سایه انتخابات بر اقتصاد

سومین سال فعالیت دولت روحانی نیز به پایان رسید تا در آستانه ورود به چهارمین سال، اقتصاد نیز به مثابه سیاست، فرهنگ و سایر عرصه‌های اجتماعی، بیش از پیش تحت تاثیر انتخابات ریاست‌جمهوری سال آینده قرار بگیرد و در تحلیل رفتار بازیگران اقتصادی و سیاسی در 9 ماه باقی‌مانده تا 29 اردیبهشت 1396 (زمان برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری)، نقش عامل انتخابات و جهت‌گیری‌های سیاسی و گروهی، بیش از پیش برجسته شود. چنین تبعات و تاثیراتی، فضای اقتصاد در نیمه نخست سال جاری را نیز تحت تاثیر قرار داد و به نظر می‌رسد بخش زیادی از رویدادها، تصمیمات، حواشی و عزل ‌و نصب‌های صورت‌گرفته طی این مدت هم، در چارچوب انتخابات، بهتر قابل توضیح و تفسیر هستند. بنابراین، پیش از شروع بحث، بد نیست اشاره‌ای به نظریات اقتصادی معطوف به تاثیر رفتارهای سیاسی-انتخاباتی بر اقتصاد شود و سپس با توجه به تفاوت‌های خاص ایران با کشورهای متعارف، مروری بر روند طی‌شده در سال‌های سپری‌شده از فعالیت‌های دولت حسن روحانی صورت بگیرد.

در حال حاضر، به نظر می‌رسد دولت یازدهم تصمیم گرفته که برخی از اولویت‌های خود مثل ادامه سامان‌بخشی به یارانه‌ها و اجرای راهکار اساسی در جهت رفع بحران بانکی را به بعد از انتخابات ریاست‌جمهوری سال آینده واگذار کند و طی این مدت، تنها در صورت حصول اطمینان از بی‌خطر بودن یک سیاست اقتصادی -مثل ایجاد بازار بدهی در نیمه نخست سال جاری و ساماندهی نظام ارزی در نیمه دوم امسال- به اجرای آن دست بزند. مساله رکود نیز به عنوان مهم‌ترین چالش پیش روی دولت که پس از مدت‌ها اجماعی در جهت شناسایی ریشه‌های آن -ترازنامه بانک‌ها- و راه‌حل آن -اصلاح اساسی نظام بانکی- شناخته شده، احتمالاً تا سال آینده و پس از برگزاری انتخابات ادامه خواهد داشت تا شاید بشود امیدوار بود که دولت بالاخره و در شرایطی با ریسک‌پذیری کمتر، در سال 1396 فکری به حال رونق‌بخشی اساسی به اقتصاد ایران کند.

