ابعاد تنظیم نظام مالی

سحر بشیری تحلیلگر اقتصادی

رضا بوستانی /اقتصاددان

مطالعه تاریخی بحران اقتصادی 2009-2007 و بررسی اثرات دردناک آن مانند از دست دادن شغل، خانه و ثروت میلیون‌ها نفر اهمیت نظام مالی در زندگی اشخاص را خاطر‌نشان می‌کند. در این میان، اقتصادهای پیشرفته همراه با اقتصادهای کوچک و کمتر توسعه‌یافته از آسیب‌های بحران رنج برده‌اند. از آنجا که اختلالات بانکی علت آسیب بیشتر و مداومی در اقتصادهای پیشرفته هستند، بررسی بحران‌های بانکی منجر به شناخت عوامل تشکیل‌دهنده آن و ارائه راهکاری مناسب در پاسخگویی به مشکلات ناشی از آن می‌شود؛ زیرا این مهم در راستای تعمیق نظام مالی برای حفظ کارایی اقتصادی ضروری است.
براساس آمار منتشر‌شده از بحران مالی از سوی بانک جهانی در پاییز سال 2008 -‌‌یعنی در اوج بحران مالی-‌اقتصاد جهانی دچار عمیق‌ترین و گسترده‌ترین رکود خود بعد از رکود بزرگ 1930 شد و سیاستگذاران کشورهای بحران‌زده اقدامات بی‌سابقه‌ای برای جلوگیری از وقوع دومین رکود بزرگ جهانی انجام دادند. پس از بحران در سال 2010 و بعد از تثبیت شرایط مالی، دولت ایالات متحده اصلاحات نظام مالی را در پیش گرفت. همچنین دولت‌ها در دیگر اقتصادهای پیشرفته با انجام طیف وسیع‌تری از اقدامات نظیر تزریق نقدینگی، تضمین بدهی‌های بانک‌ها و سرمایه‌گذاری مجدد در بانک‌های تضعیف‌شده و... از بخش بانکی حمایت کردند. به عنوان مثال، هنگامی که بحران مالی ظاهر شد، دولت ایالات متحده در بازار مداخله کرده و با بر عهده گرفتن مسوولیت در مقابل بدهی نظام بانکی، واسطه‌گرهای مالی را در مسیر بازگشت قرار داد تا سپرده‌گذاران پس‌انداز خود را از دست ندهند. این پاکسازی با تزریق سرمایه به نهادهای ورشکسته تاثیر بسیار زیادی بر رشد در کشورهای بحران‌زده داشت ولی اجرای آن پرهزینه بود. از دلایل عمده ورشکستگی بانکی عدم‌توانایی بازپرداخت سپرده‌های پس‌اندازکنندگان است. زیرا بانک متعهد به بازپرداخت سپرده‌ها در اولین مراجعه سپرده‌گذاران شده است و در صورت عدم‌توانایی در انجام این تعهد نظام بانکی به مرز ورشکستگی کشیده خواهد شد. اینکه سیستم بانکی به دلیل سلب اعتماد اعتباردهندگان و سپرده‌گذاران یا کمبود نقدینگی نتواند به تعهداتش عمل کند تاثیری بر نتایج ندارد. به‌طور مثال، در انگلستان بانکی بزرگ با بیش از یک قرن تجربه در سپتامبر سال 2007، با خروج سرمایه سپرده‌گذاران ورشکسته شد. در همین حال، بزرگ‌ترین بانک پس‌انداز در ایالات متحده، در سپتامبر 2008 به علت مشابهی شکست خورد.
