ضرورت، قانون نمی شناسد

در حقوق رم ضرب‌المثلی وجود دارد که می‌گوید «ضرورت، قانون نمی‌شناسد.» این قاعده که قاعده‌ای عقلی است در سایر نظام‌های حقوقی نیز به رسمیت شناخته شده است و در حقوق اسلامی با عنوان « الضرورات تبیح المحظورات» یا ضرورت‌ها امور ممنوع را مباح می‌کنند شناخته می‌شود. قاعده مزبور در نظام حقوق بین‌الملل و حقوق بشر نیز به رسمیت شناخته شده است و مباحثی تحت عنوان «حقوق بشر در دوران ضرورت» موضوع رساله‌ها و کتب گوناگونی قرار گرفته‌اند. با این حال، قاعده مزبور به این معنا نیست که در مواقع ضرورت، هیچ قاعده و قانونی حکمفرما نیست و افراد آزادند که به هر اقدامی که تمایل دارند دست بزنند. به عبارت دیگر، در مواقع ضرورت، قاعده دوران ضرورت، جایگزین قواعد دوران عادی می‌شود. تحریم اقتصادی به عنوان پدیده‌ای استثنایی، می‌تواند مصداقی از این قاعده به شمار آید. تحریم‌های اقتصادی باعث می‌شوند که انجام معاملات و مبادلات میان دولت هدف تحریم و نهادهای آن از یک سو و اشخاص و نهادهای خارجی از سوی دیگر با مشکل مواجه شود و از این رو اجرای بسیاری از قواعد و ضوابط حقوقی مربوط به معاملات و مبادلات دولتی که در دوران عادی اجرای آنها الزامی است در دوران تحریم، دشوار یا غیر‌ممکن می‌شود. در این نوشته تلاش شده است مشکلات متعارفی که قراردادهای منعقده در دوران تحریم با آنها روبه‌رو هستند و می‌توانند باعث ایجاد فساد در این قراردادها شوند به اختصار توضیح داده شوند و پس از آن به بیان راهکارهایی برای مبارزه با فساد در این قراردادها پرداخته شده است.

هنگامی که یک شخص، شرکت یا نهاد، مشمول تحریم‌های بین‌المللی قرار می‌گیرد، هر نوع معامله و تبادل مالی با آن ممنوع اعلام می‌شود. به عبارت دیگر، شخص، شرکت یا نهاد مزبور از لحظه‌ای که در فهرست تحریم‌ها قرار می‌گیرد حق امضای هیچ قراردادی را با سایر اشخاص ندارد و هیچ پرداخت یا تبادل مالی نیز به نفع او صورت نمی‌گیرد. در چنین شرایطی طبیعی است که شخص مشمول تحریم، به دنبال اشخاصی باشد که قراردادهای مورد نیاز او را به نام خود اما در حقیقت از طرف او منعقد کنند. به عنوان مثال، شرکت «الف» مشمول تحریم قرار می‌گیرد و نمی‌تواند یکسری تجهیزات الکترونیکی را که به آنها نیاز دارد خریداری و به کشور وارد کند. در چنین شرایطی شرکت مزبور، به دنبال شرکتی دیگر، شرکت «ب»، می‌گردد تا تجهیزات الکترونیکی مزبور را به نام خود خریداری کند و آنها را پس از وارد کردن به کشور به شرکت «ب» تحویل دهد. بدیهی است که رابطه میان شرکت «الف» و شرکت «ب» باید از دید تحریم‌کنندگان و سایر اشخاص خارجی پنهان بماند؛ چرا که در غیر این صورت هم شرکت «الف» به کالای مورد نیاز خود نخواهد رسید و هم شرکت «ب» به دلیل دور زدن تحریم‌ها مشمول تحریم