چرخه‌های انتخاباتی سیاست‌های اقتصادی

ادبیات اقتصادی در چند دهه گذشته، توجه بیشتری به نقش انتخابات‌های دوره‌ای بر خروجی اقتصادی کشورها داشته و نظریات نسبتاً جدیدی نیز به خصوص از اواسط دهه 1970 میلادی به بعد، در تلاش برای تحلیل این روابط، مطرح شده است. به عنوان مثال برخی از اقتصاددانان ذیل سرفصل «چرخه‌های تجاری»، مبحث تازه‌ای را تحت عنوان «چرخه‌های تجاری [بر مبنای]سیاسی»1 گشوده‌اند که رفتار چرخه‌ای فعالیت‌ها و متغیرهای اقتصادی -تولید، بیکاری و تورم- را تحت تاثیر چرخه‌های انتخاباتی بررسی می‌کند. از سوی دیگر، چرخه‌های جاری در رفتار متغیرهای سیاست مالی نیز ذیل مبحثی با عنوان «چرخه‌های سیاسی بودجه» تحلیل می‌شود که به دو گروه کلی «مدل‌های رفتار فرصت‌طلبانه»2 و «مدل‌های رفتاری حزبی»3 تقسیم می‌شود. عمده توجه نظریات مطرح شده در مدل‌های فرصت‌طلبانه، به این موضوع معطوف می‌شود که دولت‌ها در دوره پیش از انتخابات، از چه سیاست‌هایی عمدتاً به منظور تحریک اقتصاد استفاده می‌کنند تا شانس انتخاب مجدد خود را افزایش دهند. در این نظریات چند فرض مشترک وجود دارد. به عنوان مثال، فرض نخست بر مبنای این توافق عمومی بین اقتصاددانان استوار می‌شود که در کوتاه‌مدت، یک مبادله (trade-off) بین بیکاری و تورم در اقتصاد وجود دارد. فرض دوم این است که سیاستمداران بازیگرانی عقلایی هستند که مقاصد سیاسی کوتاه‌مدت خود را ترجیح می‌دهند و در دوره پیش از انتخابات، برای دستیابی به سطوح پایین‌‌تر بیکاری، تورم را مبادله می‌کنند. چارچوب نظری مورد استفاده در این فرضیه، نظریه «انتخاب عقلایی» است که به خصوص با ابداعات «گری بکر»، به طور گسترده‌ای در عرصه‌های علوم اجتماعی مورد استفاده قرار گرفت، هر چند حداقل در تحلیل رفتار انتخاباتی، گفته می‌شود هنوز شواهد تجربی کافی در تایید کامل آن به دست نیامده است و برخی از اقتصاددانان نیز با تمرکز به پیش‌فرض‌های «پوزیتیویستی» این نظریه و چگونگی مدل‌سازی «بیشینه‌سازی مطلوبیت» از سوی این نظریه، برخی از بنیان‌های این مدل را به چالش کشیده‌اند. در کنار مدل فرصت‌طلبانه، چارچوب تحلیلی بر اساس مدل «حزبی» نیز وجود دارد که مستقل از رفتار عام همه دولت‌ها پیش از انتخابات، چرخه‌های تجاری ایجاد‌شده به دلیل ترجیحات متفاوت احزاب مختلف را به بحث می‌گذارد. به عنوان مثال دولت‌های چپ تمایل بیشتری به افزایش مخارج دارند و دولت‌های راست به ریاضت اقتصادی بیشتر متمایل هستند. در نتیجه، با تغییر دوره‌ای دولت‌ها و دست به دست شدن سیاستگذاری بین احزاب مختلف، چرخه‌های متناظری در اقتصاد پدید می‌آید.

مدل‌های سیاسی رفتار فرصت‌طلبانه

با وجود این مباحث دنباله‌دار که به توسعه نظریات موجود در این زمینه در 40 سال گذشته منجر شده، مساله اساسی اقتصاد سیاسی رفتارهای انتخاباتی مورد تحلیل در مدل‌های فرصت‌طلبانه این است که سیاست‌های پولی و مالی انبساطی به کار گرفته شده در دوره پیش از انتخابات از سوی دولت‌ها، فقط پیامدهای پوپولیستی کوتاه‌مدت -مثل کاهش بیکاری، رشد اقتصادی و مخارج بیشتر در خدمات رفاهی عمومی- به دنبال دارد و در بلندمدت، تبعات نامطلوبی -مثل شتاب گرفتن تورم و آسیب به تراز تجارت خارجی- خواهد داشت. همچنین، در صورتی که فرض شود سیاستمداران بازیگرانی عقلایی هستند که افق‌ها و محاسبات کوتاه‌مدت دارند، آنها خواهند کوشید که در مدت کوتاهی قبل از انتخابات، سیاست‌های پولی و مالی پوپولیستی را به اجرا بگذارند. هر چند، در صورتی که از تاثیرات مخرب سیاست‌های انبساطی آگاه باشند، پس از انتخاب شدن به بازنگری در سیاست‌های اجراشده دست می‌زنند. بنابراین، معمولاً سیاستمداران پس از انتخابات مسیر را معکوس می‌کنند و دست به اقداماتی مثل کاهش مخارج، کند کردن رشد عرضه پول و افزایش نرخ‌های بهره می‌زنند. در نتیجه، به خاطر مسیرهای تکراری تحریک و کنترل اقتصاد برای القای جهش مصنوعی در دوره پیش از انتخابات، این پدیده سیاسی معمولاً به ایجاد نوسان‌هایی در تولید اقتصاد و شاخص‌های دیگر، منجر می‌شود. این ترجیحات عقلایی سیاستمداران سیاست پولی و مالی را دستخوش تغییر می‌کند و به منظور تلاش برای کاهش بیکاری به سمت نرخ طبیعی بیکاری، شاخص‌های دیگری مثل تورم و نرخ‌های بهره بالاتر از سطوحی که باید باشد، قرار می‌گیرند. چنین چرخه‌هایی در سیاست‌های رفاهی هم ممکن است مشاهده شود. چرا که مقامات در دوره پیش از انتخابات انگیزه می‌یابند که نظام رفاهی را سخاوتمندانه‌تر کنند و در دوره پس از انتخابات، محدودیت‌ها را بازگردانده و انگیزه‌ها برای کار کردن بیشتر را افزایش دهند. این در حالی است که دولت‌ها و مسوولان غیردموکراتیک، اگرچه انگیزه دارند که بودجه و اعتبارات را به شرکای استراتژیک خود تخصیص دهند، اما بدون برگزاری انتخابات‌های منظم و رقابتی، دلایل اندکی برای دستکاری فرصت‌طلبانه در سیاست‌های پولی و مالی خواهند داشت. با این حال، افق زمانی آنها نیز ممکن است تحت تاثیر خطراتی مثل جنگ که بقای آنها را تهدید می‌کند، محدود شود. با این همه، نکته جالب ماجرا این است که نظریه‌پردازان چرخه‌های سیاسی تجاری عموماً بر این باور هستند که سیاستمداران در دولت‌های دموکراتیک، در مدیریت سیاست‌های پولی و مالی مسوولیت‌پذیری کمتری را در مقایسه با همتایان خود در رژیم‌های غیردموکراتیک یا حاکمیت‌های دارای سطح پایین‌تری از رقابت سیاسی، از خود نشان می‌دهند. این مساله، یکی از مواردی است که از سوی مدافعان مستقل‌سازی موسسات سیاستگذاری و قطع اثرپذیری آنان از دولت، مورد استفاده قرار می‌گیرد و خصوصاً در مورد بانک مرکزی مستقل، با اجماع خوبی از سوی اقتصاددانان مواجه شده است.

