راهگشای عبور از شرایط حساس کنونی

چندسالی است با توجه به جنس چالش‌ها و مشکلات اقتصاد ایران، اقتصاددانان بر ضرورت انجام اصلاحات ساختاری تاکید می‌کنند و معتقدند تنها راه نجات اقتصادمان عبور از تیغ جراحی اصلاحات است. به‌زعم آنها بخش عمده‌ای از مشکلات امروز ناشی از اجرای اقدامات کوتاه‌مدتی بوده که تنها اثرات درمانی کوتاه‌مدت داشته‌اند و با گذشت سال‌ها اکنون نتایج آنها به صورت انباشتی از مشکلات نمایان شده و در این شرایط ادامه روند موجود در عمل غیرممکن شده و باید اصلاحات ساختاری صورت گیرد. اگرچه دولت مدت‌هاست ضرورت اصلاحات ساختاری را درک کرده و گام‌های کوچکی در این زمینه برداشته اما چندی است از ادامه مسیر واهمه دارد و انجام آن را به تعویق انداخته است. در این راستا به‌تازگی همایش سالانه سیاست‌های پولی و ارزی با موضوع «اصلاحات ساختاری برای ثبات مالی» برگزار شد که جمعی از اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی مطرح کشور در آن به واکاوی چگونگی انجام اصلاحات ساختاری در شرایط جدید اقتصاد پرداختند. به این بهانه با علی دیواندری رئیس پژوهشکده پولی و بانکی کشور پیرامون اینکه چرا اصلاحات ساختاری برای حفظ ثبات مالی کشور ضروری تشخیص داده شده و نتایج همایش مذکور چه نوع اصلاحاتی را در بخش‌های مختلف (سیاست‌های پولی، مالی، ارزی) به سیاستگذاران اقتصاد ایران توصیه می‌کند به گفت‌وگو پرداختیم.

♦♦♦

 در شرایط فعلی اقتصاد ایران که با ابرچالش‌های بسیاری دست‌وپنجه نرم می‌کند و آثار برخی از آنها نمایان شده است، چه ضرورتی باعث شد موضوع همایش سالانه سیاست‌های پولی و ارزی در این دوره «اصلاحات ساختاری برای ثبات مالی» تعیین شود؟

بسیاری از چالش‌هایی که در حال حاضر در اقتصاد کشور مشاهده می‌شود، به نحوی با سیستم مالی و عملکرد آن مرتبط است. بروز هرگونه نارسایی در نظام مالی می‌تواند کل اقتصاد را با مشکل روبه‌رو کند. امروزه حصول اطمینان از ثبات بخش مالی یکی از اولویت‌های مهم اقتصادی کشورهاست. ثبات بخش مالی متضمن حصول اطمینان از انجام صحیح واسطه‌گری مالی و ارائه خدمات مالی به صورت پیوسته و بدون خلل به بخش حقیقی و نیز حفظ اطمینان و اعتماد عمومی به نظام مالی است. امروزه در کشورهای مختلف تلاش می‌شود که با بازبینی و بازنگری چارچوب‌های نهادی و سازمانی، مساله ثبات مالی در سیاستگذاری به صورت ویژه و با استفاده از سیاست‌های احتیاطی کلان مدنظر باشد. ضرورت بررسی چالش‌ها و تبعات نوسانات بازارهای مالی، پژوهشکده پولی و بانکی را بر آن داشت که همایش امسال را به ثبات مالی و اصلاحات ساختاری لازم برای حفظ آن در اقتصاد کشور اختصاص دهد تا این همایش، محفلی را برای صاحب‌نظران و اساتید امر فراهم آورد تا در خصوص شناسایی تهدیدات فعلی ثبات مالی هم‌اندیشی کرده و راه‌حل‌هایی را برای کوتاه‌مدت و میان‌مدت ارائه کنند و اصلاحات ساختاری لازم برای حفظ ثبات مالی در بلندمدت را مورد بررسی قرار دهند.

