سنگلاخ 1400

با پایان ثبت‌نام داوطلبان نامزدی انتخابات ریاست‌جمهوری سیزدهم، ماراتن گمانه‌زنی‌ها در مورد آرایش نیروهای سیاسی به نقطه عطف خود رسیده و تصویری کلی از کارزار آتی در پیش چشمان جامعه ایرانی شکل گرفته است. به‌رغم بدعت شورای نگهبان قانون اساسی در ورود به حیطه قانونگذاری و تقلیل بیش از پیش حق-بر-انتخاب ‌شدن، نام‌نویسی چهره‌های سیاسی شاخص متعدد را باید شگفت‌انگیزترین بخش این تصویر آشفته دانست؛ چراکه این حضور پررنگ مردان سیاست در شرایطی رخ می‌دهد که جامعه ایران در واپسین دهه قرن حاضر با بحران‌های عمیق اقتصادی-اجتماعی دست به گریبان بوده است. به‌طور خاص، به‌رغم خوش‌بینی فزاینده نسبت به پایان تحریم‌های اقتصادی، شکنندگی روابط بین‌المللی کشورمان، جداافتادگی بلندمدت اقتصاد ایران از بازار جهانی و نیز فهرست بلندبالای چالش‌ها، ابرچالش‌ها و بحران‌های برهم‌انباشته

اقتصادی-اجتماعی موجب می‌شود تا رئیس‌جمهور آینده در هر حال ناگزیر از گام نهادن در مسیری صعب‌العبور و سنگلاخ باشد. علاوه بر این، استهلاک سرمایه اجتماعی در سال‌های اخیر تا بدان حد تشدید شده است که حتی خوش‌بینانه‌ترین برآوردها نیز حاکی از نرخ پایین مشارکت شهروندان در انتخابات آتی بوده و از همین‌رو، نامزدها در مسیر اقناع شهروندان به حضور در پای صندوق‌های رای با چالش جدی مواجه هستند. با توجه به مجموعه شرایط ذکرشده انتظار می‌رفت تا مردان کارکشته سیاست، به ویژه آن دسته از سیاستمداران که از سویی به عنوان بخشی از نخبگان سیاسی حاکم شناخته می‌شوند و از سوی دیگر، برای پیروزی، نیازمند آرای رای‌دهندگان شناور و جنبش فراگیر اجتماعی هستند، در ورود به کارزار انتخابات با تردیدهای جدی‌تری مواجه بوده و دست‌کم در صورت تصمیم قاطع بر ورود، از استراتژی سیاسی روشن و برنامه اجرایی مدون برخوردار باشند.

نگارنده در این یادداشت بر آن است تا با ارائه یک صورت‌بندی نظری از چارچوب سیاستگذاری عمومی در یک دموکراسی نمایندگی، فهمی از مشاهدات ناسازگار و نامتجانس آشفته‌بازار اقتصاد سیاسی کشور را ذیل عناوین دوگانه «امتناع سیاست‌ورزی حرفه‌ای» و «امتناع سیاستگذاری کارآمد» فراهم آورد. در کمال تاسف، تالی پذیرش این گزاره، ادامه روند مخرب گذشته و محرومیت کشور از مهم‌ترین سازوکار خوداصلاحی مستتر در یک ساختار دموکراتیک یعنی امکان تصحیح مسیر سیاستگذاری از طریق آرای عمومی است که پیامدی جز تعمیق بیش از پیش بحران‌های اقتصادی-اجتماعی موجود و در نگاهی بدبینانه، غلتیدن کشور به دوره‌ای جدید از حاکمیت پوپولیسم نخواهد داشت.

