رسم معهود
در سیاستگذاری کرونا چه به دست آوردیم و چه از دست دادیم؟
وزیر محترم بهداشت در تبیین چرایی از میان رفتن دستاوردهای مهار کرونا به این نکته اشاره می‌کند که «باید می‌گفتند تو نگران اقتصاد نباش، تو به فکر بیماری باش». با اندکی اغماض، می‌توان سخنان ایشان را بدین‌گونه تفسیر کرد که در دوگانه حیات-رفاه، «سلامت» قربانی «اقتصاد» شده است. با همین مبنا اقتصاددانان نیز خواهند گفت که «اقتصاد» کشور دهه‌هاست که توسط «سیاست» گروگان گرفته شده است. با این حال، چنانچه قیود سیاسی را داده‌شده فرض کنیم، سیاستگذاری در دوره همه‌گیری و در چهارچوب فضای محدودشده واقعاً امکان‌پذیر، مشابه با هر سیاستگذاری دیگر -و در بیانی عام‌تر، مشابه با هر تصمیم فردی / اجتماعی- در ذات خود واجد نوعی بده‌بستان خواهد بود. یادداشت حاضر تلاش می‌کند تا از این منظر بدین پرسش بپردازد که در سیاستگذاری در دوره کرونا چه به دست آورده و چه از دست داده‌ایم.
همه‌گیری جهانی کرونا نه تنها مردمان 188 کشور را با مخاطرات جدی سلامت درگیر کرده، بلکه بنابر اعلام صندوق بین‌المللی پول بدترین رکود اقتصادی را از زمان «رکود بزرگ» موجب شده است. به دلیل تاثیر منفی این همه‌گیری بر بازار نفت، کشورهای منطقه شمال آفریقا و خاورمیانه به‌طور خاص با چالش‌های عمیق‌تری نیز مواجه هستند به‌گونه‌ای که صندوق بین‌المللی پول نسبت به ورود کشورهای منطقه به دوره بی‌سابقه‌ای از ناآرامی‌های اجتماعی هشدار داده است. تعطیلی کسب‌وکارها و رکود عمیق اقتصادی موجب شده است تا کشورهای مختلف، بسته‌های حمایتی اضطراری گسترده‌ای را به اجرا گذارند. به عنوان نمونه، هزینه کمک‌های دولتی در ایالات متحده، کانادا و بریتانیا به‌ترتیب حدود 14، 8 و 5 درصد GDP این کشورها را شامل می‌شود. در این میان، سخاوتمندانه‌ترین بسته حمایتی با ارزشی بیش از 20 درصد تولید به ژاپن تعلق دارد.
کشورمان ایران از جمله کشورهایی است که از همان روزهای ابتدایی اعلام همه‌گیری جهانی در اواخر سال گذشته با شیوع بیماری کرونا و عواقب اقتصادی آن دست به گریبان است. علاوه بر این، به دلیل تحریم‌های یکجانبه ایالات متحده، اقتصاد ایران دو سال سخت 1397 و 1398 را نیز تحت تاثیرات منفی یک رکود تورمی عمیق پشت سر گذاشته است. نگاهی به اولین گزارش رسمی مرکز آمار از تاثیر بحران کرونا بر اشتغال نشان می‌دهد که نزدیک به 5 /1 میلیون شغل در بهار امسال (نسبت به بهار سال گذشته) از میان رفته و متوسط ساعات کاری در همین مدت با افت 5 /5ساعتی همراه بوده است. علاوه بر این، کاهش 7 /3درصدی نرخ مشارکت اقتصادی به معنای آن است که نزدیک به دو میلیون نفر از جست‌وجو برای یافتن شغل ناامید شده و از بازار کار خارج شده‌اند. در یک نگاه کلان، درگیری اقتصاد با رکود تورمی همراه با نااطمینانی موجب شده است تا مرکز پژوهش‌های مجلس نرخ رشد اقتصادی و نرخ تورم سال جاری را به‌ترتیب بین منفی 5 /7 تا منفی 11 درصد و بیش از 25 درصد برآورد کند. در نقطه مقابل، پاسخ دولت به این تحولات اقتصادی ارائه بسته حمایتی با اندازه تقریبی دو درصد GDP کشور بوده است. بسته‌ای که علی دادپی، اقتصاددان ایرانی، در یادداشتی با عبارت «بیش از اندازه کوچک، بیش از اندازه دیر» از آن یاد می‌کند.
