراده بیشتری برای اجرای آن دیده می‌شد، می‌توانست خروجی نسبتاً مطلوبی داشته باشد. مثلاً در حوزه راهنمایی و رانندگی چون رقم جریمه‌ها بالاست و با متخلفان برخورد می‌شود مردم تا جای ممکن به قانون عمل میکنند. کشورهای دیگر هم در مواردی همین راه را قبلاً طی کرده‌اند تا اینکه رعایت آن قانون به بخشی از رفتار آنها تبدیل شد.
اما آیا با وضع قانون سختگیرانه و جریمه‌های سنگین، تخلف ریشه‌کن شد؟
تخلفات ریشه‌کن نشد، اما عمل به قانون بیشتر شده.
سوال دیگری می‌پرسم اگر یک روز بنا به هر دلیلی پلیس در خیابان نباشد، آیا مردم به همان قانون عمل میکنند؟ مثلاً بستن کمربند ایمنی هنوز در میان خیلی از مردم نهادینه نشده. راننده حاضر است از ترس جریمه کل مسیر کمربند ایمنی را با دست نگه دارد اما هنوز نمی‌داند که بستن این کمربند چه مزیتی برای خود فرد دارد. درنتیجه اگر جایی پلیس نباشد کمربند را نمی‌بندد. من میگویم ما باید دنبال فرهنگ‌سازی برویم و افراد را توجیه کنیم که عمل به قانون چه بستن کمربند ایمنی باشد و چه انتشار اطلاعات شرکت‌ها و نهادهای عمومی، چه مزیتی برای خود ما دارد. مثلاً همین نهادهای عمومی و شرکت‌های شبه‌دولتی اگر بدانند شفاف‌سازی کیفیت محصولات و خدماتشان را بالا می‌برد، قطعاً از آن استقبال میکنند. چون کارگر واحد تولیدی یا شهروندی که مثلاً مالیات و عوارض به شهرداری می‌دهد تصور نمی‌کند حاصل دسترنج او را فرد دیگری به یغما می‌برد، یا فرد دیگری بیشتر از من می‌گیرد. چون همه اطلاعات وجود دارد. اما مدیران ما هنوز به این درجه از آگاهی نرسیده‌اند.
اما نفع بسیاری از این سازمان‌ها در شفاف‌سازی اطلاعات نیست. شهرداری‌ها یا مثلاً دانشگاه آزاد می‌دانند که نفع اقتصادی‌شان در انتشار اطلاعات مالی نیست. چرا یک نهاد این‌چنینی باید داوطلبانه اطلاعات مالی‌اش را منتشر کند؟ در نتیجه به نظر می‌رسد فرهنگ‌سازی در مورد این شرکت‌ها جواب نمی‌دهد. در این موارد الزام قانونی می‌تواند پاسخگو باشد.
من به شما قول می‌دهم اگر شهرداری‌ها خود را مقید کنند که اطلاعات دقیق و شفاف را به اطلاع مردم برسانند، نتیجه بهتری می‌‌گیرند. اینکه مردم بدانند پولی که بابت عوارض به شهرداری می‌دهند کجا و چگونه هزینه می‌شود، اینکه بدانند این پول خرج شهر شده و حیف و میل نشده نتایج بهتری دارد. الان چرا مردم عوارض و مالیات نمی‌دهند چون نمی‌دانند این وجوه کجا و چگونه هزینه می‌شود. اکثر نهادهای خطاب قانون همین وضعیت را دارند. اگر صورت مالی‌شان را منتشر کنند و همه چیز شفاف شود مردم با اعتماد و اطمینان بیشتری عمل میکنند. البته من معتقد نیستم که همه چیز را همه کس باید بداند اما مواردی که باید گفت، باید شفاف شود.
پس راهکار شما وضع قانون جدید یا برطرف کردن ایرادات قانونی نیست و مساله فرهنگ‌سازی را مطرح می‌کنید. چند سال است که مساله انتشار اطلاعات نهادهای عمومی عنوان شده است. در این مدت چه اقداماتی برای فرهنگ‌سازی انجام شده است؟
من میگویم باید نوشتن قانون برای هرچیزی را تمام کنیم. هفته گذشته دستور جلسه مجلس وضع قانون برای صنایع دستی بود. اما در هیچ کجای دنیا رویه این‌گونه نیست که برای همه چیز قانون بنویسند. اگر قرار باشد برای همه چیز قانون بنویسیم هیچ نقطه پایانی برای قانون‌نویسی نمی‌توان وضع کرد. قانون قرار نیست وارد جزئیات شود.