صورت‌بندی نظری دموکراسی نمایندگی

در یک تقسیم‌بندی کلی، دموکراسی‌ها را می‌توان به دو گونه دموکراسی مستقیم -که در آن سیاست‌ها به صورت مستقیم توسط شهروندان انتخاب می‌شود‌- و دموکراسی نمایندگی -‌که در آن شهروندان، گزینش‌گر نمایندگان سیاسی و نمایندگان منتخب، تعیین‌کننده سیاست‌ها هستند- تقسیم کرد. در هر دو گونه دموکراسی، شهروندان آرای انتخاباتی را بر مبنای ترجیحات خود نسبت به سیاست‌های عمومی به صندوق می‌ریزند؛ با این تفاوت که در یک دموکراسی نمایندگی، در گام اول، فعالیت‌های انتخاباتی احزاب، رسانه‌ها و نظایر آنها اطلاعات لازم را برای شکل‌گیری انتظارات شهروندان نسبت به رویکرد سیاستی نامزدهای مختلف فراهم می‌آورد و در گام بعدی، این انتظارات به عنوان مبنای ترجیحات سیاسی شهروندان نسبت به نامزدها و رفتار رای‌دهی ایشان عمل می‌کند. بر این اساس، بازیگران کلیدی اثرگذار در فرآیند سیاستگذاری عمومی در یک دموکراسی نمایندگی را می‌توان در قالب سه سطح طبقه‌بندی کرد.  در پایین‌ترین سطح، شهروندان قرار دارند که از یک‌سو ذیل عنوان «انسان اقتصادی» (خانوار، نیروی کار و صاحب سرمایه) به بر هم‌کنش در بازار می‌پردازند و از سوی دیگر در نقش «انسان سیاسی» از مسیر مشارکت در انتخابات، نمایندگان منتخب خویش را برمی‌گزینند. در نقطه مقابل، بالاترین سطح این فرآیند از سیاستمدارن منتخبی تشکیل می‌شود که در مقام سیاستگذار، تعیین‌کننده سیاست‌های عمومی خواهند بود. رفتار رای‌دهی شهروندان و از آن مهم‌تر، مکانیسم انگیزشی سیاستمداران در این چارچوب، توسط قاعده انتخاباتی یعنی پروسه‌ای که از مسیر آن ترجیحات رای‌دهندگان به نمایندگی سیاسی برگردانده می‌شود، تعیین خواهد شد. بر این اساس، طراحی قواعد انتخاباتی باید دربرگیرنده دو ویژگی کلیدی باشد: اولین و مهم‌ترین ویژگی یک قاعده انتخاباتی، نمایندگی است؛ بدین معنا که قاعده انتخاباتی باید تا حد امکان در برگردان ترجیحات شهروندان به نمایندگی سیاسی، آیینه‌وار عمل کند. دومین ویژگی کلیدی قواعد انتخاباتی را می‌توان در عبارت پاسخگویی خلاصه کرد. این بدان معناست که یک قاعده انتخاباتی باید سیاستمداران منتخب را نسبت به رای‌دهندگان پاسخگو سازد. در واقع، گرچه یک ساختار دموکراتیک از طریق اعمال محدودیت زمانی بر در قدرت بودن، امکان تغییر و تصحیح مسیر سیاستگذاری را فراهم می‌سازد اما در عین حال، از مسیر تنزیل آینده با احتمال پیروزی در انتخابات، موجب کوتاه‌نگری سیاستمداران در قیاس با ساختارهای غیردموکراتیک می‌شود. این عارضه و نیز نقش کلیدی اطلاعات در چگونگی شکل‌گیری انتظارات و ترجیحات شهروندان موجب می‌شود تا در هر دموکراسی نمایندگی، سطحی میانی که می‌توان عنوان کلی «نهادهای واسطه غیردولتی» را به آن اطلاق کرد، از اهمیت شایان توجه برخوردار شود. به‌طور خاص، احزاب را می‌توان به عنوان مهم‌ترین نهاد واسط سیاسی غیردولتی در نظر گرفت. در یک نگاه کلی، احزاب واجد سه کارویژه هستند: اول، پایین‌ آوردن هزینه بسیج عمومی رای‌دهندگان، دوم، تحمیل انضباط بر رویکردهای سیاستگذاری عمومی سیاستمداران حاضر در میدان سیاست و سوم، تربیت سیاستمداران و تبدیل سیاست‌ورزی به پیشه‌ای حرفه‌ای. یک نهاد واسط غیردولتی کلیدی دیگر، لابی‌های سیاسی هستند که به عنوان نمایندگان گروه‌های ذی‌نفع عمل کرده و با هدف اثرگذاری بر سیاست‌ها، اطلاعات ارزشمند و نیز منابع مالی را برای سیاستمداران فراهم می‌آورند. به‌طور مشابه، رسانه‌ها به عنوان یکی از ارکان دموکراسی، نقشی کلیدی در فراهم‌آوری اطلاعات مورد نیاز شهروندان برای تصمیم‌گیری و نیز وادارسازی سیاستمداران به پاسخگویی ایفا می‌کنند. به عنوان جمع‌بندی، دموکراسی نمایندگی را باید به عنوان چارچوبی از همفزونی ترجیحات ناهمگن اجتماعی بر مبنای مراجعه به آرای عمومی فهمید که کارآمدی آن به‌شدت در گرو گردش آزادانه و شفاف اطلاعات از مسیر نهادهای واسط قرار دارد.

