مردم یاد نگرفته‌اند مطالبه‌گر باشند
گفت‌وگو با داود سوری درباره دلایل افول کیفیت خدمات عمومی
داود سوری می‌گوید: «عدم پاسخگویی دولت در مقابل انتظارات مردم، می‌تواند به اعتماد و سرمایه اجتماعی انباشته‌شده در جامعه آسیب وارد کند. این روند در نهایت به کاهش کیفیت حکمرانی و عملکرد دولت و مجلس منجر می‌شود.»
داود سوری، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه شریف، ضعف پاسخگویی دولت در برابر مردم را ناشی از ضعف مطالبه‌گری مردم می‌داند و البته این تبصره را هم به سخنانش اضافه می‌کند که مطالبه‌گری برای مردم هزینه داشته است. اما از نظر این اقتصاددان، افت کیفیت خدمات عمومی دلایل دیگری نظیر کمبود بودجه و ضعف اعمال قانون از ناحیه دولت نیز دارد. او در گفت‌وگو با تجارت فردا به ریشه‌یابی اعتراضات مردم به عملکرد دستگاه‌های دولتی می‌پردازد و در بخشی از این گفت‌وگو تاکید می‌کند: «عدم پاسخگویی دولت در مقابل انتظارات مردم، می‌تواند به اعتماد و سرمایه اجتماعی انباشته‌شده در جامعه آسیب وارد کند. این روند در نهایت به کاهش کیفیت حکمرانی و عملکرد دولت و مجلس منجر می‌شود.»
♦♦♦
رئیس دیوان عدالت اداری، اخیراً از وزارت کار، سازمان تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و وزارت آموزش و پرورش به‌عنوان نهادهایی یاد کرده است که بیشترین شکایات مردمی متوجه آنهاست. البته، مراجعه به گفته‌های قبلی ایشان نشان می‌دهد عملکرد این دستگاه‌ها سال‌هاست که مورد اعتراض مردم است. فکر می‌کنید، ریشه این نارضایتی‌ها چه باشد؟
به هر حال این چهار نهاد، در شمار نهادهایی قرار می‌گیرند که شهروندان بیشتری با آنها سروکار دارند. به‌عنوان نمونه، وزارت کار متولی امور کارگران و دستمزد‌بگیران است. وزارت آموزش و پرورش نیز بیشترین کارمندان دولت را تحت پوشش دارد. مسوولیت شهرداری‌ها نیز گستره وسیعی دارد. اما آنچه سبب می‌شود، میزان ارائه شکواییه از این دستگاه‌ها به دیوان عدالت افزایش پیدا کند، این است که این سازمان‌ها دستورالعمل‌ها و ضوابطی را به اجرا می‌گذارند که این دستورالعمل‌ها مورد پذیرش جامعه نیست و به بیان ساده‌تر، شاکیان به دنبال آن هستند که این دستورالعمل‌ها لغو شود.
اما آنچه از شواهد می‌توان استنباط کرد این است که به‌رغم انتظار عموم نسبت به افزایش کیفیت خدمات عمومی، به‌صورت پیوسته، کیفیت این خدمات در حال تنزل است. از نظر شما افت کیفیت خدمات چه دلایلی دارد؟
باید این گزاره را مد نظر داشت که یکی از مولفه‌هایی که وجود دولت را توجیه می‌کند، ارائه همین خدمات است. دولت باید مالیات دریافت کند و اصل پذیرفته‌شده آن است که در قبال مالیات دریافتی، خدماتی را به افراد جامعه ارائه کند. عمده‌ترین این خدمات شامل برقراری امنیت، حفاظت از مردم و برقراری نظم اجتماعی است. البته خدمات عمومی دولت به این موارد محدود نمی‌شود و ارائه خدماتی در حوزه آموزش و بهداشت نیز جزو وظایف قلمداد می‌شود. اما به نظر می‌رسد، در پس کاهش مداوم کیفیت خدمات عمومی، دو دلیل عمده نهفته باشد. نخست اینکه، دولت به اندازه کافی به این خدمات بودجه اختصاص نمی‌دهد که البته ممکن است برای عدم تخصیص کافی بودجه، دلایل متعددی داشته باشد. دلیل دیگر آن است که در مورد ارائه این خدمات، مطالبه کمی از ناحیه مردم صورت می‌گیرد. اگر به روند برگزاری انتخابات در دیگر کشورها توجه داشته باشید، درمی‌یابید که ارائه این خدمات، مطالبه جدی مردم بوده و