خواهد شد. طبیعی است که در هر حال، نوعی رابطه قراردادی میان شرکت «الف» و شرکت «ب» وجود خواهد داشت و بر اساس آن، رابطه میان این دو شرکت تبیین می‌شود. مساله مهمی که وجود دارد این است که این رابطه، پنهانی است و قصد آشکار کردن آن برای هیچ یک از طرفین وجود ندارد. همین امر و پنهان بودن ماهیت معامله می‌تواند موجب بروز مشکلات و مفاسدی شود که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

در شرایط عادی، سازمان‌ها، شرکت‌ها و نهادهای دولتی با شرکت‌های شناخته شده و دارای حسن شهرت و سابقه طرف قرارداد واقع می‌شوند. به عبارت دیگر، دستگاه‌های دولتی ملزم هستند که همواره قراردادهای خود را با شرکت‌هایی که دارای حسن سابقه و شهرت هستند منعقد کنند و از این رهگذر، ریسک‌های قرارداد را به حداقل کاهش دهند. حتی در شرایطی که شرکت طرف قرارداد، چندان شناخته شده نباشد، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی مکلف هستند که بررسی‌های کافی را در خصوص توانایی و صلاحیت شرکت‌هایی که متقاضی عقد قرارداد با آنها هستند انجام دهند و پس از حصول اطمینان از توانایی و صلاحیت شرکت مزبور، اقدام به عقد قرارداد با آن کنند. در شرایط تحریم، علی‌الاصول شرکت‌هایی که برای دور زدن تحریم‌ها انتخاب می‌شوند فاقد این شرایط خواهند بود. نخست اینکه شرکت‌هایی که از سال‌ها قبل با سازمان‌ها و نهادهای مشمول تحریم همکاری و فعالیت داشته‌اند، گزینه‌های خوبی برای انتخاب شدن به عنوان «شرکت‌های پوششی» برای دور زدن تحریم‌ها نیستند. چرا که واضعان تحریم‌ها می‌توانند به سادگی به ارتباط آنها با اشخاص و نهادهای مشمول تحریم پی برده و شرکت‌های مزبور را نیز به فهرست تحریم‌ها اضافه کنند. دوم اینکه شرکت‌های بزرگی که فعالیت اقتصادی وسیع و گسترده‌ای دارند، به سادگی مایل به پذیرش همکاری با شرکت‌ها و نهادهای مشمول تحریم و ایفای نقش شرکت پوششی نیستند. با توجه به حجم قابل توجه فعالیت‌ها و عملیاتی که شرکت‌های بزرگ نوعاً درگیر آنها هستند، ریسک درگیر شدن در چنین فعالیت‌های پر‌مخاطره‌ای برای آنها بسیار بالاست و بنابراین شرکت‌های کوچک و فاقد منابع کافی ایفای نقش شرکت‌های پوششی را بر عهده می‌گیرند. سوم اینکه شرکت‌هایی که در آنها ساختار حاکمیت شرکتی صحیحی وجود دارد، قادر نخواهند بود که انجام چنین فعالیت‌هایی را بر عهده گیرند. شرکت‌های دارای ساختار کارآمد حاکمیت شرکتی از شفافیت و پاسخگویی کافی برخوردار هستند و برای عملیات خود به سهامداران پاسخگو هستند. بدیهی است که سهامداران معقول، اجازه انجام چنین فعالیت‌های پر‌مخاطره‌ای را به مدیران شرکت نخواهند داد و از همین رو، مدیران نیز با پیش‌بینی نحوه نگرش سهامداران نسبت به این عملیات، از ورود به چنین معاملاتی خودداری خواهند کرد.

