۱۰ فرمان

«اجماع واشنگتن» نخستین‌بار در سال ۱۹۸۹ در مقاله‌ای توسط جان ویلیامسون، مدیر موسسه مطالعات اقتصادی بین‌المللی مطرح شد. منظور آقای ویلیامسون مجموعه‌ای از اصلاحات سیاستی بود که در بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول برای کشورهای آمریکای لاتین مناسب تشخیص داده شد. از آنجا که این موسسه‌ها در واشنگتن مستقر بودند بر مجموعه سیاست‌هایی که پیشنهاد شد، اجماع واشنگتن نام نهادند. البته جان ویلیامسون سیاست‌هایی را که مناسب می‌دانسته اما به صورت گسترده مورد قبول نبوده، در اجماع واشنگتن در نظر نگرفته است. اجماع واشنگتن در اقتصاد توسعه دهه ۱۹۹۰ بسیار مورد توجه قرار گرفت و موضوع بسیاری از مناقشات اقتصادی بوده است. به همین دلیل تفسیرهای مختلفی از آن شده که علاوه بر منظور آغازین ویلیامسون می‌توان در دو مضمون دیگر دسته‌بندی کرد؛ گروهی از اجماع واشنگتن به مضمون اصلاحات توسعه‌ای مناسب برای کشورهای در حال توسعه (فراتر از آمریکای لاتین) می‌دانستند که در واشنگتن پیشنهاد داده می‌شد. معمولاً این بسته توسعه‌ای، شامل ۱۰ بند پیشنهادی توسط ویلیامسون به همراه پیوستی از اصلاحات بیشتر نهادی بوده است. دسته‌ای دیگر از تفاسیری که از اجماع واشنگتن می‌توان دریافت، باور برخی منتقدان از سیاست‌هایی بود که موسسه‌های بین‌المللی به دنبال آن بودند تا در کشورها اجرا کنند. آنها این سیاست‌ها را برخاسته از اندیشه‌های نئولیبرالی می‌پندارند که سعی در کم‌رنگ کردن نقش دولت‌ها در نظام اقتصادی دارد.  ویلیامسون در این گفتار به دنبال بررسی اهمیت اجماع واشنگتن به مفهوم و تعریف اولیه خود در دهه ۱۹۹۰ است و بررسی می‌کند که آیا این ۱۰ حکم سیاستی برای توسعه کشورهای آمریکای لاتین مناسب بوده‌اند. در این گزارش خلاصه‌ای از این ارزیابی به همراه برخی از انتقادهای وارده به اجماع واشنگتن و این نگاه به سیاست‌های توسعه‌ای ارائه می‌شود.

1 رفع کسری بودجه: کسری بودجه به اندازه‌ای باشد که بتوان بدون توسل به مالیات تورمی تامین مالی کرد. مطالعات انجام‌شده و تجربه کشورها نشان می‌دهد که تورم بالا منشأ پولی داشته و مهار کسری بودجه‌های بالای خیلی از کشورها در دهه ۱۹۹۰ منجر به کاهش تورم شده است. به‌طور گسترده‌ای، پایداری اقتصاد در سطح کلان را از پیش‌شرط‌های رشد کشورها می‌دانستند، اما صرفاً به پایداری قیمت‌ها توجه ویژه‌ای شده و سطح حقیقی اقتصاد کمتر مورد توجه قرار می‌گرفت. 

 2 تجدیدنظر در اولویت‌های مخارج عمومی: منابع در اختیار دولت از حوزه‌های مورد توجه سیاستمداران که توجیه اقتصادی ندارند به سمت اموری مانند آموزش و سلامت عمومی، زیرساخت‌ها و توزیع درآمد که بازدهی اقتصادی و اجتماعی بالایی داشته و باعث کاهش فقر و کمک به رشد اقتصادی می‌شود، رفته است. برخلاف نظر برخی منتقدان، توافق واشنگتن به دنبال کاهش هزینه‌های دولت و کم کردن نقش دولت در اقتصاد نبوده و دیدگاه نئولیبرالی را پیگیری نمی‌کند. متاسفانه در دهه ۱۹۹۰، کشورها پیشرفت چندانی در این اصلاح سیاستی نداشته و نگرانی از تصمیم‌گیری‌های نابهینه و نظام بودجه‌ریزی نادرست وجود دارد. نمی‌توان میانبری برای اصلاح اولویت‌ها ارائه کرد و پیشرفت در این زمینه نیازمند شکل‌گیری سلسله‌مراتبی از افراد تحصیل‌کرده و آموزش‌دیده است که در بلندمدت موجب برنامه‌ریزی و  اجرای بهتر طرح‌ها در سطح کلان شود.