البته این مساله، نقش تعیین‌‌کننده‌ای در انتخاب‌های آنان دارد. مردم از کاندیداها چه رئیس‌جمهوری و چه نماینده پارلمان، آموزش، بهداشت و خدمات اجتماعی بهتر می‌خواهند. اما در ایران این مطالبات بسیار کمرنگ است و مسائلی که ایام انتخابات در ایران مطرح شده و شرایطی که بر اساس آن، کاندیداها برگزیده می‌شوند، بسیار متفاوت از شرایط انتخاب افراد در کشورهای توسعه‌یافته است. بنابراین اگر کیفیت خدمات عمومی در ایران نازل به نظر می‌رسد، نخست به این دلیل است که مطالبه شایسته‌ای از ناحیه مردم مطرح نمی‌شود و دیگر اینکه دولت حتی پاسخگوی همین مطالبات ناقص هم که وجود دارد، نیست. در واقع این‌گونه به نظر می‌رسد که شاید به این دلیل که دولت نیازی نمی‌بیند به مرد پاسخگو باشد، بودجه اندکی هم به ارائه این خدمات اختصاص می‌دهد. به عبارت دیگر، انتخاب‌ها در ایران، وابسته به کیفیت خدماتی که ارائه می‌شود، نیست.
اگرچه مطالبه شایسته‌ای از سوی مردم مطرح نمی‌شود اما ظاهراً اعتراض‌ها و شکایت‌ها هم کم نیست. پیام این نارضایتی چیست؟
به‌طور خاص، اعتراض به عملکرد نهادهایی که رئیس دیوان عدالت اداری به آنها اشاره کرده، نشان‌دهنده آن است که این سازمان‌ها، تصمیم‌گیری‌هایی انجام می‌دهند که مطابق قانون نبوده و عده‌ای ناگزیر شده‌اند که به دیوان عدالت اداری شکایت ببرند. البته باید به این نکته توجه داشت که درصد واقعی نارضایتی‌ها به‌طور حتم، چندین برابر مواردی است که اکنون به محاکم قضایی انعکاس یافته است. چراکه همه افراد، در مواجهه با بی‌عدالتی به دستگاه قضایی مراجعه نمی‌کنند. از این‌رو به نظر می‌رسد، شکایت‌های مطرح‌شده، مجموعه کوچکی است که رصد شده و همین اعتراض‌ها به‌خوبی نشان می‌دهد دستگاه‌های اداری تا چه حد مشکل‌زا هستند.
برخی کارشناسان، این گزاره را مطرح می‌کنند که دلیل تنزل مداوم کیفیت خدمات عمومی در ایران، ناشی از طیف وسیعی از خدمات است که دولت ناچار به ارائه آن است. در این صورت، یکی از راهکارهای ارتقای کیفیت خدمات دولتی، محدود ساختن انواع خدماتی است که دولت ارائه می‌کند. دیدگاه شما چیست؟
من فکر می‌کنم، اگر کیفیت خدمات عمومی رو به افول گذاشته، به این دلیل است که اعمال قانون از ناحیه دولت کمرنگ شده است. یکسری از خدمات، جزو وظایف ذاتی دولت است و یکی از بدیهی‌ترین وظایفی که بر عهده دولت قرار گرفته، برقراری نظم اجتماعی است. اما برای مثال در حوزه اعمال قوانین راهنمایی و رانندگی با عملکرد ضعیف دولت مواجه هستیم و افزایش هر‌ج‌و‌مرج در رانندگی‌ها یکی از نشانه‌های آن است. اکنون به‌ندرت پلیس راهنمایی و رانندگی در معابر مشاهده می‌شود. یا به‌ندرت مشاهده می‌شود که پلیس راهنمایی و رانندگی از تجهیزات کافی برخوردار باشد. تمام اینها، نشان‌دهنده آن است که دولت در حال کاهش منابع تخصیصی به برقراری نظم اجتماعی است. البته، طبیعی است وقتی که دامنه ارائه خدمات گسترش می‌یابد، منابعی که به سایر خدمات تعلق می‌گیرد کاهش پیدا کند. اما این بدان معنا نیست که دولت ایران، طیف گسترده‌ای از خدمات را ارائه می‌کند. برای ارزیابی این مساله، می‌توان خدماتی را که نهاد دولت در ایران و دولت در سایر کشورها ارائه می‌کند، در مقام قیاس قرار داد. من اعتقادی به این موضوع ندارم که دولت ایران، طیف وسیعی از خدمات را بر عهده دارد. ممکن است دولت ایران، دولت پرهزینه‌ای باشد اما این پرهزینگی، الزاماً به معنای ارائه خدمات مناسب و با کیفیت بالا نیست.