مورد عجیب دولت دهم

یکی از نکات جالب در کاربست این نظریات در سیر وقایع اقتصادی و سیاسی ایران طی سال‌های گذشته، مورد عجیب یک سال پایانی دولت دهم است که به‌رغم همه اقدامات و سیاست‌های پوپولیستی مرتکب‌شده و نسبت داده‌شده به این دولت، کاملاً در تضاد با پیش‌بینی بر مبنای ادبیات اقتصاد سیاسی است. به طور معمول، دولت‌ها زمانی دست به سیاست‌های انبساطی می‌زنند که در فاصله نزدیکی تا انتخابات به سر می‌برند و به همین دلیل، پیش‌بینی می‌کنند که تبعات تورمی سیاست‌های انبساطی که معمولاً پس از تاخیری چندماهه ظاهر می‌شود، در دوره پس از انتخابات خود را نشان دهد و آنها هم در یکی، دو سال نخست پس از انتخاب مجدد، به خنثی‌سازی این تبعات تورمی روی بیاورند. با این حال، در دولت گذشته، دقیقاً در مقطع مواجهه با انتخابات یعنی خرداد 1392 نرخ تورم به یکی از بالاترین سطوح تاریخی خود در اقتصاد ایران رسید و از سطح 45 درصد عبور کرد که بیشترین تورم ثبت‌شده در کشور طی 20 سال گذشته (پس از شوک تورمی سال 1374) محسوب می‌شود. با وجود عوامل بسیار متفاوت و متنوع اثرگذار بر تغییرات سیاسی اقتصادی ایران که به کار بستن مدل‌های جهانی روی آن را تا حدودی دشوار می‌کند، ولی احتمالاً این شوک تورمی که از نظر اقتصاد سیاسی با زمان‌بندی عجیبی همراه بوده و همزمان با یک رکود تورمی بی‌سابقه (رشد منفی 8/6‌درصدی اقتصاد در سال 1391) نیز شده بود، در رویگردانی بخشی از حامیان اقتصادی دولت قبل و پیوستن آنها به ناراضیان غیراقتصادی قبلی، موثر بوده است. به نظر می‌رسد وقوع یک عامل خارجی یعنی تحریم که شاید به دلیل سهل‌انگاری مسوولان وقت مورد پیش‌بینی قرار نگرفته بود، در ایجاد این زمان‌بندی عجیب نقش زیادی داشته باشد. هرچند، ترتیب‌بندی بی‌محابای سیاست‌های انبساطی و اجرای تقریباً همزمان آنها از سال 1389 تا 1391 (که مهم‌ترین آنها پرداخت یارانه و مسکن مهر بود)، به بسط قابل توجهی در حجم پول منجر شد که حتی بدون وقوع تحریم نیز، یک شوک تورمی مقطعی را قاعدتاً باید به دنبال می‌داشت. اما تحریم منجر به این شد که از یک‌سو، شوک منفی طرف عرضه نیز به نوبه خود با رکود ایجادشده در اقتصاد، تبعات تورمی بیشتری در پی داشته باشد و از سوی دیگر، هراس از بی‌ثباتی اقتصادی و محدود شدن ورود ارز به کشور، به جهش کم‌سابقه‌ای در نرخ ارز و قیمت اقلام وارداتی منجر شود که همین موضوع هم، به عاملی برای جهش شدیدتر تورم منجر شد. با همه اینها، مورد عجیب دولت دهم در مواجهه با قله تورم دقیقاً در ماه انتخابات، می‌تواند به عنوان یک مثال نقض مورد بررسی در تاریخچه رفتارهای انتخاباتی دولت‌ها ذیل مبحث چرخه‌های سیاسی انتخاباتی، مورد تحلیل قرار بگیرد.