هنگامی‌که بانکی دچار کمبود نقدینگی می‌شود، سپرده‌گذاران ممکن است همه یا برخی از سپرده‌های خود را از دست بدهند. در این حال دولت و مقامات پولی مرتبط در مسیر کاهش امکان ورشکستگی تمام بانک‌ها عمل می‌کنند. اما نگرانی اصلی در این شرایط امکان سرایت ورشکستگی یک بانک به کل نظام بانکی است، که نمونه بارز آن در بحران مالی 2009-2007 مشاهده شد. دارایی بانک‌ها به دو بخش وام‌ها و اوراق بهادار تقسیم می‌شوند و هر چیزی که توانایی وام‌گیرندگان برای پرداخت وام خود را تحت تاثیر قرار دهد یا ارزش بازار اوراق ‌بهادار را کاهش دهد پتانسیل به مخاطره انداختن نظام مالی را دارد. کاهش قیمت مسکن در ایالات متحده و موج حاصل از توقف بازپرداخت وام مسکن که در سال 2006 آغاز شد با کاهش مجموعه ارزش دارایی ترازنامه‌های واسطه‌گرهای مالی در سراسر جهان منجر به بحران 2009-2007 شد.
همچنین، رکود گسترده در کسب‌وکار و فعالیت اقتصادی تاثیر منفی روشنی بر ترازنامه بانکی دارد. هنگامی‌که کسب‌وکارها افت می‌کنند، بازپرداخت بدهی شرکت‌ها سخت‌تر می‌شود. مشکل بازپرداخت وام‌های مردم با از دست دادن شغلشان بدتر می‌شود و به دنبال آن کاهش دارایی‌های بانکی و وخیم‌تر شدن وضعیت ترازنامه بانک‌ها اتفاق می‌افتد و به تبع آن قدرت وام‌دهی بانک‌ها کاهش می‌یابد. با کاهش قدرت وام‌دهی بانک‌ها سرمایه‌گذاری لازم برای کسب‌وکار در اقتصاد دچار افول شده و رکود در این چرخه تقویت می‌شود.
از دیگر دلایل وقوع بحران‌های مالی، کاهش ثروت خالص وام‌گیرنده‌ها به دلیل تنزیل قیمت‌هاست. زیرا شرکت‌ها مقدار ثابتی پول برای سرمایه‌گذاری در دارایی‌های واقعی مانند ساختمان‌ها و ماشین‌آلات قرض می‌گیرند که با کاهش قیمت‌ها ارزش آنها افت می‌کند. این کاهش در ارزش خالص، مشکلات انتخاب نامساعد و مخاطرات اخلاقی ناشی از عدم‌تقارن اطلاعات را منجر خواهد شد.
در این شرایط سه دلیل برای بانک مرکزی برای درگیر شدن در نظام مالی وجود دارد:

1-‌ محافظت از سرمایه‌گذاران
2-‌ محافظت از مشتریان بانک از استثمار انحصاری
3-‌ حفاظت از ثبات نظام مالی.

اول، بانک مرکزی موظف به حفاظت از سرمایه‌گذاران کوچک است، که بسیاری از آنها قادر به قضاوت در مورد صحت عملکرد موسسات مالی نیستند. این سرمایه‌گذاران کوچک از دولت در مقابل سوء‌مدیریت و تخلفات نظام بانکی انتظار محافظت دارند. دوم، تمایل شرکت‌های کوچک به ادغام، رقابت را کاهش می‌دهد و منجر به انحصار می‌شود. به‌طور کلی، انحصارات با بالا بردن قیمت و کسب سودهای بیجا باعث ناکارایی در اقتصاد می‌شوند. دولت با مداخله برای جلوگیری از بزرگ شدن شرکت‌ها در هر صنعتی می‌کوشد و به همین روش رقابتی ‌شدن بانک‌های بزرگ و نظام مالی را تضمین می‌کند. سوم، نوسانات و ریسک نقدینگی و عدم‌تقارن اطلاعات از عوامل ناپایدارکننده نظام مالی است. موسسات مالی بسیار سریع‌تر از بنگاه‌های صنعتی ورشکسته می‌شوند و کاهش ارزش دارایی‌های مالی منجر به رکود اقتصاد می‌شود. از این‌رو دولت‌ها با ترکیبی از سیاست‌های حمایتی درصدد رفع مشکلات نظام مالی و تثبیت آن هستند.