3 اصلاح نظام مالیاتی: گسترش دادن پایه مالیاتی به همراه کاهش نرخ مالیات حاشیه‌ای کمتر. در اجماع واشنگتن، حالت بهینه نظام‌های مالیاتی کشورهای توسعه‌یافته مانند ایالات متحده که پایه مالیاتی گسترده به همراه نرخ‌های حاشیه کم و همچنین حذف معافیت‌های مالیاتی بدون توجیه بود، به کشورهای در حال ‌توسعه پیشنهاد می‌شد. هرچند آنچه باعث اصلاح نظام مالیاتی شد، کشورها را به سمت ایجاد و گسترش مالیات بر ارزش افزوده سوق داد؛‌ چون فراگیر بوده و اثرات اختلال انگیزشی نسبتاً کمتری از سایر روش‌ها داشته، اما این نوع مالیات کاهنده بوده و باید با اعمال معافیت به کالاهای ضروری آن را مرتفع کرد. بسیار مهم است که در یک برنامه توسعه‌ای به نحوه کسب درآمد دولت توجه شده، به ویژه زمانی که با بهبود کسری بودجه و کاهش تعرفه‌های مالیاتی واردات با کاهش درآمد روبه‌رو شده است.

4 آزادسازی مالی: آزادسازی مالی با هدف نهایی تعیین نرخ بهره در بازار. دو معیار مهم برای شناسایی توسعه‌یافتگی مالی نحوه تخصیص اعتبار و همچنین تعیین نرخ بهره توسط دولت به صورت دستوری یا توسط نیروهای عرضه و تقاضا در بازار است. ادبیات اقتصاد به اهمیت آزادسازی مالی بر رشد و ورود سرمایه تاکید زیادی داشته است، هرچند تجربه‌های اولیه آن مانند کره جنوبی در دهه ۱۹۷۰ فاجعه‌بار بوده است. اجرای سیاست‌های آزادسازی لازم است با فراهم کردن نهادهای نظارتی برای جلوگیری از مشکلات ایجادشده از عدم تقارن اطلاعات همراه شود. به همین دلیل آزاد کردن ورود و خروج سرمایه در سیاست‌های آزادسازی مالی باید با احتیاط بیشتر و در مراحل پایانی پیگیری شود.

5 نظام نرخ ارز: نظام ارز لازم است اولاً تک‌نرخی بوده و ثانیاً به اندازه کافی رقابتی باشد تا انگیزه افزایش صادرات در بخش‌های جدید صورت گیرد. آقای ویلیامسون اعتراف می‌کند که در این مورد به خوبی نتوانسته واقعیت سیاست‌هایی را که توسط موسسات بین‌المللی نظیر بانک جهانی به کشورهای در حال توسعه پیشنهاد می‌شده، گزارش کند. در عمل اجماع واشنگتن به سمت نظریه‌ای دوسویه حرکت کرد که از نظام نرخ ارز ثابت یا نظام کاملاً شناور دفاع می‌شد. هرچند نظام نرخ ارز بینابینی یا رقابتی را نادیده می‌گرفتند اما می‌توانسته به تقویت انگیزه صادراتی کشورها کمک کرده و در نتیجه افزایش صادرات، رشد و توسعه کشور را رقم بزند.

6 آزادسازی تجاری : محدودیت‌های مقداری تجارت با تعرفه‌ها جایگزین شده، طوری که تعرفه‌ها کاهنده بوده و برای حجم‌های بالای تجاری در حدود ۱۰ تا ۲۰ درصد وضع شود. کاملاً منطقی به نظر می‌رسد که محدودیت‌های مقداری امتیازهای ویژه‌ای برای برخی واردکنندگان ایجاد می‌کند. در حالی ‌که جایگزینی آن با تعرفه تجاری به درآمد دولت می‌افزاید. انتقاد به اجرای این سیاست بیشتر از جانب غیراقتصاددان‌هاست که آن را خطری برای کاهش اشتغال در صنایع کشور به ویژه صنایع صادراتی می‌دانند. دو دلیل می‌توان برای دفاع از اجرای این نوع اصلاح توسعه‌ای آورد: قیمت‌های بالاتر در کالاهای واسطه‌ای موجب افزایش هزینه تولید صنایع پایین‌دستی که کالای نهایی تولید می‌کنند، شده و اشتغال را کاهش می‌دهد. همچنین با آزادسازی تجاری نرخ ارز نیز متناسب با حجم صادرات و واردات متعادل خواهد شد. همچنین می‌توان برای حمایت از صنایع تازه‌تاسیس‌شده از سوبسیدهای مستقیم بهره برد و از وضع تعرفه بر واردات جلوگیری کرد.