داغ شدن «مبادله» در دولت یازدهم

همان‌طور که گفته شد، مهم‌ترین فرض مطرح در نظریات اقتصاد سیاسی ادوار تجاری انتخاباتی، این است که در کوتاه‌مدت مبادله‌ای بین تورم و بیکاری وجود دارد و سیاستمداران با علم بر چگونگی اثرگذاری بر هر یک از وزنه‌های این مبادله، معمولاً انگیزه دارند که در دوره‌های پیش از انتخابات با افزایش مخارج و بسط پولی، سطح بیشتری از رفاه قابل دستیابی را ایجاد کنند تا رضایت بیشتری را برای انتخاب مجدد خود به دست آورند. این مبادله، فارغ از انگیزه‌های سیاسی و انتخاباتی، از ابتدای فعالیت دولت یازدهم به تدریج به یکی از مباحث پرتناوب در فضای اقتصادی ایران تبدیل شد. برخی، این تفسیر را ترویج می‌دادند که دولت حسن روحانی که ابایی نداشت دلبستگی خود را به اقتصاد آزاد پنهان کند، در دوگانه تورم و بیکاری طرف کاهش تورم را به قیمت عدم علاج بیکاری گرفته است. هرچند، اقتصاددانانی بودند که بر این عقیده احتمالاً درست پافشاری می‌کردند که مبادله تورم و بیکاری در سطوح بالای تورم معتبر نیست و وقتی تورم از حدی مشخص بالاتر باشد، اتفاقاً این کاهش تورم است که با افزایش ثبات و کاهش نااطمینانی، به رونق و بیکاری بیشتر دامن می‌زند. با این حال، همچنان اجماع نسبتاً گسترده‌ای وجود داشت که مسیر کاهشی تورم، به دلیل سیاست‌هایی است که از سوی دولت یازدهم در پیش گرفته شده است. با وجود اینکه شکی نیست که سیاست‌هایی مثل ثبات ارزی، بهبود مراودات خارجی، منضبط شدن مخارج مالی و بودجه‌ای، عدم سرکوب نرخ سود بانکی و مثبت شدن سود واقعی، در کاهش تورم موثر بود؛ ولی این نکته اغلب نادیده گرفته می‌شد که بخشی از شوک تورمی نیز، در نتیجه شوک ارزی پیشین صورت گرفته و طبیعی بود که در شرایط عدم افزایش نرخ ارز، افزایش قیمت‌ها با نرخ پیشین هم تداومی نداشته باشد. همچنین، در شرایطی که سطح تقاضای اقتصاد بی‌حرکت مانده بود و تحریک پولی نیز در بن‌بست حساب‌های بلندمدت بانکی با نرخ‌های سود مستعد بحران گرفتار می‌شد، قاعدتاً می‌شد انتظار داشت که تقاضای پولی موجود نیز به بخش واقعی سرایت نکند و فشار پولی بر قیمت‌ها نیز خنثی شود. خصوصاً اینکه رفتار متغیر کلیدی نقدینگی هم، چنین رویکردی را تایید نمی‌کند و آمارهای جدید نیز که پافشاری رشد نقدینگی در محدوده 30 درصد در یک سال گذشته را تایید می‌کند، تا حدودی اصل وجود و اعتبار «مبادله» گفته‌شده در اقتصاد ایران و جانبداری دولت یازدهم از یک طرف این مبادله را زیر سوال می‌برد.