وقتی بحث خدمات عمومی مطرح می‌شود، می‌توان آن را از دو منظر «کیفیت» و «عدالت» مورد بررسی قرار داد. آیا ایراداتی که به کیفیت این خدمات مطرح می‌شود، می‌توان به عدالت خدمات نیز نسبت داد؟
ارزیابی شاخص عدالت در خدمات عمومی، وابسته به این مساله است که افراد تا چه حد، مصرف‌‌کننده خدمات دولتی هستند. طبیعی است که فرد نیازمندی که نمی‌تواند هزینه تحصیل در مدارس غیرانتفاعی را تامین کند، نیازمند خدمات مدارس دولتی خواهد بود و چنانچه دولت در این بخش خدمات شایسته‌ای ارائه نکند، این فرد دچار آسیب خواهد شد. اما برای مثال، فردی که مصرف‌‌کننده خدمات دولتی در بخش بهداشت نیست، به‌طور طبیعی، آسیبی از ناحیه خدمات کم کیفیت دولت در بیمارستان‌های دولتی متحمل نخواهد شد. بنابراین به نظر می‌رسد، وضعیت عدالت خدمات عمومی بهتر است از سوی کسانی مورد ارزیابی قرار گیرد که بیشترین مصرف‌‌کننده این نوع خدمات هستند. در واقع به نظر می‌رسد، کسانی که مجبور به استفاده از خدمات دولتی هستند به دلیل کیفیت پایین این خدمات بیشتر در معرض آسیب قرار دارند.
شاید بتوان این‌گونه تعبیر کرد که روی دیگر این سکه، یعنی کیفیت پایین خدمات عمومی، در ضعف پاسخگویی دولت، نمود می‌یابد. این پاسخگویی ضعیف چه پیامدهایی به همراه دارد؟
به هر حال، در سایه کیفیت پایین خدمات دولتی، رابطه میان دولت و مردم نیز آسیب می‌بیند. یکی از بندهایی که می‌تواند دولت و مردم را به هم پیوند بزند، مالیاتی است که مردم به دولت می‌پردازند. اگر افراد به‌عنوان یک مالیات‌دهنده از خدمات دولت راضی نباشند و ببینند که مالیات‌هایی که او و دیگران می‌پردازند، به راه‌های ناصوابی هدایت می‌شود و خرج خدمات خوب و با‌کیفیت نمی‌شود، به‌طور طبیعی، دیگر از اینکه به دولت مالیات بپردازند، اکراه خواهند داشت. آنها احتمالاً تا آنجا که ممکن باشد از پرداخت مالیات فرار می‌کنند و این مساله، کار دولت را دشوار می‌کند. در عین حال، مردم اگر ببینند که دولت به آنها پاسخگو نیست در زمانی که نیاز به مشارکت آنها در انتخاب رئیس دولت، نماینده یا نمایندگان شوراهای مختلف باشد، رغبت کافی برای این مشارکت نخواهند داشت. در واقع در اینجا بحث سرمایه اجتماعی به میان می‌آید. عدم پاسخگویی دولت در مقابل انتظارات مردم، می‌تواند به اعتماد و سرمایه اجتماعی انباشته‌شده در جامعه آسیب وارد کند. این روند در نهایت به کاهش کیفیت حکمرانی و عملکرد دولت و مجلس منجر می‌شود.