علاوه بر مخاطرات فوق که به اشخاص و شرکت‌های طرف معامله در قراردادهای مربوط به دور زدن تحریم‌ها مربوط می‌شود، مخاطرات و ریسک‌های دیگری نیز در خصوص کالاها و خدمات موضوع معامله در این قراردادها وجود دارد. در شرایط عادی، شرکت‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی مکلف هستند که کالاها و خدماتی را که قصد خرید آنها را دارند از طریق مناقصه خریداری کنند. آنها همچنین هنگامی که قصد دریافت خدمتی را دارند، موظف به انتشار آگهی مناقصه خدمت هستند. بدین ترتیب، شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات، با شرکت در مناقصه وارد جریان رقابت شده و در نهایت، شرکت، سازمان یا نهاد دولتی مورد بحث موفق خواهد شد که کالا و خدمت مورد نیاز را به کمترین بهای ممکن دریافت کند. نخستین مشکلی که در شرایط تحریم به وجود می‌آید این است که برقراری مناقصه امکان‌پذیر نیست؛ چرا که قصد شخص یا شرکت مشمول تحریم این است که کل جریان خرید (یا فروش در مواردی که فروش مشمول تحریم قرار گرفته است)، محرمانه باشد. انتشار آگهی مناقصه یا مزایده، نقض محرمانگی است. فقدان مناقصه یا مزایده به معنای از میان رفتن رقابت است و در چنین شرایطی یک قیمت غیررقابتی بر شرکت یا دستگاه مشمول تحریم، تحمیل خواهد شد. علاوه بر این، همان‌طور که در بالا اشاره شد، شرکت پوششی همواره در معرض متهم شدن به نقض تحریم‌ها قرار دارد و عملاً با ایفای نقش شرکت پوششی، خود و مدیرانش را در معرض احتمال و خطر قرار گرفتن در فهرست تحریم‌ها قرار می‌دهد. این احتمال به نوبه خود در قیمت کالا یا خدمتی که عرضه می‌شود متجلی می‌شود و بنابراین، قیمت کالا یا خدمتی که در نهایت به شرکت تحریم‌شده می‌رسد، بالاتر از قیمت متعارف خواهد بود. به هر میزان که تحریم‌ها شدیدتر و احتمال کشف نقش شرکت پوششی بیشتر باشد، تاثیر آن در قیمت کالاها و خدمات مشمول تحریم بیشتر خواهد شد. در چنین شرایطی، شرکت‌های پوششی هزینه‌های متعددی را به عنوان هزینه‌های دور زدن تحریم‌ها مطرح و پرداخت آن را از سوی اشخاص و نهادهای دولتی مشمول تحریم درخواست می‌کنند.

معمولاً شرکت‌های پوششی اظهار می‌دارند که برای انجام معاملات، نیازمند پرداخت رشوه به مقامات کشورهای وضع‌کننده تحریم‌ها، ایجاد شرکت‌های پوششی ثانویه، تهیه اسناد و مدارک مربوط به معاملات غیر‌واقعی و نظایر آن هستند و این هزینه‌ها در نهایت به قیمت کالاها و خدمات ارائه شده اضافه خواهند شد. در شرایط عادی، اشخاص و شرکت‌های مشمول تحریم می‌توانند به سادگی در مورد صحت ادعاهایی از این دست تحقیق کنند اما در شرایط تحریم، امکان تحقیق در این خصوص برای دستگاه‌ها و نهادهای مشمول تحریم وجود ندارد و آنها ناچارند که یا این ادعاها را بپذیرند و تفاوت قیمت را پرداخت کنند یا اینکه از خرید کالاها و خدمات مورد بحث به کلی صرف نظر کنند. روشن است که گزینه اخیر در موارد متعددی برای شرکت‌های مشمول تحریم مقدور نیست.