دولت در راستای تحقق این مهم، چتر حمایتی برای سپرده‌گذاران کوچک فراهم می‌کند. بانک مرکزی به عنوان آخرین وام‌دهنده اعتبار لازم را در اختیار بانک‌هایی قرار می‌دهد که با خروج سپرده ناگهانی روبه‌رو هستند. همچنین، بیمه سپرده یا صندوق ضمانت سپرده‌ها تضمینی است که سپرده‌گذاران ارزش کامل حساب‌های خود را دریافت خواهد کرد. این چتر حمایتی تا حدود زیادی از سپرده‌های سرمایه‌گذاران حفاظت می‌کند، اما باعث رفتار مخاطره‌آمیز بیش از حد مدیران بانک شده و لزوم نظارت و کنترل بانک مرکزی را ایجاب می‌کند.
بهترین راه برای جلوگیری از فروپاشی شبکه بانکی و تبدیل آن به بحران مالی، اطمینان از وجود قدرت پاسخگویی بانک‌ها نسبت به درخواست سپرده‌گذاران برای خروج سپرده‌هایشان است. در سال 1873 در انگلستان اقتصاددانی به نام والتر بَجِت پیشنهاد آخرین وام‌دهنده را مطرح کرد. چنین نهادی با توان وام‌دهی برای جلوگیری از شکست بانک‌ها و تامین نقدینگی مورد نیاز برای جلوگیری از بحران مالی ضروری است. بَجِت پیشنهاد کرد که بانک مرکزی انگلستان باید آزادانه در تخصیص اعتبار در مقابل وثیقه مناسب اقدام کند. زیرا وثیقه خوب تضمین بازپرداخت بدهی بانک مرکزی از سوی موسسه وام‌گیرنده است. در بحران 1930، استفاده از آخرین وام‌دهنده به شدت کاهش یافت و بسیاری از اقتصاددانان عقیده دارند که این مساله‌ به تعمیق رکود کمک کرد.
از نواقص مکانیسم آخرین وام‌دهنده، عدم‌امکان تمایز میان موسسات توانمند از موسسات با کمبود نقدینگی است. زیرا در طول بحران، محاسبه ارزش بازاری دارایی‌های یک بانک تقریباً غیرممکن است و قیمت بازاری آنها مشخص نیست. در این شرایط اگر یک بانک توانایی فروش دارایی‌های قابل عرضه در بازار مالی را داشته باشد، نیازی به اخذ وام از بانک مرکزی نخواهد داشت و عدم‌امکان تشخیص موسسات توانمند از موسسات با کمبود نقدینگی، تخصیص اعتبار را برای جلوگیری از سقوط نظام مالی با مشکل روبه‌رو می‌سازد.
به عبارت دیگر، عدم‌توانایی بانک مرکزی در تشخیص ورشکستگی یک بانک نسبت به عدم‌نقدینگی آن احتمال بروز خطر اخلاقی برای مدیران بانک را افزایش می‌دهد. این مهم، تمایل مدیران بانک به اتخاذ تصمیمات پرریسک را افزایش می‌دهد. در واقع آخرین وام‌دهنده باید تمایل بانکداران در به حداقل رساندن ریسک عملیات بانکی را در نظر گیرد.
در بحران مالی اخیر، فدرال‌رزرو از قدرت اضطراری خود بارها و بارها در مقابل موسساتی که نیاز به اخذ وام داشتند نظیر شرکت‌های بیمه، دیگر واسطه‌های غیربانکی و حتی بنگاه‌های غیرمالی استفاده کرد. این در حالی است که اعطای وام به واسطه‌های غیربانکی نیز در سطح انبوه به خطر اخلاقی منجر می‌شود. زیرا این واسطه‌ها به‌طور کلی مشمول مقررات یا نظارت بانک ‌مرکزی نیستند و سطح نظارت آنها از سازمان‌های دیگر کمتر است. بر این اساس، در صورت فقدان نظارت جدید، دسترسی به وام بانک مرکزی در بحران به امکان خطرات بیشتری در آینده از سوی این وام‌گیرندگان منجر می‌شود.