اما چنین موضوعی مساله جزئی اقتصاد نیست. بسیاری از مشکلات کنونی اقتصاد ایران با حل مساله فساد و شفافیت مالی نهادها رفع می‌شود. در سال 93 قانونی وضع شد و شرکت‌ها را ملزم به انتشار اطلاعات کرد که سال گذشته اصلاح و مجدداً ابلاغ شد. این دو قانون چه تفاوت‌هایی با هم دارند؟
قانونی که در سال 93 وضع شده بود اشکالاتی داشت و مجلس سعی کرد در قانون جدید همه آن اشکالات را برطرف کند. مرکز پژوهش‌های مجلس، مرکز پژوهش‌های دولت، کارشناسان خبره همه و همه جمع شدند و گفتند اگر این ایرادات را برطرف و این موارد را هم اضافه کنیم، همه چیز تمام می‌شود و قانون خوبی نوشته می‌شود که می‌تواند شرکت‌ها را ملزم به انتشار اطلاعات خود کند. این همان تجربه‌ای است که من از ابتدای این گفت‌وگو به آن اشاره کردم. در هیچ کجای دنیا برای هر چیزی قانون نمی‌نویسند. در هیچ کجای دنیا هیچ قوه مقننه‌ای اندازه قوه مقننه ایران قانون وضع نمی‌کند. بلکه فرهنگ‌سازی میکنند که اگر فردی خطایی کرد خودش اعتراف کند. از هر 10 اظهارنامه مالیاتی در بسیاری از کشورهای دنیا 9 مورد آن بدون ایراد است اما در ایران از هر 10 اظهارنامه چند مورد آن واقعی است؟ دلیل اینکه مردم در ایران اظهارنامه مالیاتی را درست تکمیل نمی‌کنند خلأ قانونی است؟ قطعاً نه! حتماً دلیل فرهنگی وجود دارد. در کشورهای دیگر مردم اطلاعات بیشتری نسبت به امور اقتصادی کشورشان دارند. مثلاً می‌دانند که سال گذشته شهرداری چه مبالغی را در کجا هزینه کرده، کجا تخلف صورت گرفته، چگونه با آن تخلف برخورد شده و اکنون چه میزان مالیات باید بپردازند. اینجا اما کسی نمی‌داند چرا باید مالیات بدهد، این مالیات کجا هزینه می‌شود و...
من باز هم تاکید می‌کنم که قانون و ضمانت‌های اجرایی سخت هم نتوانسته تاکنون نهادهای نظامی، انتظامی، سازمان‌ها و نهادهای وقفی، بقاع متبرکه، صندوق‌های بازنشستگی و نهادهای انقلابی را به افشای اطلاعات مالی‌شان مکلف کند.
باید کاری کرد که همه این نهادها از بنگاهداری فاصله بگیرند. وقتی مساله بنگاهداری مطرح می‌شود، اول از همه بانک‌ها به ذهن ما خطور میکنند. اما نهادهای عمومی غیردولتی، بنگاه‌های اقتصادی شبه‌دولتی، شرکت‌های اقماری و همه باید از بنگاهداری فاصله بگیرند. چون حضور آنها دخالت در کار اقتصاد است و آنها در رقابت با بخش خصوصی هم برنده هستند. دخالت این نهادها در حوزه اقتصاد سبب می‌شود هم خودشان نتوانند یک بنگاه اقتصادی سودآور باشند هم مانع حضور و رشد فعالیت‌های بخش خصوصی و وجود یک اقتصاد پویا و شفاف می‌شوند.
ضمانت اجرایی قوانینی که برای الزام این شرکت‌ها به اجرای قانون وضع شده با کیست؟ چون همان‌طور که می‌دانید بعد از ابلاغ و عدم اجرای این قانون سه ضمانت اجرایی جدید وضع کردند. الزام وجود گزارش مالی این شرکت‌ها برای ثبت در بورس، مسدود کردن حساب بانکی شرکت‌هایی که اطلاعاتشان را منتشر نکرده‌اند و مجازات قضایی مدیران شرکت‌ها. ولی هیچ‌کدام اجرا نشد دلیل آن چیست؟
تعداد این شرکت‌های غیردولتی و حجم تخلفات آنها به قدری زیاد است که نمی‌توان قانون را اجرا کرد. وقتی حدود 19 هزار شرکت غیردولتی وجود دارد مدیر چند شرکت را می‌توان بازداشت کرد یا حساب چند مورد آنها را می‌توان مسدود کرد؟
خب چند مدیر این شرکت‌ها را بازداشت کردند یا چند حساب بانکی را مسدود کردند؟
بر اساس قانون اگر موتورسیکلت‌سواران کلاه نداشته باشند، باید آنها را متوقف و موتور را ضبط کرد. چند هزار موتور‌سوار بدون کلاه کاسکت در کشور وجود دارد. می‌شود همه را دستگیر کرد؟
ما الان در مورد موتورسواران صحبت نمی‌‌‌کنیم که اگر قانون را رعایت نکنند به خودشان ضربه می‌زنند. ما داریم در مورد ضرورت وجود شفافیت در اقتصاد صحبت میکنیم و همه می‌دانیم که سررشته بسیاری از مشکلات اقتصادی در کشور ما نبود شفافیت اقتصادی است. پس نمی‌توان چنین قیاسی را انجام داد.