خاستگاه پوپولیسم

یک پرسش مرتبط با صورت‌بندی نظری ارائه‌شده آن است که آیا مراجعه به آرای عمومی، محدود کردن دوره نمایندگی سیاسی و در نهایت تضمین حضور نهادهای واسط ساخت‌یافته و شفاف، لزوماً به کارآمدی سیاستگذاری عمومی منجر خواهد شد؟ برای ارائه پاسخی حداقلی به این پرسش می‌توان خاستگاه پوپولیسم به عنوان گونه‌ای ناکارآمد از سیاستگذاری عمومی را در چهارچوب نظری معرفی‌شده تبیین کرد. در یک تعریف کلی، پوپولیست‌ها را می‌توان به عنوان دسته‌ای از سیاستمداران و احزاب با نگرش‌های گاه متضاد در نظر گرفت که واجد سه ویژگی هستند: اول، لفاظی پوپولیست‌ها همواره حاوی یک دوگانه‌انگاری آنتاگونیستی میان یک کلیت توده‌وار به نام «مردم» و یک «دیگری» است. گرچه مبنای دوگانه‌انگاری پوپولیست‌ها می‌تواند هویت طبقاتی (پوپولیسم چپ) یا هویت ملی (پوپولیسم راست) باشد اما به هر حال، پیدایش و پیروزی انتخاباتی پوپولیست‌ها نیازمند وجود شکاف‌های عمیق در سطح جامعه و احساس «فقدان نمایندگی سیاسی» در میان شهروندان است. دوم، پوپولیست‌ها برای حمایت از «مردم» در مقابل «دیگری» مجموعه سیاست‌های حمایتی را پیشنهاد می‌دهند که در بلندمدت واجد پیامدهای منفی برای همان مردمانی خواهد بود که در لفاظی‌های خویش، خود را به عنوان یگانه صدای راستین ایشان معرفی می‌کنند. همین ویژگی سیاستگذاری عمومی پوپولیستی است که موجب می‌شود تا این سیاست‌های حمایتی به عنوان سیاست‌هایی به‌شدت ناکارآمد و مخرب مورد استقبال بخش‌های آگاه‌تر و پیشروتر جامعه قرار نگرفته و احزاب مستقر و ریشه‌دار از اجرای آنها خودداری کنند. به‌طور خاص، سیاست‌های بازتوزیعی با تامین مالی تورمی را می‌توان به عنوان یک نمونه کلاسیک از سیاست‌های پوپولیستی چپگرایانه در نظر گرفت. سوم، پوپولیست‌ها غالباً به ارتباط مستقیم با توده‌ها، تضعیف نهادهای قانونی و در یک کلام، اقتدارگرایی گرایش شدید دارند. به بیان دیگر، پوپولیست‌ها تلاش می‌کنند تا با از میان بردن یا دست‌کم، تضعیف سطح میانی فرآیند سیاستگذاری عمومی، جایگاه خود را به عنوان یگانه نماینده سیاسی مردم تثبیت کنند. علاوه بر این، دوگانه‌سازی و مانور سیاسی بر شکاف‌های جامعه موجب تحلیل رواداری و همبستگی اجتماعی به عنوان دو جزء ضروری یک نظام دموکراتیک می‌شود. ویژگی سوم رویکردهای پوپولیستی را باید به عنوان خطرناک‌ترین آفت حاکمیت این رویکردها، به‌ویژه در دموکراسی‌های غیراستوار، در نظر گرفت. در واقع، در این دسته از کشورها، پوپولیست‌ها می‌توانند در چارچوب آرای عمومی به قدرت برسند و در ادامه، با تخریب بنیان‌های نهادی جامعه، نهال دموکراسی را از ریشه برکنند. در نقطه مقابل، راه علاج پوپولیسم را باید در افزایش آگاهی عمومی و تقویت و بسیج طبقه متوسط جست‌وجو کرد.