7 سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم: موانع بر سر راه جذب سرمایه‌گذار خارجی باید حذف شود. شرکت‌ها در راستای گسترش بازارهای هدف خود، با وجود محیط ناآشنای حقوقی و فرهنگی سایر کشورها اقدام به سرمایه‌گذاری خارجی می‌کنند. اما لازمه برطرف کردن مزیت شرکت‌های محلی نسبت به خارجی، فراهم کردن حقوق معنوی در قبال سرمایه‌گذاری شرکت‌های خارجی است. کشورها این امر را به صورت گسترده‌ای در دهه ۱۹۹۰ پذیرفتند و مساله مهم‌تر، محدود کردن کشورها در این محیط رقابتی برای جذب سرمایه‌گذار خارجی از ارائه طرح‌ها و پیشنهادهایی بوده که توجیه اقتصادی ندارند. اما آنچه در آن زمان به کشورهای در حال توسعه پیشنهاد می‌شد آزادسازی حساب سرمایه و ورود و خروج سرمایه بوده است که بعضاً آن را دلیل بحران مالی ۱۹۹۸ آسیای شرقی می‌دانند که مانع تداوم معجزه توسعه در آن زمان شد.

8 خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی: این پیشنهاد تنها اصلاح سیاستی در اجماع واشنگتن بود که به صورت یک اندیشه نئولیبرالی آغاز شده و با اقبال عمومی روبه‌رو شد. هر چند ویلیامسون تاکید می‌کند که در جمع‌آوری این توافق، جهت‌گیری خاصی به اندیشه‌های مختلف نداشته و سعی کرده آنچه مورد قبول بخش قابل توجهی از اندیشمندان است را گزارش کند. ارزیابی خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده، حاکی از بهبود کارایی و سودآوری به همراه دسترسی وسیع‌تر مصرف‌کننده‌ها به کالاها و خدمات است. اگرچه در مورد قیمت و کیفیت کالاها، دستمزدها و سطح اشتغال اثر سازگاری دیده نمی‌شود. در مجموع با اینکه اقتصاددان‌ها علاقه دارند از فواید عرضه شرکت‌های دولتی دفاع کنند، نارضایتی از این اتفاق در بین مردم به ویژه کشورهای آمریکای لاتین دیده می‌شود. می‌توان فساد و ایجاد انحصار هنگام عرضه شرکت‌های دولتی به همراه برانگیخته شدن احساسات ملیت‌گرایی در اثر فروش برخی شرکت‌های دولتی به کشورهای خارجی را از دلایل این دشمنی برشمرد که باید در خصوصی‌سازی‌های آینده به ویژه در یک نظام دموکراسی به این نکات توجه شود.   

9 مقررات‌زدایی: حذف مقرراتی که از ورود بنگاه‌های جدید جلوگیری کرده و فضای رقابتی را محدود می‌سازد. گاهی اوقات از مقررات‌زدایی در حذف حمایت‌های دولتی در حوزه‌های سلامت و آموزش استفاده می‌شود،‌ اما منظور از مقررات‌زدایی در این بند از اجماع واشنگتن، برداشتن موانع ورود بنگاه‌های جدید در صنایع مختلف و رقابتی کردن فضای تولید است. نمونه‌های موفقی از بهبود قوانین کسب‌وکار مانند صنعت حمل‌ونقل در هند وجود دارد که نشان می‌دهد بهبود مقررات فضای رقابتی می‌تواند باعث رشد و بهبود عملکرد شود. شاخص‌های بانک جهانی نشان می‌دهد کشورهای درحال‌توسعه مانند کشورهای منطقه آمریکای لاتین نسبت به کشورهایی مانند کانادا مقررات مناسبی در حیطه کسب‌وکارها وضع نمی‌کنند.