در نهایت، مشکل مهم دیگری که در قراردادهای زمان تحریم مطرح می‌شود، پوشش ریسک‌های معامله است. ریسک‌های مورد معامله را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. دسته نخست، ریسک‌های شرکت یا نهاد مشمول تحریم است و دسته دوم، ریسک‌های کارکنان و شرکت‌های مشمول تحریم است که قراردادهای منعقده با شرکت‌های پوششی را امضا کرده‌اند. در خصوص ریسک‌های دسته نخست، در شرایط عادی مکانیسم‌های متعددی برای پوشش ریسک وجود دارد. متعارف‌ترین روش برای پوشش ریسک در چنین شرایطی، استفاده از ضمانت‌نامه‌های بانکی است. در مواردی که خدمتی از شرکتی خریداری می‌شود، ضمانت‌نامه حسن انجام کار از آن شرکت مطالبه می‌شود. در هنگام خرید کالاها نیز به منظور حصول اطمینان از کیفیت کالاها، ضمانت‌نامه‌های بانکی از شرکت‌ها دریافت می‌شود تا طی مدت معقولی اگر مشخص شد که کالای تحویل داده شده فاقد کیفیت مورد نظر است، از محل آن ضمانت‌نامه خسارات مربوط دریافت شود. در مواردی که قراردادها با شرکت‌های پوششی و در شرایط تحریم منعقد می‌شود به چند دلیل امکان ارائه ضمانت‌نامه وجود ندارد. نخست اینکه طرفین قرارداد قصد دارند کل قرارداد و فرآیند آن محرمانه باقی بماند. صدور ضمانت‌نامه مستلزم آن است که قرارداد پایه به بانک ارائه شود و بنابراین عملاً اصل محرمانگی نقض خواهد شد. دوم اینکه درخواست ضمانت‌نامه از بانک مستلزم آن است که ریسک‌های بانک برای صدور ضمانت‌نامه به نحو مقتضی پوشش داده شود و وثایق قابل قبول به بانک ارائه شود و همچنین هزینه‌های صدور ضمانت‌نامه پرداخت شود. از آنجایی که شرکت‌های پوششی معمولاً شرکت‌های کوچک و دارای توان مالی اندک هستند، دریافت ضمانت‌نامه از بانک‌ها برای آنها ممکن نیست. دومین ریسکی که در قرارداد باید پوشش داده شود، ریسک کارکنان و مدیران دستگاه‌هایی است که مشمول تحریم واقع شده‌اند و قصد انعقاد قرارداد با شرکت‌های پوششی را دارند. کارکنان دستگاه‌ها در شرایط عادی، قراردادهای خود را مطابق آیین‌نامه معاملات دولتی و قانون برگزاری مناقصات انجام می‌دهند و در صورت رعایت شرایط و مفاد این قوانین و مقررات نگران پاسخگویی به دستگاه‌های نظارتی نخواهند بود؛ چرا که در صورتی که شرایط مقرر در قوانین و مقررات مزبور رعایت شده باشد، هیچ دستگاه یا مقام نظارتی نمی‌تواند کارکنان یا مقامات مزبور را مورد تعقیب یا محاکمه قرار دهد. با این حال در قراردادهایی که در شرایط تحریم و با شرکت‌های پوششی منعقد می‌شود، مقامات تصمیم‌گیرنده همواره با این مخاطره مواجه هستند که به دلیل عدم رعایت قواعد و ضوابط دوران عادی در آینده با پرسش‌ها و ابهامات دستگاه‌های نظارتی مواجه شوند. پرسش‌هایی که پاسخگویی به آنها چندان ساده به نظر نمی‌رسد. این امر به نوبه خود موجب می‌شود که برخی کارکنان محتاط و ریسک‌گریز به طور کلی از وارد شدن به این فرآیند و امضای چنین قراردادهایی اجتناب کنند.