ایران در آستانه قرن جدید

چارچوب نظری ارائه‌شده را می‌توان برای تبیین بازار سیاست در کشورمان مورد استفاده قرار داد. گرچه عدول از قاعده اقناع و مراجعه به آرای اکثریت در تعیین سیاست‌های عمومی، ناکارآمدی‌های اجتناب‌ناپذیری را به‌لحاظ اندازه دولت و نظایر آن به‌دنبال دارد اما به هر حال، مکانیسم تصمیم‌گیری در یک دموکراسی نمایندگی در بطن خود واجد یک ساختار متعادل‌کننده است. بدین معنا که سیاستگذاری در چنین چارچوبی به‌طور معمول گرایش به میانه دارد. چرایی این امر را باید در مکانیسم تصمیم‌گیری بر اساس آرای عمومی به همراه قید بودجه دولت جست‌وجو کرد. به عنوان نمونه، در یک اقتصاد مبتنی بر مالیات‌ستانی، لازمه اجرای سیاست‌های بازتوزیعی افراطی، تامین مالی آن از مسیر افزایش نرخ‌های مالیاتی، گسترش پایه مالیاتی و... است. از همین‌رو، هر سیاستی با هدف منتفع‌ کردن بخشی از شهروندان از مسیر بازتوزیع لاجرم با افزایش بازندگان این سیاست در انتهای دیگر طیف رای‌دهندگان همراه خواهد بود. در نقطه مقابل، برخورداری از منابع طبیعی و ورورد درآمد حاصل از این منابع به بودجه دولت موجب می‌شود تا سیاستمداران با کنار گذاشتن سطح میانی سیاستگذاری و با تکیه بر منابع درآمد رانتی، بی‌هیچ دغدغه‌ای -دست‌کم در کوتاه‌مدت و میان‌مدت- سیاست خشنودسازی عمومی از مسیر توزیع منابع ارزان را در دستور کار خویش قرار دهند. تدوام رویکرد توزیعی طی زمان موجب تشدید رقابت شهروندان (چه در جایگاه خانوار و چه در جایگاه مالکیت بنگاه‌های اقتصادی) برای برخورداری از رانت دولتی و نیز فاصله‌گیری سطح میانی سیاستگذاری از کارویژه‌های اصلی و تبدیل آن به یک ساختار رانت‌جویی حرفه‌ای می‌شود و در نهایت، امکان توقف و معکوس کردن روند سیاستگذاری توزیعی را، به‌دلیل عدم اقبال عمومی و نیز وجود ذی‌نفعان قدرتمند، بیش از پیش دشوار می‌سازد. این در حالی‌ است که رویکرد توزیعی در بلندمدت، رویکردی ناپایدار است که ادامه آن از مسیر تشدید کسری بودجه، استخراج بیش از پیش منابع و تضعیف کارآفرینی و بخش مولد اقتصاد، «روز فاجعه» را نزدیک و نزدیک‌تر می‌سازد.

با توجه به آنچه گفته شد، فهم چرایی آشفتگی موجود در تصویر کلی اقتصاد سیاسی کشورمان چندان دشوار نیست. در سمت تقاضای بازار سیاست، شهروندان خسته و ناامید از بحران‌های اقتصادی قرار دارند که با عدم اعتماد به نهاد دولت و توانمندی آن در حل معضلات معیشتی و نیز با احساس شدید فقدان نمایندگی سیاسی، انگیزه چندانی برای مشارکت در فرآیند انتخابات ندارند. در نقطه مقابل و در سمت عرضه بازار سیاست، مردان سیاست با پیشینه‌های متنوع اجرایی، قضایی و نظامی قرار دارند که به‌رغم جایگاه خویش در میان نخبگان حاکم، بی‌دغدغه نسبت به پاسخ‌گویی و با گوشه‌چشمی به مشارکت احتمالی پایین، بخت خویش را برای دستیابی به بالاترین مقام اجرایی کشور یا دست‌کم ورود به دولت می‌آزمایند. در این میان، می‌توان اندک سیاستمداران دغدغه‌مند، واقع‌نگر و واجد درک صحیح از چگونگی کارکرد اقتصاد و دولت را مشاهده کرد که به امید گشودن روزنی پا به میدان رقابت گذاشته‌اند. فقدان برنامه روشن و مدون برای برون‌رفت از شرایط موجود موجب شده است تا حضور این دسته از سیاستمداران نیز چشم‌انداز چندان روشنی را به نمایش نگذارد. بر همین اساس است که نگارنده در ابتدای یادداشت حاضر از عناوین دوگانه «امتناع سیاست‌ورزی حرفه‌ای» و «امتناع سیاستگذاری کارآمد» برای توصیف شرایط موجود استفاده کرد.