10 حقوق مالکیت: دستگاه قضایی کشور باید حقوق مالکیت را بدون هزینه اضافی فراهم کرده و آن را به بخش غیررسمی نیز ارائه کند. این اصلاح سیاستی تنها بند در توافق واشنگتن بوده که یک تغییر نهادی را پیشنهاد می‌دهد و برگرفته از تجربه موفق کشور پرو است. در آنجا با فراهم کردن حق مالکیت و همچنین دسترسی راحت‌تر بخش خصوصی،‌ انگیزه سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها تقویت شد و به رشد صنایع کمک بسزایی کرد. در تحول نظام‌های کمونیستی به سمت نظام بازار-محور مشخص شد که اصلاحات نهادی در قلب این تغییر بوده و اهمیت بالایی دارد، هرچند تحول چندانی در این زمینه در دهه ۱۹۹۰ در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه دیده نمی‌شود.

انتقادات به اجماع واشنگتن 

این اصلاحات که در بسیاری از مناطق جهان از جمله کشورهای آمریکای لاتین و آسیای شرقی تحت عنوان اجماع واشنگتن انجام شد، با انتقادات مختلفی مواجه شد. از جمله این انتقادها می‌توان به مقایسه بین میزان رشد و توسعه کشورهای پایبند به اجماع واشنگتن با کشورهای اروپایی که عموماً با الگوی استاندارد کینزی رشد و توسعه را تجربه کردند اشاره کرد. کشورهایی که پس از جنگ جهانی دوم اصول الگوی کینزی را مورد توجه قرار دادند به رشد و توسعه شدید و پایداری رسیدند. اما کشورهایی که پس از دهه ۱۹۹۰ به انجام اصلاحات اجماع واشنگتن اقدام کردند عموماً به نتایج امیدوارکننده‌ای نرسیدند. در پاسخ منتقدان به اجماع واشنگتن که کشورهای پایبند به اجماع واشنگتن (از دهه ۱۹۹۰ به بعد) را با کشورهای مجری الگوی کینزی (پس از جنگ جهانی دوم) مقایسه می‌کنند موارد متعددی مطرح شده است. یکی از این موارد وجود نخبگان و سردمدارانی در سیاست و اقتصاد کشورهای در حال توسعه پس از جنگ جهانی دوم بود که از استعمار و نرخ رشد پایین خسته شده و به دنبال رشد و توسعه اقتصادی بودند. در نهایت این نخبگان موفق به تشکیل دولت‌های توسعه‌محور، پایه‌گذاری نهادهای کارآمد، با نظم مالی بالا و استقرار قوانین بازی موثر شدند و به این ترتیب مسیر توسعه را پیمودند. همچنین قراردادهای آزادسازی‌های تجاری‌ای که پس از جنگ جهانی دوم به کشورهای در حال توسعه تحمیل می‌شد (نظیر GATT) نسبت به قراردادهای تجاری مطرح‌شده در اجماع واشنگتن (مانند WTO) انعطاف و اختیار بیشتری برای کشورها فراهم می‌کرد.  دلیل دیگری که منتقدان به آن اشاره می‌کنند استفاده از تجربیات ایالات متحده در مورد مزایا و چالش‌های تجارت آزاد بود که تا حدودی برای کشورهای در حال توسعه پس از جنگ جهانی دوم به منزله چراغ راهی بود. علاوه بر این عملکرد ایالت متحده در پرداخت کمک‌های بین‌المللی به کشورهای در حال توسعه را موفق‌تر از عملکرد فعلی بانک جهانی در مدیریت چنین کمک‌های بین‌المللی‌ای ارزیابی می‌کنند و معتقدند بانک جهانی در دهه‌های اخیر نتوانسته است کمک‌های بین‌المللی خود را در کشورهای در حال توسعه به افزایش تولید و بهره‌وری گره بزند.  نکته ارزشمند دیگری که منتقدان به آن اشاره دارند این است که هدف از رشد و توسعه نباید تنها رشد درآمد سرانه کشورها باشد بلکه کاهش نابرابری و بهبود توزیع درآمد از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. همچنین نباید از توجه به اقتصاد کلان و سیاست‌های مالی و پولی‌ای که دولت‌ها اتخاذ می‌کنند، غافل شد. علاوه بر این یکی دیگر از لازمه‌های رشد و توسعه وجود نهادهای مالی گسترده و قوی برای انجام امور واسطه‌گری مالی است تا به عنوان حلقه میان پس‌انداز و تولید در مسیر انباشت سرمایه و افزایش تولید و بهره‌وری ایفای نقش کنند.  نکته حائز اهمیت دیگری که منتقدان به آن اشاره دارند زمان‌بندی آزادسازی حساب سرمایه و توجه به جزئیات اجرای این سیاست است. آزادسازی حساب سرمایه از آخرین مراحلی است که در مسیر اصلاحات باید در دستور کار قرار بگیرد و عدم توجه به این موضوع می‌تواند چالش‌های بسیاری را برای کشورهای در حال توسعه رقم بزند. دانی رودریک یکی از افرادی است که انتقادات سازنده‌ای به رویکرد سازمان‌های بین‌المللی در جهت نسخه پیچیدن یکسان برای کشورهای در حال توسعه وارد کرده است. از دیدگاه وی یک مشکل اصلی اجماع واشنگتن کلی بودن اصلاحات نهادی پیشنهادشده در آن بدون در نظر گرفتن ملاحظات و سوابقی است که در هر کشور به‌طور خاص وجود دارد. در واقع سیاست‌های پیشنهادی ویژگی‌های کشورهای توسعه‌یافته در شرایط تعادلی را توصیف می‌کنند، نه مسیر رسیدن به آنها را. این مسیر در هر کشوری بسته به شرایط خاص آن می‌تواند تفاوت زیادی با دیگر کشورها داشته باشد و اتخاذ مسیر اشتباه می‌تواند اقتصاد را به بیراهه ببرد. رودریک بیان می‌کند که کشورها برای توسعه نیاز به سرمایه‌گذاری‌های کوتاه‌مدت برای شروع رشد دارند و در عین حال باید اصلاحات نهادی برای پایدارسازی اقتصاد در برابر شوک‌ها را در بلندمدت در پیش بگیرند. مزیت هر کشور برای سرمایه‌گذاری نیز از‌پیش‌دانسته‌ نیست و در بسیاری از موارد باید با آزمون و خطا شناسایی شود. از این منظر توجیه دارد که دولت برای سرمایه‌گذاری ابتدایی و در مقیاس کوچک در بخش‌های متنوعی از اقتصاد مشوق‌هایی را در نظر بگیرد یا خود تا حدی وارد عمل شود، اما پس از مشاهده شکست و موفقیت بخش‌های مختلف مزیت‌های کشور را تشخیص داده و در جهت جذب سرمایه خارجی و داخلی به آن بخش‌ها مشوق‌هایی در نظر بگیرد. 