به طور کلی دشواری‌های شرایط تحریم موجب آن می‌شود که قراردادهای شرایط تحریم با شرکت‌های شناخته‌نشده و ضعیف، با قیمت‌های بالا، بدون تضمینات کافی و پوشش ریسک و در نهایت، توسط کارکنان غیر‌محتاط دستگاه‌های دولتی امضا شوند. اینک این پرسش قابل طرح است که برای رفع مخاطرات یاد‌شده و ارتقای کیفیت قراردادهای مزبور چه اقداماتی می‌توان انجام داد. در ادامه به اختصار به اقداماتی که در این راستا قابل انجام هستند، اشاره می‌شود. در رابطه با مساله فقدان شناخت کافی از وضعیت و سابقه شرکت‌های پوششی که به دستگاه‌ها و نهادهای مشمول تحریم معرفی می‌شوند لازم است اشخاص معرفی‌کننده این شرکت‌ها را ملزم کرد که بخشی از ریسک‌های عملیات شرکت‌های پوششی را بر عهده گیرند. به عبارت دیگر، شرکت‌های پوششی به طور بی‌واسطه و بدون مقدمه به شرکت‌های مشمول تحریم معرفی و با آنان مرتبط نمی‌شوند. این ارتباط، معمولاً از طریق اشخاص و نهادهایی صورت می‌گیرد که شناخت نسبی از دو طرف و مشکلات و توانایی‌های آنها دارند. مسوولیت‌پذیر کردن این معرفی‌کنندگان، هم می‌تواند از معرفی کردن‌های حساب‌نشده و غیر‌کارشناسی جلوگیری کند و هم به گونه‌ای باعث خواهد شد که شخص، مقام یا نهاد معرفی‌کننده با آگاهی از مسوولیتی که بر عهده دارد، نوعی نظارت را بر عملیات شرکت پوششی انجام دهد و از انحراف او از عملیات مورد توافق جلوگیری کند. این امر باعث می‌شود مقام معرفی‌کننده گمان نکند که بدون اینکه هزینه‌ای از این معرفی بر او تحمیل شود، می‌تواند اشخاص و شرکت‌های متعدد را به عنوان شرکت پوششی به دستگاه‌ها و نهادهای مشمول تحریم معرفی کند و در صورت شکست قراردادهای منعقد‌شده با آن شرکت‌ها نیز مسوولیتی بر عهده او نخواهد بود. نکته دیگری که در این زمینه باید مورد توجه قرار گیرد این است که در صورتی که شرکت پوششی معرفی‌شده از سوی یک شخص یا مقام در اجرای یک قرارداد با شکست مواجه شد، لازم است هیچ معرفی دیگری از سوی آن شخص یا مقام پذیرفته نشود؛ مگر آنکه دلایل و مدارک موجهی، استثنایی بودن آن مورد را اثبات کند. آنچه در این زمینه از اهمیت اساسی برخوردار است این است که کلیه معرفی‌ها باید به صورت مکتوب باشد و از پذیرش هر‌گونه معرفی شفاهی که امکان انکار و تردید در خصوص آن وجود دارد، پرهیز شود. نکته دیگری که در رابطه با شرکت‌های پوششی باید به آنها توجه شود این است که برای هر شرکت مشخصی باید سقف معینی در نظر گرفته شود و از انعقاد قراردادهایی که خارج از آن سقف‌ها هستند پرهیز شود. همچنین ارتقای سقف و انعقاد قراردادهای جدید با شرکت‌های پوششی باید منوط به آن شود که قراردادهای منعقده قبلی با موفقیت به پایان رسد. بسیاری از مواردی که منجر به فساد در این‌گونه قراردادها می‌شوند، ناشی از آن بوده‌اند که شرکت پوششی فعالیت‌های گسترده‌ای را از طرف اشخاص و نهادهای تحت تحریم انجام داده است که عملاً امکان مدیریت آن برای او وجود نداشته است.

علاوه بر موارد فوق، در رابطه با شرکت‌های پوششی طرف قرارداد باید به این نکته اشاره داشت که اگرچه دارا بودن تمامی شرایط انعقاد قرارداد که در دوران عادی برای شرکت‌ها در نظر گرفته می‌شود در مورد این شرکت‌ها و در دوران تحریم امکان نداد، اما یکسری حداقل‌ها وجود دارند که حتی در شرایط تحریم باید رعایت شوند. فقدان سابقه سوء‌کیفری برای مدیران شرکت‌ها و وجود دفاتر قانونی و حسابرسی منظم، از جمله شرایطی است که حتی در دوران تحریم نیز نمی‌توان از آنها چشم‌پوشی کرد.

