معافیت‌هایی بدون منطق اقتصادی

نیمی از اقتصاد ایران مالیات نمی‌دهد. به همین دلیل نسبت درآمدهای مالیاتی دولت در ایران بسیار کمتر از بسیاری کشورهای دیگر دنیاست. نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران کمتر از هفت درصد است. در حالی که متوسط این نسبت در اقتصادهای بزرگ دنیا ۱۸ درصد است. اینکه درآمدهای مالیاتی دولت کم است الزاماً به این معنا نیست که نرخ مالیات در ایران پایین است. متوسط نرخ مالیات‌ها در ایران در حدود ۴۴ درصد است که از نرخ‌های بالا در دنیا محسوب می‌شود. متوسط نرخ مالیاتی در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا ۳۳ درصد و در کشورهای OECD معادل 5/44 درصد است. پس نرخ مالیات‌ها در ایران چندان هم پایین نیست. مشکل نظام مالیاتی ایران، گستردگی معافیت‌های مالیاتی و همین‌طور سهولت فرار مالیاتی است.

یک گزارش دفتر تحقیقات و مطالعات سازمان امور مالیاتی در سال ۱۳۸۹ نشان می‌دهد ۴۱ درصد تولید ناخالص داخلی کشور از پرداخت مالیات معاف است. مطالعه دیگری که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۹۰ انجام شده هم نشان می‌دهد 2/51 درصد از ظرفیت مالیاتی کشور (با نرخ مالیاتی موثر ۲۰ درصد) به دلیل فرار مالیاتی یا معافیت مالیاتی محقق نمی‌شود. همین بررسی سهم فرار مالیاتی را بین ۱۲ تا ۱۵ درصد ظرفیت مالیاتی برآورد کرده و ۳۶ تا ۴۰ درصد را هم به معافیت‌ها نسبت می‌دهد. ابتدا بد نیست نگاهی به انواع معافیت‌ها بیندازیم. مالیات بر درآمد در ایران معافیت‌های متنوعی دارد. این معافیت‌ها را می‌توان در چهار گروه زیر دسته‌بندی کرد:

1- معافیت‌هایی که برای حمایت از برخی فعالیت‌های اقتصادی است و منطق توسعه‌ای دارد. مثلاً بخش کشاورزی کاملاً معاف از مالیات است. این معافیت شامل همه انواع فعالیت‌های کشاورزی، دامپروری، صیادی، باغداری، پرورش طیور و زنبور عسل و ماهی و بسیاری از کسب‌وکارهای مرتبط با منابع طبیعی می‌شود. بخش آموزش اعم از مدارس و دانشگاه‌ها و آموزشگاه‌ها معاف هستند. موسسات ورزشی، فعالیت‌های مذهبی و فرهنگی، سازمان‌های خیریه و خدمات رفاهی کاملاً معاف هستند. صادرات کالاهای غیرنفتی، صادرات خدمات و نیز ترانزیت کالا صد درصد معاف‌اند. تعاونی‌ها نیز از معافیت‌های مالیاتی متعددی برخوردارند. تعاونی‌های روستایی، کشاورزی، کارمندی، دانشجویی، دانش‌آموزی همگی مشمول معافیت هستند. کلیه واحدهای تولیدی و معدنی از تاریخ شروع فعالیت به مدت چهار سال از ۸۰ درصد معافیت مالیاتی بهره‌مند می‌شوند. این واحدها اگر در مناطق محروم باشند تا ۱۰ سال صد درصد معافیت دارند. تعاونی‌های تولیدی، معافیت‌های موردی متعدد دارند. صنایع دستی و صنعت فرش کاملاً معاف هستند. صنایع بزرگ آلاینده که از محدوده تهران خارج شوند تخفیف‌های مالیاتی قابل توجه می‌گیرند. برخی معافیت‌های این دسته به صورت غیرمستقیم هستند. مثلاً قانون به شرکت‌های برق منطقه‌ای و توانیر اجازه داده همه سود خود را صرف توسعه زیرساخت‌های برق کنند. یا هزینه‌های تحقیق و توسعه و آموزش شرکت‌ها یا هزینه‌هایی که به بهبود محیط زیست کمک می‌کند از درآمد مشمول مالیات آنها کسر می‌شود یا صنایعی که اقدام به نوسازی کنند از تخفیف‌های مالیاتی بهره‌مند می‌شوند.