 جمع‌بندی

 تجربه کشورهای پایبند به اجماع واشنگتن حاوی درس‌های ارزشمندی برای تمام کشورهای در حال ‌توسعه است. درس‌هایی که توجه به آنها می‌تواند راه‌گشای بسیاری کشورها در مسیر توسعه باشد. در ادامه به برخی از مهم‌ترین درس‌هایی که می‌توان از این تجربیات فراگرفت اشاره می‌کنیم:  منتقدان معتقدند که اولاً ارائه یک بسته سیاستی واحد به همه کشورهای در حال توسعه با ظرفیت‌ها، چالش‌ها و زیرساخت‌های متفاوت نمی‌تواند روش موثر و کارآمدی باشد و لازم است در هر کشور با توجه به شرایط ویژه آن اصلاحات مورد نیاز شناسایی شده و اولویت اجرای آن تعیین شود. ثانیاً تجربه کشورهای بسیاری نشان داد که آزادسازی حساب سرمایه باید در آخرین مراحل اصلاحات انجام گیرد. برای مثال عدم رعایت این نکته در کره جنوبی منجر به وقوع مشکلات جدی‌ای برای این کشور شد تا جایی که اقتصاددانان یکی از دلایل بحران آسیای شرقی را همین موضوع می‌دانند. آخرین درسی که منتقدان به آن اشاره می‌کنند آن است که در کنار رشد اقتصادی توجه به کاهش نابرابری بسیار مهم است. با وجود رشد اقتصادی اگر وضعیت توزیع درآمد و رفاه عمومی آحاد جامعه بهبود پیدا نکند می‌تواند زمینه‌ساز نارضایتی عمومی، افت وضعیت معیشتی اقشار ضعیف‌تر یا گسترش فقر در جامعه شود. در مجموع به نظر می‌رسد که سیاست‌های پیشنهادی اجماع واشنگتن در دهه ۱۹۹۰ میلادی الهام‌بخش سیاست‌های توسعه در کشورهای دنیا بوده و موافقان و مخالفان بسیاری هم پیدا کرده است. شاید مهم‌ترین درس از اجرای چنین سیاست‌هایی را بتوان در دو مورد زیر خلاصه کرد:

۱- توجه به زیرساخت‌های نهادی در برنامه‌ریزی برای توسعه

۲- توجه به توزیع درآمد و رفاه اجتماعی همزمان با توجه به سیاست‌های رشد اقتصادی.

منبع:

World Bank

[5] International Monetary Fund