برخی یکی از پیامدهای کیفیت پایین خدمات دولتی را ورود مردم به شبکه‌های غیررسمی خدمات عنوان می‌کنند، دیدگاه شما در این باره چیست؟
بدیهی است که وقتی ضرورتی به حضور دولت نباشد، برخی از خدمات از سوی بخش خصوصی نیز قابل ارائه است. برای مثال، وقتی کیفیت خدمات آموزشی در مدارس دولتی، مطلوب مردم نباشد و دولت در ارائه خدمات کیفی ناتوان نشان دهد، بخش خصوصی وارد میدان می‌شود و این خدمات را عرضه می‌کند و آن‌گونه که اکنون رواج یافته، خانواده‌ها هم از کلاس‌ها و آموزشگاه‌های خصوصی بهره می‌گیرند. اما ماهیت برخی از خدمات نیز به‌گونه‌ای است که بخش خصوصی نمی‌تواند به‌طور مستقیم وارد آن شود. برای مثال در بخش برقراری نظم و اعمال قانون، بخش خصوصی نمی‌تواند نقشی به‌عنوان ارائه‌‌کننده خدمت داشته باشد. بنابراین مردم، ناگزیر به بهره‌گیری از همان خدمات ضعیف دولتی می‌شوند و احتمالاً در اینجا، زمینه شکل‌گیری فساد وجود دارد.
دکتر نیلی در جایی عنوان کرده است که نسبت بودجه سرانه به قیمت ثابت در شرایط فعلی، معادل بدترین سال‌های دوره جنگ است و ایشان چنین تعبیری را به کار برده‌اند که دولت در سبد رفاهی مردم، مدام در حال نحیف‌تر شدن است. این مساله چه ارتباطی با افت کیفیت خدمات عمومی پیدا می‌کند؟
دولت بودجه‌ای دارد و این بودجه انعکاسی از میزان فعالیت‌هایی است که دولت می‌تواند در کشور انجام دهد. هر‌چه، این بودجه منقبض‌تر باشد، این پیام را مخابره می‌کند که تاثیر‌گذاری دولت بر رفاه مردم کاهش می‌یابد. بحث دیگری که وجود دارد این است که این بودجه منقبض، در نهایت چگونه و کجا خرج می‌شود. در شرایطی که بخش بزرگی از این بودجه، صرف پرداخت به حقوق کارکنان دولت می‌شود، طبیعی است که برای ارائه خدمات و امور عمرانی بودجه اندکی باقی می‌ماند. در این صورت، دور از انتظار نیست که کیفیت خدمات نیز کاهش می‌یابد. نکته دیگری که در این بخش باید مورد توجه قرار گیرد، بحث مدیریت دولتی در عرصه ارائه خدمات است که به نظر می‌رسد وضعیت ایران در این بخش نیز به‌تدریج ضعیف و ضعیف‌تر می‌شود. ظاهراً گرایشی در دولت‌های ایران شکل گرفته است که خود را موظف به ارائه خدمات به مردم نمی‌دانند. هر مساله‌ای که پیش می‌آید از مردم طلبکار هستند. زمانی که زمستان می‌شود و فصل مصرف گاز فرامی‌رسد، از مردم می‌خواهند که گاز مصرف نکنند. یا زمانی که تابستان می‌شود و مصرف برق بالا می‌رود، از مردم می‌خواهند که در مصرف برق صرفه‌جویی کنند. در حالی که این وظیفه دولت بوده است که روی توسعه زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری صورت دهد تا در تامین نیازهای اساسی مردم با چالش مواجه نشود. همواره دولت این توقعات خود را خطاب به مردم مطرح می‌کند تا کم‌کاری‌های دولت‌های گذشته پوشش داده شود.
در چنین شرایطی، از طریق چه راهکارهایی می‌توان انتظار داشت که دولت کیفیت خدمات خود را ارتقا ببخشد؟
راهکار اساسی که دولت باید در پیش بگیرد، استفاده بهینه از منابع محدودی است که در اختیار دارد. در سال‌های اخیر گزارش‌ها و اخبار بسیاری در مورد فساد و اختلاس منتشر شده است که این سوء‌استفاده‌های مالی، ارتباطی هم با دستگاه‌های دولتی داشته است. این بدان معناست که منابع دولت به‌نوعی درگیر فساد شده است. دولتی‌ها باید نسبت به این مساله حساسیت نشان دهند که منابع در جهت کسب منافع بلندمدت و ارتقای سطح رفاه مردم سرمایه‌گذاری شود. نه به این طریق که خواسته‌ها و ارجحیت‌های کوتاه‌مدت سیاستمداران مبنای هزینه‌کرد منابع قرار گیرد. لازم است، دید بلند‌مدتی نسبت به دولت و وظایفی که دولت در قبال مردم بر عهده دارد، شکل بگیرد. در عین حال مردم نیز باید در انتخاب کارگزاران، اعم از رئیس دولت یا نمایندگان مجلس به این مساله توجه داشته باشند که کدام فرد در ارائه خدماتی که بر عهده دولت‌هاست، صلاحیت بیشتری دارد و به‌طور دقیق، کارنامه افراد را از این منظر مورد قضاوت قرار دهد. در واقع ضرورت دارد، مردم، در تصمیم‌گیری‌ها بیش از آنکه مسائل سیاسی را مد نظر قرار دهند، به مسائل اقتصادی و اجتماعی توجه کنند.