پاسخ دیگر به ناتوانی فدرال‌رزرو در جلوگیری از بحران بانکی 1930 ایجاد بیمه سپرده در سراسر کشور بود. بیمه سپرده تضمینی بر دریافت کامل سپرده‌هاست؛ حتی اگر بانک ورشکسته شود در این شرایط ورشکستگی بانک‌ها مساله‌ شرکت بیمه خواهد بود و مشتریان بانک نسبت به خطرهای بانکی مصون می‌مانند. در چارچوب بیمه سپرده دو رویکرد مطرح است: رویکرد اول، روش پرداخت نامیده می‌شود. هنگامی‌که یک بانک ورشکسته‌ می‌شود بیمه‌گر تمام مطالبات سپرده‌گذاران را از طریق همه دارایی‌های این بانک تامین می‌کند، به جز سپرده‌هایی که مبلغ بالاتری از ارزش دارایی بانک دارند و متحمل میزان ضرر - به میزان مازاد سپرده‌ها به دارایی- می‌شوند. روش دوم، روش خرید و پذیرش است، در این رویکرد، بیمه سپرده با پرداخت مازاد یک بانک را برای خرید موسسه ورشکسته ترغیب می‌کند. به این معنا که، بانک ورشکسته در یک قیمت منفی به فروش می‌رسد. در این روش هیچ یک از سپرده‌گذاران دچار ضرر نمی‌شوند. بیمه سپرده در بحران 2009-2007 موفق نبود زیرا این نظام فقط موسسات سپرده‌گذاری را پوشش می‌داد و در موسسات مالی توسعه‌یافته، بانکداری سایه‌ای،‌... اجرا نمی‌شد.
به دنبال بیمه سپرده، سپرده‌گذاران بیمه‌شده انگیزه‌ای برای نظارت بر بانکداران نخواهند داشت. دانستن این امر، بانکداران را در خطر بیشتری نسبت به معمول قرار می‌دهد، زیرا دولت هزینه‌های آنها را پوشش داده و آنها از سود بیشتری برخوردار خواهند شد. از طرف دیگر، بیمه کردن سپرده‌ها، مخاطرات اخلاقی را برای دولت افزایش می‌دهند.برخی از واسطه‌ها برای ورشکستگی بیش از حد بزرگ هستند. در این راستا مقامات دولتی نوسانات موسسات بزرگ را به عنوان تهدیدی برای کل نظام مالی در نظر می‌گیرند. مطالعه چنین موسسه‌ای نشان می‌دهد ورشکستگی این نهاد ممکن است منجر به ورشکستگی بسیاری از خانوارها، بنگاه‌ها و واسطه‌های دیگر که با موسسات ورشکسته قرارداد دارند، شود و اثرات سرریز پیچیده‌ای به دنبال خواهد داشت.
این تجربه باعث شده است که مدیران این واسطه‌های بزرگ انتظار داشته باشند در شرایط بحرانی از سوی دولت حمایت شوند. در سپتامبر 2008، قانونگذار اجازه ورشکستگی شرکت لمن‌برادرز را داد، زیرا اختلالات اقتصادی مانع از تقویت انتظارات گسترده در زمینه تعهد دولت به تضمین بزرگ‌ترین و به هم‌پیوسته‌ترین موسسات مالی بود. در واقع کمک مالی به یک بانک شکست‌خورده اشکال مختلفی دارد. به این صورت‌ که در اغلب موارد، بیمه سپرده‌ها سعی می‌کند خریداری برای بانک پیدا کند. یا در موارد دیگر بانک مرکزی، به عنوان آخرین وام‌دهنده عمل می‌کند. در بحران 2009-2007، بسیاری از طلبکاران به بانک و سپرده‌گذاران بیمه‌شده از سوی دولت محافظت شدند. پس از شکست شرکت لمن، دولت‌ها در اروپا و ایالات متحده همه بدهی بانک‌های بزرگ را تضمین کردند. بدون این تضمین و در صورت نبود بودجه و نقدینگی احتمالاً بسیاری از بانک‌ها دچار ورشکستگی می‌شدند.
در طول بحران، دولت تزریق سرمایه به موسسات مالی را در پیش گرفت. در آن زمان پول مردم در ازای مالکیت نسبی به آنها داده شد و اعمال این سیاست به نفع موسسات بزرگ بود. در دوران پس از بحران 2009-2007، حمایت از بانک‌های بیش از حد بزرگ منجر به بروز رفتارهای پرخطر (قرار دادن بانک‌های کوچک در ضعف رقابتی) و مشکل خطرات اخلاقی شد.