بله، درست است. ما می‌توانیم مدیران متخلف را بگیریم و حساب آنها را مسدود کنیم اما به جایی می‌رسیم که دیگر نمی‌شود پیش رفت. موارد این‌چنینی در فضای قانونگذاری ما بسیار است. از موتور‌سواری و عمل به قوانین راهنمایی و رانندگی گرفته تا انتشار اطلاعات اقتصادی شرکت‌ها و غیره. ما در هیچ‌کدام از این موارد با قانون صرف نمی‌توانیم کاری از پیش ببریم. من به همان نکته اول بر‌می‌گردم. همه مشکلات کشور را نمی‌توان با قانون حل کرد. اگر چنین انتظاری داشته باشیم، ناشی از نگاه اشتباه ماست. ما باید خودمان به این نتیجه برسیم که به قانون عمل کنیم. باید خودمان به این نتیجه برسیم که انتشار اطلاعات اقتصادی چه فوایدی دارد که باید انتشار این اطلاعات را از شرکت‌ها مطالبه کرد. وگرنه نمی‌توان به ضرب قانون به جایی رسید. من به‌عنوان یک مقنن میگویم همه چیز قانون نیست.
خب دلیلش احتمالاً این است که ما برای همه چیز قانون می‌گذاریم اما هیچ ضمانت اجرایی برای آن وجود ندارد و به محض وضع یک قانون همه دنبال راه‌های دور زدن آن هستند.
من نمی‌خواهم به کسی جسارت کنم اما همین که قانونی وضع می‌شود همه دنبال این هستند که ببینند چگونه می‌توان آن قانون را دور زد. این اشکال کار ماست. من میگویم اگر ما از نظر فرهنگی رشد کنیم، داستان فرق می‌کند.
من نمی‌خواهم نقش فرهنگ در اجرای قانون را زیر سوال ببرم چون در این مورد با شما هم‌عقیده‌ام. اما فرهنگ‌سازی یک روند طولانی است. یک‌شبه ایجاد نمی‌شود. اقتصاد ما الان برای جلوگیری از فساد شدید و برای رشد و حل بسیاری از مشکلات اساسی خود نیاز به اجرای این قانون دارد. اما فرهنگ‌سازی امری طولانی‌مدت است. در این بازه زمانی ما باید چه کنیم؟
ما هر اندازه که لازم بود قانون وضع کرده‌ایم. به خدا این همه قانون در هیچ کجای دنیا وضع نمی‌شود. بگذارید مثال جلسه هفته قبل مجلس را بزنم. ما بارها اعتراض کرده‌ایم که این همه قانون نوشتن وهن قانون است. مثلاً ما قانونی نوشته‌ایم که دستگاه‌ها باید سالی یک نمایشگاه صنایع دستی ایجاد کنند. واقعاً این قانون می‌خواهد؟ مثلاً اگر دستگاهی بخواهد نمایشگاه بگذارد اگر قانون نباشد نمی‌‌گذارد؟ می‌خواهم بگویم ما را زیاد تحت فشار قانون‌نویسی گذاشته‌اید. برخورد غیرعاقلانه‌ای با قانون‌نویسی در کشور ما صورت می‌گیرد. این اشتباه است.
من میگویم احتمالاً قانون به اندازه کافی هست اما ضمانت اجرایی ندارد.
ضمانت اجرایی هم هست اما نهادهای فراری از قانون به قدری زیادند که نمی‌توان با همه آنها برخورد کرد. یعنی ما برای هر ماده قانونی باید یک شعبه جدید بزنیم. این خیلی بد است. من خودم به این نتیجه رسیده‌ام که بسیاری از مسائل نیاز به قانون ندارد و ما باید آنها را با فرهنگ‌سازی حل کنیم.