دولت یازدهم، از زمانی که زمام امور را به دست گرفت، در تدارک منشوری تحت عنوان حقوق شهروندی بود. منشور حقوق شهروندی که در نهایت در سال 1395 رونمایی شد، حاوی بندهایی است که حقوق شهروندان را در مواجهه با دستگاه‌های دولتی بیان می‌کند. تدوین چنین سندی تا چه حد می‌تواند به احقاق حقوق مردم در عرصه خدمات عمومی منتهی شود؟
تدوین این منشور گام مثبتی تلقی می‌شود اما بیشتر نحوه اعمال مفاد این منشور و البته اعمال کم‌هزینه آن مهم است. من به‌عنوان یک شهروند اگر با مشکلی در سازمانی روبه‌رو شوم، باید بتوانم با هزینه بسیار کم این مساله را حل کنم. بنابراین صرف وجود این منشور، مساله‌ای را حل نمی‌کند. در عین حال، پایش اجرای این منشور با مردم و رسانه‌های ارتباط جمعی است.
اما همان‌گونه که شما اشاره کردید، مردم نشان داده‌اند که مطالبه‌گر نیستند. از سوی دیگر این انگاره هم وجود دارد که آنچه به دولت اجازه می‌دهد، نسبت به پاسخگویی در قبال مردم، بی‌اعتنا باشد، برخورداری از درآمدهای نفتی است. در چنین شرایطی، تقویت مطالبه‌گری مردم چگونه ممکن است؟
این مساله را می‌توان چنین تفسیر کرد که دولت به مردم نیازی ندارد؛ به این دلیل که نیازهای خود را نه از راه مالیات که به واسطه برخورداری از درآمد نفت تامین کرده است. از سوی دیگر از آنجا که مردم هم به‌طور کافی، منابعی را به‌عنوان مالیات نمی‌پردازند، مطالبه‌گری ندارند و به دلیل آنکه، مردم و دولت خود را از یکدیگر بی‌نیاز می‌بینند، از هم جدا شده‌اند. من فکر می‌کنم این تحلیل، نقطه شروع است. چراکه باید توجه داشت، اقتصاد ایران به سمتی حرکت می‌کند که میزان وصولی مالیات‌ها در حال افزایش است و سهم مالیات‌های دریافتی ایران از این نظر با بسیاری از کشورهای دنیا برابری می‌کند. اما با وجود این مردم ما یاد نگرفته‌اند که مطالبه‌گر باشند. دلیل آن این است که مطالبه‌گری هزینه‌هایی برای آنان در‌بر داشته است. مطالبه‌گری اگر سودی داشته باشد سود آن متوجه جامعه است و اگر زیانی داشته باشد، این زیان متوجه فرد خواهد بود. بنابراین بسیاری از افراد حاضر نیستند این هزینه را تقبل کنند و حق دارند. در اینجاست که جای خالی موسسات و سازمان‌های قدرتمند مردمی بارز می‌شود. در واقع باید انجمن‌هایی وجود داشته باشد که قانون آنان را مورد حمایت قرار دهد و این موسسات به دنبال احقاق حقوق مردم باشند. انجمن‌هایی مردم‌نهاد که تحقق مطالبات مردم از دولت را مورد پیگیری قرار دهند و هزینه مطالبه‌گری را میان مردم تقسیم کنند که هزینه‌های پیگیری مطالبات به یک فرد تحمیل نشود. در واقع برای تقویت روحیه مطالبه‌گری باید هزینه‌های آن را کاهش داد.