نکته مهم دیگری که باید به آن توجه شود این است که اصل محرمانگی نباید موجب آن شود که از مستندسازی قراردادها خودداری شود. به عبارت دیگر، نحوه معرفی شرکت‌های پوششی، نحوه بررسی قابلیت‌های آنها، قراردادهای منعقده با آنها و کلیه تحولات بعدی باید به دقت مستند شوند تا در هنگام بررسی‌های آتی دستگاه‌های نظارتی، تمامی امور مزبور شفاف و روشن بوده و امکان هر گونه سوء‌استفاده یا سوء‌تعبیر در آینده از میان برداشته شود. این امکان وجود دارد که شرکت‌های پوششی به بهانه حفظ محرمانگی قراردادها اصرار کنند که نحوه همکاری آنها با دستگاه‌ها و شرکت‌های مشمول تحریم، مکتوب و مستند نشود. پذیرش این خواسته موجب می‌شود که مبارزه با فساد در نحوه انعقاد و اجرای این قراردادها با دشواری‌های جدی مواجه شود و لازم است با حفظ محرمانگی، مستندسازی عملیات مزبور انجام شود. در نهایت لازم است دستگاه‌های نظارتی ترتیبات ویژه‌ای را برای نظارت بر این‌گونه قراردادها و همکاری‌ها با شرکت‌های پوششی در نظر گیرند. نخستین نکته‌ای که دستگاه‌های نظارتی باید به آن توجه داشته باشند این است که به هیچ عنوان نباید در معرفی شرکت‌های پوششی به شرکت‌ها و نهادهای مشمول تحریم مداخله کنند، چرا که چنین امری به نوعی مداخله ناظر در امر تحت نظارت محسوب می‌شود و خلاف اصول نظارت صحیح است. دومین نکته مهم این است که اگرچه از جهت اصولی و منطقی، نظارت پس از انجام عمل صورت می‌گیرد اما در مورد چنین ترتیبات و قراردادهای خاصی، مناسب است که دستگاه‌های نظارتی پیش از انعقاد قراردادها و در جریان انعقاد آن، دیدگاه نظارتی خود را بیان کنند و در صورتی که مخالفتی با آن دارند، اعلام کنند. نتیجه‌ای که از این نوع نظارت گرفته می‌شود این است که دستگاه‌های نظارتی در صورتی که مخالفت خود را با قراردادی اعلام نکردند، در آینده نباید به دلیل انعقاد و اجرای همان قرارداد، مقامات و کارکنان دستگاه‌های مشمول تحریم را مورد تعقیب و مجازات قرار دهند. همچنین دستگاه‌های نظارتی باید به این نکته توجه داشته باشند که در هر حال در هر قراردادی حتی در قراردادهایی که در شرایط عادی منعقد می‌شوند، میزانی از ریسک و عدم اطمینان وجود دارد و نباید به صرف شکست خوردن قراردادها و ترتیبات مورد توافق با شرکت‌های پوششی، منعقد‌کنندگان آنها را مورد مجازات قرار داد.

در نهایت باید به این نکته توجه داشت که کلیه ترتیبات و مجوزهایی که برای انعقاد قراردادها در دوران تحریم اتخاذ می‌شوند، جنبه موقتی دارند و لازم است که با تغییر شرایط، ترتیبات و مجوزهای مزبور نیز ملغی شوند. در هر حال، این نکته را نمی‌توان از نظر دور داشت که وجود شرایط تحریم، به دلایل متعددی که در ابتدای این نوشته به برخی از آنها اشاره شد، زمینه‌های فساد را افزایش می‌دهد و اساسی‌ترین اقدام برای مبارزه با این فساد، تلاش در جهت از میان بردن زمینه آن، یعنی خود شرایط تحریم است.