به عنوان آخرین موضوع حائز اهمیت می‌توان این پرسش را در اینجا مطرح کرد که آیا جامعه ایرانی قرن آتی را با حاکمیت پوپولیسم آغاز خواهد کرد؟ در پاسخ به این پرسش، توجه به دو نکته حائز اهمیت است: اول، به‌رغم شباهت پیامدهای مخرب اقتصادی سیاستگذاری پوپولیستی و رویکرد توزیعی با هدف خشنودسازی عمومی در بلندمدت، اطلاق عبارت پوپولیسم بر شیوه سیاستگذاری عمومی نیازمند ویژگی‌هایی است که برای نمونه به‌لحاظ تاریخی این ویژگی‌ها را تنها می‌توان در دولت‌های نهم و دهم مشاهده کرد؛ دوم، گرچه شکاف عمیق اقتصادی ناشی از شوک‌های متوالی اقتصادی، ناامیدی شهروندان به‌ویژه طبقه متوسط از صندوق رای و احساس عمومی فقدان نمایندگی سیاسی به عنوان اجزای لازم برای دستور پخت پوپولیسم جملگی در جامعه ایرانی فراهم است اما گسترش موج پوپولیسم در سمت عرضه سیاست، نیازمند حضور سیاستمدارانی است که بتوانند به‌گونه‌ای باورپذیر میان خود و نخبگان حاکم فاصله‌گذاری کرده و بخشی از جامعه را بر اساس شکاف‌های موجود با خود همراه سازند. نگاهی به نامزدهای حاضر در فضای رقابت‌های انتخاباتی نشان از آن دارد که با احتمال بالا، سیاستمداری با این ظرفیت در میان کاندیداهای احراز صلاحیت‌شده حضور نخواهد داشت. از همین‌رو، می‌توان پیش‌بینی کرد که فارغ از وابستگی‌های سیاسی، خروجی رقابت‌های انتخاباتی ادامه «امتناع سیاستگذاری کارآمد» و فرو رفتن بیش از پیش کشتی اقتصاد ایران در گرداب بحران ناکارآمدی خواهد بود.

جمع‌بندی

نگارنده همواره بر این باور بوده است که ورای رانت‌جویی و سهم‌خواهی، انحصار قدرت سیاسی و اقتصادی و نیز منافع مالی بالای گروه‌های ذی‌نفع، شیوه نگرش به جهان و فهم آن عامل بنیادین تعیین‌کننده در شکل‌گیری چارچوب‌های ناکارآمد اقتصاد سیاسی در کشورمان بوده است. بر همین اساس، از نگاه نگارنده ریشه سیاستگذاری عمومی ناکارآمد و حکمرانی بد در جامعه ایرانی را باید به لحاظ اندیشه‌ورزی اقتصادی، در انکار نظم بازار، تقلیل مفهوم و کارکرد رقابت به چارچوبی برای رانت‌جویی شخصی، خوانش عدالت اجتماعی به‌مثابه آرمانی متضاد با دانش اقتصادی متعارف و در یک کلام فهم نادرست و غیرعلمی از چگونگی کارکرد اقتصادی جوامع جست‌وجو کرد. به‌طور مشابه، همان‌گونه که فقدان جایگاه قانونی و حقوقی برای لابی‌های سیاسی به عدم فعالیت و اثرگذاری آنها منجر نشده بلکه برعکس فرآیند تامین مالی انتخابات را با اما و اگرهای جدی مواجه کرده است، تضعیف تحزب در ساخت سیاسی کشور نیز گردهمایی‌های فعالان سیاسی برای پیگیری اهداف انتخاباتی را به محفلی برای سیاست‌بازی و نه چارچوبی برای سیاست‌ورزی حرفه‌ای بدل کرده است. در یک کلام، تقلیل دموکراسی نمایندگی و ارکان آن به مناسک رای‌دهی، سیاست‌ورزی حرفه‌ای را -حتی در تعیین بالاترین مقام اجرایی کشور- با امتناع مواجه کرده است.