تجربه جدید سیاستگذاری اجتماعی

اکنون وقت آسیب‌شناسی چهار دهه سیاست‌های اجتماعی برای طراحی راهبردهای جدید مبتنی بر تجربه است. موفقیت‌های ایران در رشد شاخص‌های توسعه انسانی مخصوصاً در دو دهه ۷۰ و ۸۰ شمسی چشمگیر اما به قیمت هزینه گزاف از منابع ناپایدار بوده است. در عوض، به تجربه یافته‌ایم که برخی راهبردهای اقتصادی و اجتماعی چندان به‌صرفه نیستند.

قیاس حاصل عملکرد طرح‌های رفاهی کشور با خروجی طرح‌های مشابه در دیگر کشورها، حکایت از ناکارایی اقدامات صورت‌گرفته در این بخش دارد. شاید تخصیص بودجه 35 هزار میلیارد‌تومانی برای هدفمندسازی یارانه‌ها، شش هزار میلیارد‌تومانی برای یارانه هدفمندی سلامت، سه هزار میلیارد‌تومانی یارانه داروهای بیماری‌های خاص، سه هزار میلیارد‌تومانی برای بیمه روستاییان و ۱۰۰ درصد هزینه بیمه درمان همگانی از محل بودجه عمومی، در سال ۹۴ را بتوان شاهدی بر همت دولت برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر دانست، ولی اطلاع از این هزینه‌های کلان، در کنار شنیدن انتقادات مکرر صاحب‌نظران به عملکرد سازمان‌های حمایتی (مانند مصاحبه دکتر علی‌اصغر سعیدی با هفته‌نامه تجارت فردا در ۲۶ تیرماه سال جاری) سوالی ایجاد می‌کند که کدام گلوگاه مانع به ثمر نشستن تمام این تلاش‌ها و مخارج شده است؟

با وجود این نقص در خروجی عملکرد که وقوفی بر آن وجود دارد، نتیجه بررسی برنامه توسعه سازمان ملل (UNDP) از شاخص توسعه انسانی کشور، حکایت از عملکرد قابل قبول ایران در این زمینه دارد. چراکه کشور در سال ۲۰۱۴ بر اساس تجمیع نتایج ۱۲ معیار ارزیابی، با کسب نمره‌ 766 /0 از حداکثر مقدار ۱، در رتبه ۶۹ از بین ۱۸۸ کشور و در دسته‌ کشورهای با توسعه انسانی بالا قرار گرفته ‌است. روزنامه دنیای اقتصاد پیش از این در شماره 24 آذرماه سال 1394 خود، به بررسی جایگاه جهانی ایران از نظر توسعه انسانی پرداخته است.

گزارش فوق‌الذکر، یکی از سلسله‌گزارش‌هایی بوده ‌است که سازمان ملل متحد هر‌سال و در قالب برنامه توسعه خود، از سطح توسعه انسانی در کشورها با توجه به عملکرد سال پیشین آنها، منتشر می‌کند. این گزارش وضعیت شاخص‌های مربوط به توسعه انسانی را در کشورها بررسی می‌کند.

در آخرین گزارش در دسترس توسعه انسانی این سازمان -‌که رتبه‌ ۶۹ برای ایران در آن لحاظ شده- که در سال 2015 منتشر شده است، با انتخاب شعار «کار برای توسعه انسانی» بر نقش اشتغال در توسعه انسانی آحاد مردم، تاکید شده است1.

جنبه جالب سبقه کشور در این گزارش، عملکرد مثبت و رو به پیشرفت کشور در زمینه شاخص توسعه انسانی در سال‌های اخیر بوده است که توانسته به ترتیب در سال‌های ۲۰۱۱، ۲۰۱۳ و ۲۰۱۴، رتبه‌های ۸۸، ۷۶ و ۷۵ را در بین کشورهای مورد مطالعه احصا کند.

در این مقاله، برای اجتناب از تکرار آنچه در آن مطلب گفته‌شده، صرفاً با مروری بر مبنای نظری این گزارش، تفسیر اطلاعات آن ارائه می‌شود.

شاخص توسعه انسانی2 سنجه‌ای است خلاصه‌شده برای ارزیابی روند بلندمدت توسعه کشور در سه زمینه اساسی توسعه انسانی، زندگی سالم و طولانی، دسترسی به دانش و استانداردهای زندگی آبرومندانه. در این گزارش، زندگی سالم و طولانی با معیار «امید به زندگی در بدون تولد» سنجیده می‌‌شود. شاخص «دسترسی به دانش» از طریق محاسبه میانگین سنوات تحصیلی در میانگین جمعیت بزرگسال به‌صورت متوسط تعداد سال‌های تحصیلی افراد با بیشتر از 25 سال سن و سنوات تحصیلی استاندارد برای کودکان، اندازه‌گیری می‌شود.

استانداردهای زندگی آبرومندانه نیز با درآمد ناخالص ملی سرانه به ثابت بین‌المللی دلار در سال 2011 با تبدیل به نرخ برابری قدرت خرید اندازه‌گیری می‌شود.