مهم‌ترین دستاورد دولت یازدهم

دولت یازدهم که در ابتدای روی کار آمدن خود امیدواری زیادی به ثمربخشی اصلاحات دیپلماتیک و اقتصادی خود داشت، به تدریج با ابعاد کوه یخی مانع رفع رکود در اقتصاد ایران آشنا شد و به همین دلیل، تاکید بر رفع رکود نیز در فهرست دستاوردهای دولت، رو به کاهش گذاشت. با این همه، رفع تحریم‌های خارجی و به ثمر رسیدن برجام، مهم‌ترین دستاورد غیراقتصادی دولت حسن روحانی بوده که به یکی از مهم‌ترین وعده‌های صریح انتخاباتی او نیز، جامه عمل پوشانده است. علاوه بر این، با وجود تداوم برخی از موانع نامرتبط با برجام در مسیر گشایش خارجی و به‌رغم انتقادات وارد‌شده مبنی بر اثربخش نبودن برجام بر اقتصاد، به نظر می‌رسد ثمرات اقتصادی آن نیز به کار دولت اعتدالگرای حسن روحانی آمده است. برای ذکر برخی از این ثمرات، می‌توان به گزارش نشریه بلومبرگ که دو ماه پیش و در سالگرد برجام با عنوان «یک سال پس از توافق هسته‌ای» منتشر شد، اشاره کرد. بر اساس این گزارش، تولید نفت ایران، پس از چهار سال تناوب میان ارقام 6/2 الی 8/2 میلیون بشکه در روز، با یک جهش ناگهانی به مرز 5/3 میلیون بشکه در روز رسید. عددی که از سال ۲۰۱۱ به این سو بی‌سابقه بوده است. شاخص تورم که تا سال ۲۰۱۳ رشد صعودی داشت و از مرز ۳۰ درصد هم گذشته بود، طی سه سال گذشته یک روند کاملاً نزولی را تجربه کرد تا به مرز ۱۰ درصد در سال جاری رسید. در مقابل، حجم سرمایه‌گذاری خارجی که در سال ۲۰۱۳ تقریباً به صفر رسیده بود، در سالگرد برجام به رکورد 5/4 میلیارد دلار، فقط در فصل اول سال رسید که طی 10 سال گذشته بی‌سابقه بوده است. در نهایت، «شاخص بورس تهران» نیز با یک جهش ناگهانی پس از برجام، نزدیک ۴۰ درصد رشد داشت و از حدود ۶۰ هزار واحد، به بیش از ۸۲ هزار واحد رسید که البته پس از این مقطع، اندکی تعدیل شد. علاوه بر این، اثر بسیار مهم‌تر برجام رفع نگرانی عمده‌ای بود که در خصوص آینده کشور وجود داشت و چشم‌انداز نامشخصی از امکان تقابل گرفته تا ادامه انزوای اقتصادی را پیش می‌کشید. در سال 1394، برخی از منتقدان این سناریوی نسبتاً بدبینانه را مطرح می‌کردند که دولت حسن روحانی به عمد انعقاد برجام را تمدید می‌کند تا در بحبوحه انتخابات مجلس، که البته به سختی فهرستی از حامیان دولت در آن تشکیل شد، از این دستاورد استفاده تبلیغاتی کند. با این حال، عده‌ای از تحلیلگران معتقدند دستاورد برجام شاید برای یک دولت چهارساله هم کافی باشد و بتواند ضعف‌های بازوهای دیگر آن در زمینه‌های اقتصادی و سیاسی را بپوشاند. در چنین تحلیلی، در انتخابات 1396 نیز برجام همچنان برگ برنده دولت روحانی در تصدی دوباره قدرت اجرایی خواهد بود.