مقامات دولتی چتر حمایتی رایگان را در بحران فراهم می‌آورند، ولی برخی از سیاست‌ها انگیزه بد و رفتارهای پرخطر از سوی موسسات ایجاد و بار بزرگی بر مالیات‌دهندگان تحمیل می‌کند. در دوران بحران، مقامات دولتی باید بین اهداف و سیاست‌های کاهش و پیشگیری از بحران تعادل ایجاد کنند. غالباً، در این مورد انتخاب‌های خوبی وجود ندارد. این وضعیت همانند پزشک اورژانس است که برای نجات یک بیمار در حال مرگ می‌کوشد، دولت نیز در شرایط بحران اقدام به نجات نظام مالی از تهدیدات فوری می‌کند، که این اقدامات ممکن است منجر به هزینه‌هایی برای مالیات‌دهندگان شود. به‌طور طبیعی، در دوران پس از بحران، محدود کردن عواقب ناخواسته از چتر حمایتی دولت مشکل قانونگذار است. برخی استدلال می‌کنند که تعدادی از موسسات بزرگ نسبت به خروج از بازار و ورشکستگی بیش از حد قدرتمند هستند. با این حال، این رویکرد منجر به حذف مشوق‌های بد ناشی از بیمه سپرده و ضمانت دولتی موسسات کوچک‌تر در طول بحران نشد.
تناقض بین پیشگیری از بحران و کاهش آن مشکل سازگاری زمانی را مطرح می‌سازد. در زمان خوب، دولت‌ها و بانک‌های مرکزی سعی می‌کنند خود را نسبت به موسسات عظیم مالی و دیگر واسطه‌گرهای مالی متعهد نکنند، به امید اینکه ریسک‌پذیری آنها را محدود کنند و در نتیجه از بحران جلوگیری کنند. اما در زمان بد، اکثر سیاستگذاران انگیزه دارند جهت نجات بانک‌ها از مضرات بحران به آنها کمک کنند. اگر این سیاستگذاران اعتبار لازم برای عدم‌دخالت را نداشته باشند، در شرایط خوب تعهد آنها معتبر نخواهد بود. هنگامی‌که ایجاد یک تعهد معتبر امکان‌پذیر نباشد، سیاست دولت نمی‌تواند از نظر زمانی سازگار باشد. یک روش برای حل این مشکل حذف ابزار سیاستی به‌طور کامل و جایگزینی قواعد حقوقی برای ضمانت احتیاطی است. به عنوان مثال، پس از بحران 2009-2007، وکلای موسسات ورشکسته پیشنهاد تغییر قانون ورشکستگی را دادند. یک روش دیگر در راستای اصلاح مقررات در ایالات متحده آمریکا در جهت کمک به رفع بحران مالی دریافت ضمانت سنگین است.
مقامات دولتی سه استراتژی برای کاهش خطرات ایجاد‌شده از سوی چتر حمایتی به‌کار می‌گیرند.

■ مقررات دولتی: ایجادکننده مجموعه‌ای از قوانین خاص برای پیروی واسطه‌های مالی است.
■ نظارت دولت: نظارت دولتی فراهم‌آورنده نگرش کلی بر موسسات مالی است.
■ بررسی: ارزیابی تفصیلی از جزییات عملکرد یک موسسه که حاوی اطلاعات دقیق در مورد عملیات آن است.

هدف از مقررات دولتی حذف تمام خطراتی نیست که سرمایه‌گذاران با آن روبه‌رو هستند. واسطه‌های مالی از طریق تسهیل انتقال و تخصیص ریسک، به بهبود کارایی اقتصادی منجر می‌شوند. در این راستا قوانین کاهش ریسک یکی از اهداف موسسات مالی را از بین می‌برد. همچنین تلاش در جهت تشدید مقررات بانک‌ها ممکن است ریسک‌پذیری را به مواردی خارج از نظارت مقامات دولتی منتقل کند. در نتیجه ممکن است این اقدامات به ایجاد نظام مالی امن‌تر منجر نشود.