2- گروه دیگری از معافیت‌های مالیاتی با هدف تشویق سرمایه‌گذاری در مناطق جغرافیایی خاص اعمال می‌شوند و هدف از آنها تمرکززدایی و توزیع عادلانه سرمایه و امکانات در کشور است. مثلاً واحدهای تولیدی و معدنی در مناطق محروم معافیت‌های مالیاتی طولانی دارند و کارگران‌شان از تخفیف‌هایی در مالیات بر حقوق و دستمزد استفاده می‌کنند. همچنین مناطق مرزی کشور از معافیت‌هایی برای تجارت و واردات بهره‌مند هستند. در مناطق آزاد تجاری و صنعتی هم معافیت‌های مختلفی اعمال می‌شود. این معافیت‌ها شامل اغلب فعالیت‌های تولیدی و خدماتی و بازرگانی در این مناطق می‌شوند. همچنین موسسات و شرکت‌های دانش‌بنیان که در پارک‌های فناوری مستقر هستند از مالیات بر درآمد معاف هستند.

3- گروهی از معافیت‌ها نه به درآمد شرکت‌ها و مشاغل که به حقوق و دستمزد کارکنان آنها اختصاص دارد و با اهداف رفاهی و برای حمایت از طبقات آسیب‌پذیر جامعه اعمال می‌شوند. معروف‌ترین آن معافیت مالیاتی افرادی است که حقوق آنها کمتر از حداقل تعیین‌شده توسط سازمان مالیاتی است. این عدد در سال ۹۳ معادل ۱۰ میلیون ریال حقوق ماهانه است. همچنین برخی مشاغل نظیر کتابفروشان، هنرمندان، مشاغل خانگی و برخی موارد دیگر از پرداخت مالیات معاف هستند. کارکنان شاغل در مناطق محروم هم ۵۰ درصد تخفیف در مالیات بر حقوق و دستمزد دارند.

4- اما گروه چهارم معافیت‌ها به برخی نهادها اختصاص دارد که در بسیاری موارد منطق اقتصادی آنها روشن نیست یا منطقی که در زمان وضع معافیت وجود داشته دیگر اعتبار ندارد. مثلاً برخی نهادها که زمانی برای امور خیریه و حمایت از اقشار محروم ایجاد شدند، هم‌اکنون وارد فعالیت‌های اقتصادی گسترده شده‌اند ولی کماکان معاف هستند. مثلاً سازمان تامین اجتماعی، بنیاد مستضعفان، کمیته امداد، بنیاد ۱۵ خرداد، بنیاد مسکن و ستاد اجرایی فرمان امام چنین حالتی دارند. همچنین برخی موسسات که در زمان جنگ و شرایط خاص آن دوران به دلایل منطقی معاف بودند کماکان مشمول این معافیت هستند. مثلاً موسسات باقی‌مانده از جهاد سازندگی سابق (جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه) همچنین کلیه فعالیت‌های نیروهای مسلح، بسیج و نهادهای امنیتی هم معاف از مالیات هستند. معافیت فعالیت‌های غیراقتصادی این نهادها که وظیفه ذاتی آنهاست از نظر سیاستگذاری قابل فهم است اما معافیت فعالیت‌های اقتصادی زیرمجموعه‌های آنها منطق اقتصادی ندارد. مثلاً در حالی که شرکت‌های پیمانکاری بخش خصوصی مالیات‌های سنگین می‌پردازند، قرارگاه‌های زیرمجموعه نهادهای نظامی یا شرکت‌های جهادی برای فعالیت‌های مشابه مالیاتی نمی‌دهند. برخی نهادها و موسسات مذهبی و فرهنگی نظیر آستانه‌های مقدسه و اماکن مذهبی (مانند آستان قدس رضوی، آستانه حضرت عبدالعظیم و...) یا سازمان تبلیغات اسلامی و جهاد دانشگاهی هم در این سال‌ها وارد فعالیت‌های اقتصادی شده‌اند اما همچنان از این معافیت مالیاتی برخوردار هستند. بعید است در میان کارشناسان و صاحب‌نظران کسی مخالف سه گروه اول معافیت‌های مالیاتی باشد. اگرچه ممکن است در شیوه اجرا و جزییات اختلاف‌نظر باشد. اما درباره معافیت گروه چهارم تقریباً شکی نیست که اثرات این معافیت به زیان اقتصاد کشور است.