مروری بر بسته‌های حمایتی در ایالات متحده، اروپا و چین نشان می‌دهد که این بسته‌ها در چهار بعد: اول، سیاستگذاری فعال اعتباری به‌منظور جبران‌سازی و نیز جلوگیری از تشدید بحران، دوم، سیاستگذاری انبساطی پولی، سوم، تعویق پرداخت‌های مالیاتی بنگاه‌های متاثر از بحران، و چهارم، ارائه حمایت‌های مستقیم به خانوارها، کارگران و همچنین بنگاه‌های کوچک و متوسط واجد اشتراک هستند. در واقع، به دلیل اثرگذاری متفاوت بحران کرونا بر بخش‌های گوناگون و نیز فشار سنگین بودجه‌ای تامین مالی، همگی این بسته‌های حمایتی بر هماهنگی کامل سیاست‌های مالی، اعتباری و پولی و از آن مهم‌تر هدفمندی در تخصیص مبتنی هستند.
مشابه با سایر کشورها، راهکار دولت برای مقابله با تبعات منفی بحران کرونا در ایران نیز طیفی از سیاست‌ها همانند استمهال در بازپرداخت دیون، بیمه بیکاری، کمک‌های معیشتی (ارائه تسهیلات به شاغلان مشاغل زیان‌دیده و یارانه‌بگیران) و نیز به تعویق انداختن مالیات‌ستانی را شامل می‌شود. آنچه کمک‌های معیشتی در کشورمان را تا حدی از نمونه‌های مشابه متمایز می‌سازد، (علاوه بر مقیاس کوچک آن) عدم توانمندی دولت در تشخیص گروه‌های هدف است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که افراد کم‌درآمد دارای مشاغل ساده در بخش خصوصی نسبت به سایر افراد متحمل آسیب‌های شدیدتری شده‌اند. این در حالی است که تخصیص کمک‌های معیشتی در بسته حمایتی دولت، ساختاری یکنواخت دارد. در واقع، به‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته همانند اقدام به یکپارچه‌سازی ساختار رفاهی کشور ذیل وزارت رفاه، تشکیل پایگاه داده رفاه ایرانیان و نظایر آن، ساختار حمایتی در ایران همچنان با دو مشکل عدم تمرکز اطلاعات و تصمیم‌سازی و نیز عدم امکان تفکیک گروه‌های درآمدی مواجه بوده و در نتیجه ناتوان از تخصیص هدفمند کمک‌های معیشتی است.
موفقیت هر سیاستگذاری عمومی در مقابله با بحران همواره در گرو آن است که اول، ابعاد بحران و تبعات آن به‌طور شفاف برای شهروندان توضیح داده شود، دوم، سیاست‌های مقابله با بحران، توانمندی‌ها و نیز ضعف‌های کشور برای شهروندان تشریح شود، و سوم، سیاستگذار در پیشبرد سیاست‌ها از اعتماد عمومی برخوردار باشد. تردیدی نیست که سرمایه اجتماعی دولت در ایران در سطوح پایینی قرار دارد. به عنوان یک مشاهده در تایید گزاره فوق، نتایج نظرسنجی ایسپا در فروردین ماه سال جاری نشان می‌دهد که حدود 58 درصد از مصاحبه‌شوندگان قائل به توانمندی بالای دولت در حمایت اقتصادی از آسیب‌دیدگان بوده‌اند. علاوه بر این، پاسخ به پرسش فوق تا حد زیادی وابسته به شرایط اقتصادی شهروندان بوده است؛ بدین معنی که درصد مصاحبه‌شوندگان موافق با توانمندی بالای دولت در میان افراد با سرانه هزینه ماهیانه پایین و نیز افرادی که شغل خود را از دست داده‌اند، بالاتر بوده است (63 درصد). گرچه تبیین چرایی از میان رفتن انباره سرمایه اجتماعی حاکمیت در ایران نیازمند تحلیلی جداگانه است اما به هر حال نتیجه فوق، تاثیر منفی قرارگرفتن در معرض شوک‌های اقتصادی بر اعتماد عمومی را به روشنی نشان می‌دهد.