 در حال حاضر با توجه به موضوعاتی که در همایش مربوطه مطرح شده، چه خطراتی ثبات مالی کشور را تهدید کرده و با توجه به آن چه نوع اصلاحات ساختاری برای حفظ ثبات مالی کشور ضرورت دارد؟

در همایش امسال طیف وسیعی از موضوعات مرتبط با ثبات مالی از ثبات بودجه‌ای و بانکی گرفته تا مسائل مبتلا به صندوق‌های بیمه و بازنشستگی، بازار ارز، بازار بین‌بانکی و‌... مطرح شد که به نظر می‌رسد برخی از مسائل زودتر از برخی دیگر، می‌توانند برای ثبات مالی کشور چالش‌برانگیز باشند. به عنوان مثال، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و خطراتی که از ناحیه آنها می‌تواند برای نظام مالی کشور در میان‌مدت و بلندمدت به وجود آید در حال حاضر در اقتصاد کشور چندان آشکار نیست و بنابراین توجه جدی به آن نه از ناحیه عموم مردم و نه از ناحیه سیاستگذاران مشاهده نمی‌شود ولی در چند سال آینده می‌تواند تبدیل به معضلی جدی برای ثبات مالی کشور شود. اما در مورد اصلاحات ساختاری لازم برای حفظ ثبات مالی کشور می‌توان گفت همان‌گونه که تهدیدهایی که ثبات مالی را به خطر می‌اندازد می‌تواند از طرف هر یک از عناصر و نهادهای تشکیل‌دهنده نظام مالی از بازیگران آن گرفته (مانند بانک‌ها، دولت، خریداران و فروشندگان ارز و سهام، بانک مرکزی، صندوق‌های بیمه و بازنشستگی، شرکت‌های سرمایه‌گذاری و‌...) تا خود بازارها و سازوکارهای حاکم بر آن (مانند تحولات و ترتیبات حاکم بر بازار پول، بازار اوراق قرضه، بازار سهام، بازار ارز) باشد، به همین ترتیب اصلاحات ساختاری لازم برای حفظ ثبات مالی و جلوگیری از به خطر افتادن آن نیز در هر بخش نسخه مخصوص خود را دارد. به عنوان مثال، در مورد دولت، تحولات بودجه می‌تواند اثر مهمی بر ثبات مالی کشور داشته باشد. هر چه پایداری بودجه بالاتر باشد، یعنی توانایی دولت برای بازپرداخت بدهی‌هایش در آینده بیشتر باشد، از ناحیه دولت خطر کمتری برای ثبات مالی ایجاد می‌شود. بنابراین در مورد دولت، اصلاحات ساختاری باید متمرکز بر تحولات حاکم بر کسری آن و سامان بخشیدن به بدهی‌های دولتی و جریان آن در شاهرگ‌های سیستم مالی باشد تا انباشت بدهی‌ها و نوسانات آن نتواند لطمه‌ای به ثبات مالی کل سیستم اقتصادی وارد کند. این اصلاحات ساختاری می‌تواند از اصلاح درآمدهای دولتی همچون تلاش برای اصلاح سیستم مالیاتی و اتکای بیشتر به آنها برای تامین نیازهای مالی دولت گرفته تا محدود کردن مخارج دولت از طریق کوچک‌سازی دولت در میان‌مدت و بلندمدت گسترده باشد. یا در مورد صندوق‌های بازنشستگی که یکی از تهدیدهای میان‌مدت برای ثبات مالی کشور محسوب می‌شوند، بررسی‌ها نشان می‌دهد که به دلیل تحولات جمعیتی کشور (کاهش زاد و ولد و افزایش امید به زندگی) و افزایش میانگین سنی و نیز رکود اقتصادی حاکم و محدود شدن جمعیت شاغل و کسورپرداز به این صندوق‌ها، در سال‌های آینده با چالش‌هایی جدی در زمینه تامین منابع مالی مورد نیاز مواجه خواهند بود. این واقعیت و نیز این مساله که منابع مالی این صندوق‌ها در تمام سیستم مالی از بانک‌ها گرفته تا بازار سهام، املاک و مستغلات و‌... گسترده است، باعث شده اصلاحات ساختاری در این صندوق‌ها به ضرورتی اجتناب‌ناپذیر تبدیل شود. این اصلاحات ساختاری را می‌توان در حیطه تعیین سن مناسب بازنشستگی و کاهش آمار بازنشستگی‌های پیش از موعد تا اصلاح نحوه سرمایه‌گذاری‌های مالی صندوق‌ها و حرکت آنها به سمت سودآوری بیشتر و اتکا به آن برای پرداخت مستمری‌ها و طیف وسیعی از اصلاحات دیگر جست‌وجو کرد. به عبارت دیگر و به طور خلاصه در همایش امسال کمابیش به تمام حوزه‌های مربوط به ثبات مالی و خطراتی که می‌تواند در آن حوزه‌ها متوجه این ثبات باشد پرداخته شد و در هر حیطه بنا به مخاطرات شناسایی‌شده، اصلاحات ساختاری لازم از سوی صاحب‌نظران پیشنهاد و مطرح شد.