یکی از مهم‌ترین زیان‌های این معافیت‌ها از بین بردن احساس عدالت مالیاتی در جامعه است. یکی از دلایل فرار مالیاتی هم فقدان حس عدالت است. یعنی وقتی افراد نظام مالیاتی را عادلانه نمی‌دانند، تمایل آنها برای فرار از پرداخت مالیات افزایش می‌یابد. در ادبیات مالیاتی از دو اصل برای تحقق عدالت مالیاتی سخن گفته می‌شود. اصل اول: همه افراد مشابه از نظر ظرفیت‌های مالی باید مالیات یکسانی پرداخت کنند. و اصل دوم: هر چه ظرفیت مالی فرد بیشتر شود باید مالیات بیشتری پرداخت کند. معافیت گروه چهارم برخلاف عدالت مالیاتی است. آستان قدس رضوی مالک ۴۴ شرکت و یکی از سهامداران ۶۰ شرکت اقتصادی دیگر است که در حوزه‌های کشاورزی، معدن، صنایع غذایی، خدمات درمانی، هتلداری فعالیت می‌کنند. ستاد اجرایی فرمان امام مالک مهم‌ترین هلدینگ‌های دارویی کشور و سهامدار اصلی شرکت مخابرات است. این مجموعه هم‌اکنون در حوزه‌های نفت و گاز، صنعت و معدن و صنایع پزشکی سرمایه‌گذاری‌های گسترده کرده است. بنیاد شهید مالک کارخانه‌های متعدد در صنایع مختلف به خصوص صنایع تجهیزات پزشکی و دارو است و در بخش خدمات مالی و بیمه بازرگانی فعالیت جدی دارد. بنیاد مستضعفان هم‌اکنون مالک هشت موسسه عظیم شامل سازمان انرژی، سازمان صنایع و معادن، سازمان عمران و مسکن، سازمان اموال و املاک، سازمان سیاحتی و مراکز تفریحی، بانک سینا، سازمان کشاورزی و دامپروری، سازمان صنایع غذایی و آشامیدنی و سازمان بازرگانی و حمل‌ونقل است. در برخی از این حوزه‌ها شرکت‌های زیرمجموعه این سازمان‌ها صاحب بخش عمده بازار هستند. طبیعی است شرکت‌های بخش خصوصی باید احساس تبعیض کنند وقتی می‌بینند این موسسات عظیم که رقیب آنها هستند، مالیات نمی‌دهند در حالی که آنها باید مالیات‌های سنگین بپردازند. معافیت نهادها و بنیادها فضای کسب‌وکار را غیررقابتی می‌کند. این موسسات وقتی مالیات نمی‌دهند طبعاً قیمت تمام‌شده خدمات و محصولات آنها کمتر از شرکت‌های رقیب است که باید مالیات بدهند. شرکت‌های خصوصی چطور می‌توانند با این نهادها رقابت کنند وقتی که قیمت تمام‌شده آنها دست‌کم ۲۰ درصد کمتر است و در عین حال متکی به حمایت‌های سیاسی و تبلیغاتی هم هستند؟ سومین زیان ناشی از معافیت مالیاتی نهادها، کاهش شفافیت است. البته در این مورد یک مشکل قانونی و فنی در نظام مالیاتی وجود دارد. در قوانین مالیاتی ایران عموماً معافیت‌ها به معنای عدم ضرورت ارائه اظهارنامه و صورت‌های مالی تفسیر شده است. یعنی کسی که معاف است، لازم نیست اظهارنامه ارائه دهد پس طبعاً نیازی به حسابرسی مالیاتی ندارد. این کار خلاف یکی از اهداف کلیدی نظام مالیات‌ستانی یعنی مستندسازی برای شفافیت و کنترل است. نظام مالیاتی تنها یک منبع درآمد دولت نیست بلکه ابزاری برای اعمال نظارت بر عملکرد مالی موسسات و شرکت‌ها و پیشگیری از تخلفات قانونی و سندسازی نیز هست. وقتی این نهادهای عظیم معاف می‌شوند دیگر خود را موظف به ارائه اظهارنامه و صورت‌های مالی نمی‌دانند و بدین ترتیب امکان نظارت و ممیزی دولت و قوه قضائیه بر عملکرد آنها از بین می‌رود. البته در سال‌های اخیر تلاش شده این نهادها توسط موسسات حسابرسی که زیر نظر نهادهای عالی نظام هستند، حسابرسی شوند. همچنین با اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده آنها موظف شده‌اند برخی اسناد معاملات خود را به ادارات مالیاتی ارائه دهند. در کشورهای دیگر عموماً به جای معافیت از مالیات با نرخ صفر استفاده می‌شود. بدین ترتیب مودی موظف است اظهارنامه و اسناد لازم را ارائه دهد و در نهایت برگ تشخیص با اعمال نرخ مالیاتی صفر دریافت کند.