حلقه مفقوده شفافیت اطلاعاتی

به نظر می‌رسید تا حدودی تحت تاثیر نگرانی از قدرت گرفتن دولت حسن روحانی با دستاورد دیپلماتیک اشاره‌شده، محافل منتقد دولت به دنبال دستاویزی برای تضعیف وجهه عمومی آن گشتند و ماجرای فیش‌های حقوقی که از زخم کهنه «عدم شفافیت» در اقتصاد ایران سر برآورده بود، به ابزاری مناسب برای منتقدان دولت تبدیل شد. واکنش دولت حسن روحانی به این ماجرا، گاهی ایجابی و از جنس این بود که «فساد اقتصادی دولت قبل به مراتب بزرگ‌تر بوده و فیش‌های حقوقی نامتعارف نیز ریشه در دولت‌های پیشین دارد» و گاهی نیز سلبی بود، که به شکل «تغییر مدیران برخی از مهم‌ترین نهادهای مالی مثل صندوق توسعه ملی و بانک‌ها» و نیز «مصوبه تعیین سقف 10 میلیون‌تومانی برای فیش‌های حقوقی مدیران عالی‌رتبه» خود را نشان داد. با وجود نقدهایی که نسبت به درستی و اثربخشی این تصمیم آخر وجود دارد، به نظر می‌رسد که نحوه برخورد با فیش‌های حقوقی یکی از ضعف‌های مهم دولت حسن روحانی را برجسته کرد: «نبود راهبرد مناسب برای بهبود شفافیت اطلاعاتی». مطالعات مختلفی وجود دارد که نشان می‌دهد در کشورهایی مثل ایران، یک رابطه دوسویه بین «نهادهای بد» و «سطح درآمد سرانه پایین» برقرار است. به این معنا که فقر نسبی عمومی، به عاملی برای ضعیف ماندن و ضعیف‌تر شدن «نهادها» (بر اساس تعریف عام مفهوم نهاد)‌ تبدیل می‌شود و ضعف نهادها نیز، خود مانعی در مسیر رشد اقتصادی و ارتقای درآمد همگانی خواهد بود. در نظریات چرخه‌های تجاری سیاسی نیز، با تاکید بر این مقدمات، گفته می‌شود که در دولت‌های دارای سطح فساد بالاتر، رفتارهای چرخه‌ای انتخاباتی بیشتر مشاهده می‌شود. چرا که اعتماد رای‌دهندگان به مسوولان پایین‌تر است و نتایج عینی و مشهودتر مثل رفاه ظاهری قبل از انتخابات، بیشتر می‌تواند آنها را به رای دادن به نفع دولت مستقر ترغیب کند. هر چند، در این نظریات گفته می‌شود که افزایش سطح فساد و تخریب نهادها، از مرحله‌ای که عبور کند، رای‌دهندگان دیگر امکان تغییر رفتار دولت را نخواهند داشت و دولت نیز، انگیزه‌ای برای ترغیب آنها با رفتارهای پیشاانتخاباتی ندارد و در نتیجه، رفتار چرخه‌ای انتخاباتی نیز کمتر مشاهده می‌شود. این عدم شفافیت، در زمینه سیاستگذاری دولت در حوزه‌های دیگر نیز کاملاً مشهود بوده است و شاید نشان می‌دهد سیاستمداران کشور هنوز به میزان کافی از اهمیت مساله اطلاعات شفاف به عنوان پیش‌نیاز توسعه، آگاه نیستند یا قدرت کافی برای اجرای آن را ندارند. چنین ملاحظه‌ای، در زمینه نحوه رفتار دولت با بانک مرکزی در زمینه انتشار رشد اقتصادی سال گذشته نیز خود را نشان داد که ظاهراً، برخی از مسوولان دولتی، ترجیح دادند فقط آمار مثبت مرکز آمار از رشد اقتصادی اجازه انتشار عمومی داشته باشد. طی این سه سال، پیشرفت محسوسی نیز در زمینه سامانه‌های اطلاعاتی در کشور و به خصوص دستگاه‌های متولی آمار، مشاهده نشده است.

پی‌نوشت‌ها:

1- Politically based business cycle

2- Opportunistic models

3- Partisan models