یکی از مباحث رایج این روزها، چرایی عدم پیروی شهروندان از قواعد سلامت و نیز تلاش برای تعیین سهم دولت / شهروندان در شیوع دوباره همه‌گیری است. این مباحث و تجربه مشابه در زمینه تاخیر در اعمال محدودیت پس از شیوع همه‌گیری نشان می‌دهد که سیاستگذاران انتظار داشته و دارند تا شهروندان خود به رعایت توصیه‌های سلامت اقدام کنند. هر کس اندکی با آثار جمعی انتخاب‌های فردی آشنایی داشته باشد، به‌خوبی می‌داند که رعایت قواعد سلامت در طی دوره بحران، همانند هر تصمیم فردی واجد اثرات جانبی، نیازمند ورود دولت به عنوان یگانه واحد اجتماعی برخوردار از قدرت اعمال قانون است. علاوه بر این باید توجه داشت که اجرای سیاست‌های عادی‌سازی زودهنگام، واجد قدرت سیگنال‌دهی به جامعه بوده و تلقی شهروندان از مقیاس تبعات بحران را مخدوش می‌سازد.
در بده‌بستان اقتصاد- سلامت، هر دو سر طیف با حیات شهروندان سروکار دارد. از یک سو، عدم پیگیری سیاست‌های محدودسازی، با گسترش دامنه جغرافیایی / زمانی / جمعیتی درگیری با همه‌گیری، سلامت شهروندان را با مخاطرات جدی مواجه می‌سازد؛ از سوی دیگر، پیگیری این سیاست‌ها در شرایط رکود تورمی عمیق و نیز عدم دسترسی دولت به منابع لازم جهت جبران‌سازی، حیات اقتصادی شهروندان را با چالش مواجه می‌کند. از همین روست که اولویت‌بندی در دوگانه اقتصاد-سلامت، نیازمند برخورداری از برآوردی صحیح یا دست‌کم محافظه‌کارانه از منافع /هزینه‌ها خواهد بود.
وزیر محترم بهداشت در سخنان خود به این موضوع اشاره داشته که از تاثیر بازگشایی‌ها بر افزایش تعداد مبتلایان آگاه بوده است. یادآوری این نکته خالی از لطف نیست که زمانی نه چندان دور ایشان از صف وزرای اروپایی برای بهره‌مندی از تجارب موفق کشورمان سخن رانده بود. در واقع، برداشت نگارنده از عملکرد وزارت بهداشت و سایر نهادهای سیاستگذار آن است که گرچه ایشان آگاه به مخاطرات عادی‌سازی بوده‌اند، اما در برآورد شدت اثرات منفی آن به خطا رفته‌اند. مروری بر تجربه‌های سیاستگذاری اقتصادی / اجتماعی / سیاسی در کشورمان نشان می‌دهد که عدم برآورد صحیح از منافع /هزینه‌ها همواره جزئی جدایی‌ناپذیر از تصمیم‌سازی‌ها بوده است. به بیانی دیگر، ساختار سیاستگذاری در کشورمان همواره گرایش به تقلیل ابعاد چالش‌ها داشته و به‌طور معمول، تنها زمانی برای چاره‌جویی اقدام کرده که چالش‌ها به بحران بدل شده‌اند. در یک کلام، همواره هم پیاز را خورده‌ایم، هم فلک شده‌ایم و هم در نهایت، به‌ناگزیر، جریمه را پرداخته‌ایم.