مصوبه اخیر مجلس برای الزام آستان قدس رضوی، ستاد اجرایی فرمان امام و نهادهای اقتصادی زیر نظر نیروهای مسلح به پرداخت مالیات، گام نخست مناسبی برای رفع آسیب‌های فوق است. البته واقعیت آن است که مصوبه اخیر مجلس بیشتر برای حمایت از دولت در کاهش کسری بودجه است. کسری بودجه سنگین سال‌های اخیر دولت را وادار کرد کاهش معافیت‌ها و اصلاح نظام مالیاتی را جدی بگیرد. در سال‌های گذشته اصلاح قوانین مالیاتی در دستور کار قرار گرفت و طرح جامع تحول نظام مالیاتی آغاز شد. این تلاش‌ها باعث شد سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه دولت که همواره زیر ۳۰ درصد بوده است در سال ۹۲ به ۳۲ درصد برسد. در صورت تحقق درآمد ۶۶ هزار میلیارد‌تومانی پیش‌بینی‌شده برای سال ۹۳ این نسبت به ۳۴ درصد خواهد رسید. البته مهم‌ترین دلیل افزایش درآمدهای مالیاتی در سال‌های اخیر اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده است. در سال ۹۰ درآمد دولت از مالیات بر ارزش افزوده حدود شش هزار میلیارد تومان یعنی برابر با ۱۷ درصد کل درآمدهای مالیاتی بود. حالا در سال ۹۳ دولت مصمم است این منبع درآمدی خود را به ۱۷ هزار میلیارد تومان یعنی حدود ۳۰ درصد کل درآمدهای مالیاتی افزایش دهد. رشد ۲۸۰درصدی درآمد دولت از مالیات بر ارزش افزوده در حالی است که نرخ این مالیات هم در همین مدت دو برابر شده است. با این حال فشار اقتصادی دولت و مجلس را وادار کرده که به فکر کاهش فاصله ظرفیت مالیاتی و درآمد وصولی باشند که قطعاً یکی از راه‌هایش کاهش معافیت‌هاست.

خلاصه اینکه، این مصوبه شروع خوبی است اما راهکار اصولی حل این مشکل، اصلاح قوانین مالیاتی و تسری پایدار این الزام به همه نهادها و موسساتی است که معافیت‌های مالیاتی فاقد منطق اقتصادی دارند.