در مقررات‌گذاری این مساله باید مورد توجه قرار گیرد که افرادی که بانکی را تاسیس و اداره می‌کنند مجرم نیستند و در اداره یک بانک جدید قوانین محدودکننده‌ای وضع می‌شود که از بین‌برنده رقابت است و علاوه بر آن محدودیت‌هایی در نوع دارایی‌های نگهداری‌شده از سوی بانک، میزان حداقل سرمایه مورد نیاز برای بانک دارد و در نهایت میزان اطلاعات منتشر‌شده از سوی بانک‌ها به عموم درباره ترازنامه بانک‌ها را مشخص می‌کند.
دولت قوانین و مقررات بانکی را از طریق یک فرآیند رسیدگی پیچیده به نام نظارت، که ترکیبی از بازنگری و بازرسی است اجرا می‌کند. نظارت از راه دور از طریق گزارش‌های دقیق بانک‌ها انجام می‌گیرد. این گزارش‌ها شامل منابع درآمد بانک‌ها، دارایی‌ها و بدهی بانک‌هاست. ناظران با استفاده از مدل‌های آماری به شناسایی موسساتی که پرداخت بدهی آنها با مشکل روبه‌رو شده است و چگونگی روند صنعت می‌پردازند.
بازرسان همچنین حضوری به بانک‌ها مراجعه می‌کنند. هر موسسه سپرده‌گذار بیمه‌شده از سوی دولت حداقل یک بار در سال مورد بررسی قرار می‌گیرد. بازرسان به صورت سرزده وارد بانک شده و تقریباً هر جنبه‌ای از عملیات آن را بررسی می‌کنند. مانند بررسی وجوه موجود در بانک یا بررسی تصادفی حساب وام‌گیرنده‌ها از بانک، بررسی وثیقه موجود در بانک در قبال اخذ وام و... . مهم‌ترین بخش بررسی بانک ارزیابی وام‌های گذشته و میزان ضرر ناشی از وام‌های بازپرداخت‌نشده به آن بانک است.
بازرسان به منظور بررسی سلامت بانک بر آنها نظارت داشته و کفایت سرمایه، کیفیت دارایی‌ها، مدیریت، درآمد، نقدینگی و حساسیت به ریسک را مورد بررسی قرار می‌دهند. با استفاده از این ابزارها رتبه بانک در هر بخش مشخص شده و بانک‌ها معیاری برای تصمیم‌گیری درباره نحوه عملکردشان و میزان ریسک‌پذیری خواهند داشت.
در اقتصاد ایران مجموعه‌ای از سیاست‌های نادرست، تحولات بازارهای دارایی و تحریم، منجر به رکود گسترده در کسب‌وکار و فعالیت اقتصادی شده است و مشکلات شدیدی را در ترازنامه بانکی به‌دنبال داشته است. در همین راستا، افت کسب‌وکارها، بازپرداخت بدهی شرکت‌ها را سخت‌تر کرده است. همه اینها به کاهش دارایی‌های بانکی و وخیم‌تر شدن وضعیت ترازنامه بانک‌ها و به تبع آن کاهش قدرت وام‌دهی بانک‌ها منجر شده است. با کاهش قدرت وام‌دهی بانک‌ها سرمایه‌گذاری لازم برای کسب‌وکار در اقتصاد دچار افول شده و رکود در این چرخه تقویت شده است.
به منظور ارائه راهکاری مناسب در پاسخگویی به مشکلات بحران بانکی اخیر این مطالعه به بررسی دلایل عمده ورشکستگی بانکی و اقدامات مناسب دولت درصدد رفع مشکلات نظام مالی و تثبیت آن پرداخته است. دولت با ترکیبی از سیاست‌های حمایتی برای سپرده‌گذاران کوچک و ایجاد بیمه سپرده و صندوق ضمانت سپرده‌ها، ... در راستای ایجاد چتر حمایتی برای جلوگیری از فروپاشی شبکه بانکی و تبدیل آن به بحران مالی می‌کوشد و همچنین به منظور تثبیت شرایط اقتصادی با سه استراتژی مقررات دولتی، نظارت و بررسی می‌تواند در جهت کاهش خطرات ایجاد‌شده از سوی چتر حمایتی عمل کند.