 با توجه به شرایط اقتصاد ایران و نمایان شدن آثار بحران به ویژه در بخش ارزی، این اصلاحات چگونه باید انجام شود؟

تحولات بازار ارز در اقتصاد ایران را باید از دو منظر عوامل بنیادی و غیربنیادی مورد بحث و بررسی قرار داد. در بین مجموعه عوامل بنیادی اثرگذار بر بازار ارز می‌توان از شکاف تراز تجاری، شکاف تراز بودجه دولت، شکاف تورم داخل و خارج، شکاف بهره‌وری داخل و خارج، شکاف رشد نقدینگی داخل و خارج، ذخایر ارزی و نرخ سود یاد کرد که بنا به اصول و قواعد اقتصادی مهم‌ترین عناصر تعیین‌کننده نرخ بنیادین ارز محسوب می‌شوند. بررسی عوامل بنیادین اثرگذار بر بازار ارز نشان می‌دهد که بخش اعظم نوساناتی که در بازار اتفاق افتاده و جهشی که در نرخ ارز مشاهده می‌شود اگرچه با برخی از نیروهای بنیادین همچون افزایش نرخ رشد نقدینگی در سال‌های اخیر بی‌پیوند نیست ولی در حال حاضر بیشتر انتظارات روانی ناشی از نگرانی نسبت به آینده در این بازار است که باعث افزایش ناگهانی تقاضا و شکل‌گیری رفتار سفته‌بازانه در بازار شده است که بیشتر جنبه نگرانی از ابهام در روابط بانکی و اقتصادی بین‌الملل دارد و از آن به عنوان عامل غیربنیادی تعیین‌کننده نرخ ارز یاد می‌شود. بنابراین در مورد اصلاحات لازم در بازار ارز و جلوگیری از بی‌ثباتی در آن باید به این نکته توجه داشت که انجام اصلاحات به صورت درون‌زا تنها در بخش مربوط به عوامل بنیادین امکان‌پذیر بوده و باید در میان‌مدت و بلندمدت با اصلاح ساختارها اعمال شود ولی در مورد نوسانات ناشی از هجوم تقاضا در شرایط فعلی این سیاست ارتباطی (Communication Policy) است که می‌تواند با اطمینان‌بخشی به فعالان اقتصادی در زمینه تامین ارز مورد نیاز بازار بر اساس نیازهای واقعی اقتصاد و نه البته نیازهای غیرواقعی، راهگشای عبور از شرایط حساس کنونی باشد.

 آیا باید اصلاحات را از یک بخش آغاز کرد و پس از تکمیل آن به سراغ بخش‌های بعد رفت، یا همه این اصلاحات (اعم از پولی و بانکی، ارزی و مالی) باید همزمان آغاز شوند؟

انجام اصلاحات باید به صورت هماهنگ، مستمر و همزمان در تمام ارکان بخش‌مالی اقتصاد صورت گیرد. این اقدامات اصلاحی در افق‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت قابل اجرا هستند. می‌توان گفت اصلاحات تنها در یک بازار و در یک مقطع زمانی خاص انجام نمی‌شوند. بلکه در هر یک از مقاطع زمانی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت باید اقداماتی در هر یک از بازارهای مالی (بازار پول، ارز، سرمایه و مسکن) به منظور بهبود شاخص‌های ثبات پولی و کاهش بی‌ثباتی مالی اتخاذ شود. در شرایط کنونی، در کوتاه‌مدت، مهم‌ترین رویکرد ایجاد اعتماد بین فعالان اقتصادی و سیاستگذاران اقتصادی است، که این مهم با اصلاح سیاست ارزی و حرکت تدریجی برای کاهش فاصله نرخ ارز بازار آزاد از نرخ ارز رسمی کشور شدنی است. از آنجا که این شکاف علاوه بر بروز نابسامانی و جولان بازیگران غیررسمی در بازار ارز، سبب ایجاد رانت، عدم شفافیت و گسترش فساد می‌شود، بازنگری در نسخه ارزی ارائه‌شده و کاهش شکاف قیمتی ایجادشده یکی از مهم‌ترین اقدامات عاجل و کوتاه‌مدت است. در مرحله بعد، با افزایش نظارت بانک مرکزی بر بازار و باورپذیری عموم به قدرت و اراده بانک مرکزی بر مدیریت بازار، لازم است التهابات هیجانی کنترل شود و آرامش به بازار ارز برگردد. همچنین، با توجه به رونق نسبی بازار مسکن و سهام، ضرورت دارد اصلاحات شبکه بانکی با خروج بانک‌ها از بنگاهداری و فروش دارایی‌های مازاد کلید بخورد. چنانچه طی سنوات گذشته، اصلاحات شبکه بانکی با پیگیری و همراهی تمامی دستگاه‌های ذی‌ربط با جدیت بیشتری دنبال می‌شد، شاید امروز نظام بانکی کشور با مشکلات کمتری روبه‌رو بود. با وجود این هنوز فرصت برای انجام اصلاحات و جلوگیری از بروز بی‌ثباتی وجود دارد ولی نباید این فرصت دائمی تلقی شود چراکه در صورت گذشت زمان، انباشت آسیب‌ها و عدم تعادل‌های مالی تا مرز شکنندگی مالی، ثبات مالی را با چالش جدی مواجه خواهد کرد. خوشبختانه، در حال حاضر اجماع خوبی میان بانک مرکزی، دولت و سایر دستگاه‌ها در رابطه با ضرورت پیگیری مستمر و مجدانه طرح اصلاح نظام بانکی در کشور شکل گرفته است. از سوی دیگر، در میان‌مدت باید سیاست بودجه‌ای دولت نیز بازنگری شود و با تغییر ساختار تامین منابع آن، تکیه بر سیستم بانکی و فروش نفت کاهش یابد و سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه افزایش یابد. سیاست پولی دولت نیز معطوف به کنترل هر چه بیشتر تورم و جلوگیری از انباشت بدهی‌های شبکه بانکی به بانک مرکزی و افزایش پول پرقدرت باشد. علاوه بر این با توجه به آثار مخرب بی‌ثباتی مالی، در دوره گذار و بلندمدت، باید ساختار نهادی شورای ثبات مالی طراحی و عملیاتی شود تا با نظارت فراگیر بر بازارهای مالی، ریسک‌های سیستماتیک بازارها و بی‌ثباتی‌های بالقوه آن رصد شود. این شورا نقش موثری در هماهنگی سیاست‌های پولی، مالی و ارزی در راستای پرهیز از سیاستگذاری‌های تهدیدکننده ثبات بازارها دارد.

 آیا شرایط فعلی زمان مناسبی برای انجام اصلاحات ساختاری مورد نیاز برای حفظ ثبات مالی است؟ کدام بخش از اولویت بیشتری برای انجام اصلاحات برخوردار است؟

طبیعی است که انجام اصلاحات ساختاری از ملزومات حفظ ثبات مالی در اقتصاد کشور به شمار می‌رود ولی در انجام هرگونه اصلاحاتی باید پیش‌زمینه‌ها و محیط لازم برای تحقق بخشیدن به اهداف موردنظر فراهم باشد. به عنوان مثال، آزادسازی نرخ ارز در یک محیط تورمی نه‌تنها به ثبات اقتصاد کلان کمکی نمی‌کند بلکه با شدت بخشیدن به تورم ممکن است به ابرتورم منتهی شود یا در وضعیتی که یک صندوق بیمه یا بازنشستگی دچار شکاف و کمبود نقدینگی است، فروش اموال و خروج آن از دیگر بخش‌های مالی همچون بخش بانکی یا بازار سهام و نظایر آن ممکن است در کوتاه‌مدت باعث حل مشکل نقدینگی شود اما مساله درهم‌تنیدگی(Interconnectedness) آن با سایر اجزای سیستم مالی باعث سرریز مشکلات به سایر بازارها می‌شود. لذا لازم است همه جوانب موضوع دیده شود. باید به این مساله توجه داشت که هرچند انجام اصلاحات برای حفظ ثبات مالی در بخش‌های مختلف سیستم مالی کشور اجتناب‌ناپذیر است ولی در وهله اول باید مساعد بودن شرایط برای انجام اصلاحات سنجیده شود و در گام بعد تعیین شود انجام اصلاحات در کدام بخش‌ها از اولویت بیشتری برخوردار است.

 با این اوصاف با توجه به بازگشت تحریم و تشدید محدودیت‌ها در اقتصاد ایران چقدر امکان اصلاحات ساختاری وجود دارد؟

از آنجا که بخش عمده‌ای از اصلاحات در راستای بهبود شرایط و وضعیت اقتصاد داخلی است، این اصلاحات وابستگی چندانی با تحولات جدید برجام نخواهد داشت. هرچند ممکن است در خصوص اولویت‌ها یا ابزارهای مورد استفاده در اصلاحات ساختاری تغییراتی ایجاد شود، لیکن انجام اصلاحات ساختاری در راستای تامین ثبات مالی ضرورتی انکارناپذیر است.

 در مجموع نتایج همایش مربوطه در بخش‌های مختلف (سیاست‌های پولی، مالی، ارزی) به سیاستگذاران اقتصاد ایران چه راه‌حل‌هایی پیشنهاد داده است؟ پیشنهادهای مذکور با چه ابزارهایی در این شرایط به سیاستگذار کمک خواهد کرد تا در مسیر صحیح اصلاحات ساختاری برای حل و فصل مشکلات اقتصادی کشور در این شرایط گام بردارد؟

نتایج کلیدی بیست و هشتمین همایش سالانه سیاست‌های پولی و ارزی را در چند محور می‌توان خلاصه کرد. محور اول، ضرورت پایداری بدهی‌های دولت و قاعده‌مندی سیاست مالی است. ساختار بودجه و مشکلات مرتبط با آن، سال‌های متمادی مساله اصلی در اقتصاد کشور بوده که بر سایر سیاست‌های اقتصادی سایه افکنده است. بررسی‌ها موید آن است که بودجه در ایران، موافق چرخه‌ای بوده و به عنوان ابزاری در جهت ثبات بخشیدن به اقتصاد کلان مورد استفاده قرار نگرفته است. با توجه به نقش بی‌بدیل سیاست‌های مالی در ثبات نظام مالی کشور، لازم است در راستای بهبود پایداری بودجه‌ای در گام نخست تعدیل مالی صورت پذیرد. این تعدیل می‌تواند در حوزه اصلاح ساختار منابع و وظایف سیاستگذاران مالی باشد. در گام بعدی، دولتمردان می‌بایست علاوه بر تعمیق بازار بدهی، قواعد مالی را تبیین و اجرا کنند. محور دوم، اصلاحات ساختاری در حوزه سیاستگذاری پولی است. در این زمینه مهم‌ترین اولویت مربوط به اصلاح قوانین مادر در حوزه پولی و بانکی است. بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین ارکان نظام مالی هر کشور است و بر این مبنا به‌روز بودن و کارآمدی ضوابط حاکم بر بانکداری مرکزی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این در حالی است که قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱، بدون بازنگری اساسی پس از چهار دهه همچنان قانون حاکم بر بانکداری مرکزی در ایران به شمار می‌رود. از زمان تصویب قانون پولی و بانکی مفاهیم حوزه پولی و بانکی شاهد تحولات عمیقی بوده است و از این منظر به‌روزرسانی این قانون ضروری به نظر می‌رسد. خوشبختانه در حال حاضر اقدامات خوبی در راستای تدوین قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری صورت گرفته و امیدواریم تصویب قوانین جدید، ضمن تقویت جایگاه قانونی بانک مرکزی در نظام پولی کشور موجبات توسعه هر چه بیشتر این نظام را فراهم آورد. محور سوم، اصلاحات در حوزه نظام بازنشستگی و بیمه‌ها در کشور است. در حال حاضر با توجه به کاهش نسبت پشتیبانی، انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی و اعمال قوانین تعهدآور و مغایر با اصول بیمه‌ای باعث شده نظام بازنشستگی با چالش‌هایی نظیر کمبود نقدینگی برای ایفای تعهدات خود به بیمه‌گذاران مواجه باشد. از سوی دیگر، به‌رغم اقدامات موثر مقام ناظر در صنعت بیمه، این صنعت در حوزه‌هایی نظیر کفایت سرمایه، مدیریت ریسک و حاکمیت شرکتی همچنان با مشکلاتی روبه‌رو است. در مسیر اصلاح این روند، توجه به استقرار نظام حاکمیت شرکتی در صندوق‌ها، ایجاد ثبات در مدیریت‌ها و حذف مداخلات دولتی و ارتقای سطح شفافیت مالی صندوق‌ها الزامی است. همچنین اصلاح قوانین تعهدآور قبلی و جلوگیری از تصویب قوانین تعهدآور جدید و مغایر با اصول بیمه‌ای لازم است. در مجموع، با توجه به جایگاه ویژه بازار بیمه و بازنشستگی در ثبات مالی و درهم‌تنیدگی بازارهای مالی، لازم است اصلاحات پارامتریک، فنی، اجرایی و ساختاری در راستای ارتقای سطح پایداری و ثبات مالی در صنعت بیمه و نظام بازنشستگی صورت پذیرد.