با بررسی عملکرد کشور در هر یک از حوزه‌های یادشده، می‌توان به تصویری دقیق‌تر از وضعیت توسعه انسانی در کشور رسید و اولویت‌های اصلاحات را شناسایی کرد.

به‌عنوان مثال، نمودار ۲ نشان می‌دهد در بسیاری از شاخص‌ها رتبه ایران ۴۶ تا ۷۳ در دنیاست. تنها در شاخص میانگین سنوات تحصیلی است که ایران صدمین کشور دنیا محسوب شده است. این رتبه نشان‌دهنده یکی از محل‌های الزام اصلاحات برای بالا بردن سرمایه انسانی است.

شاخص توسعه انسانی دیگری که از سوی این سازمان برای ۱۵۱ کشور اعلام شده است، شاخص توسعه انسانی تعدیل‌شده با نابرابری3 نام دارد که در آن، میزان شاخص توسعه انسانی اولیه، پس از اعمال میزان نابرابری موجود بین آحاد جامعه، مجدد اندازه‌گیری شده است. در اینجا نیز رتبه‌های ایران در «نابرابری در آموزش» و «نابرابری امید به زندگی» به ترتیب ۱۰۵ و ۸۶ است.

بررسی نمودارها نشان از حساسیت بالای شاخص توسعه انسانی ایران در قیاس با «متوسط» تمامی دیگر کشورها- به غیر از کشورهای حوزه آمریکای جنوبی و مرکزی- دارد. این به معنی سایه بلندتر نابرابری‌های اقتصادی و جنسیتی بر شاخص توسعه انسانی ایران است. به‌عنوان مثال جایگاه ایران در شاخص‌های مرتبط با درآمد، آموزش و امید به زندگی زنان از کشورهای دیگر بسیار پایین‌تر است.

آموزه‌های جهانی

گزارش وضعیت توسعه انسانی تنها به ارائه تصویری از آنچه هست، بسنده نکرده و برای ارتقای وضعیت توسعه انسانی با ابزار اشتغال، چند توصیه‌ سیاستی همراه دارد.

توصیه اول این گزارش، توجه سیاستگذار به سه بعد مختلف اشتغال، یعنی افزایش حق انتخاب افراد برای اشتغال با خلق فرصت‌های کاری جدید، تبدیل اشتغال به ابزار توسعه انسانی با تامین شرایط برآورده کردن رفاه شاغلان و حل‌وفصل مشکلات گروه‌های در بحران با اتخاذ اقدامات هدف‌دار برای ایشان، بوده است.

راهکار رسیدگی به سه بعد یادشده، در به‌کارگیری روشی برای تامین شرایط مناسب کاری و ایجاد یک «قرارداد اجتماعی» (Social Contract) جدید برای بازتعریف رابطه‌ میان دولت و مردم، دیده‌شده است. نگارندگان گزارش، برداشتن گامی برای انحصارزدایی از فرصت‌های اشتغال برای آنان را که طالب و جویای کار هستند، در سایه‌ این تمهیدات، می‌دانند.

توصیه دوم این گزارش، «ارزیابی مداوم پیشرفت در برنامه‌ها و پایداری حاصل کار آنها» برای محقق ساختن اهداف توسعه پایدار برای سال ۲۰۳۰ میلادی است. جامه‌ عمل پوشاندن به این توصیه، در گرو داشتن سرعت عمل در شناسایی معیارهایی برای ارزیابی اثرات برنامه‌های سیاستی، بر اساس داده‌هایی موثق، معرفی شده است.

توصیه سوم این گزارش، توجه به نیاز برای تحول در ماهیت داده‌های معیار برای سیاستگذاری بوده است. این نوشته به نیاز برای استفاده از ابرداده‌های حاصل از تلفیق شیوه‌های سنتی و مدرن جمع‌آوری داده -از داده‌های ثبتی رسمی‌(Administrative Data) گرفته تا اطلاعات مکانی تلفن‌های همراه- برای تصمیم‌سازی‌ها، تاکید دارد.

بانک جهانی نیز در گزارش‌های خود با حمایت از ایده‌ حکمرانی مبتنی بر ابرداده، به سیاستگذاران بر استفاده از داده‌های ثبتی برای آزمون راهکارهای گوناگون برای حل مسائل، به‌کارگیری این داده‌ها را که طی روند عادی ادارات جمع‌آوری می‌شود، توصیه کرده ‌است.

به این ترتیب، با به‌کارگیری جریانی مستمر از داده‌ها در تصمیم‌گیری، امکان ارزیابی نتایج اجرای تصمیمات قبلی را با فاصله‌ زمانی اندک مقدور کرده است. این ارزیابی زودهنگام، شرایط را برای بهبود کارایی دولت در سه عرصه کنترل هزینه‌ها، افزایش بهره‌وری و به‌کارگیری خلاقیت فراهم کرده است.

ایده‌ استفاده از داده‌های ثبتی در تصمیم‌گیری‌ها که در این گزارش به آن اشاره شده، می‌تواند با حل مشکل عدم تقارن اطلاعات4 بین مردم و دولت، به کاهش انواع مظاهر قانون‌گریزی، اعم از فرار مالیاتی و بهره‌مندی ناعادلانه از خدمات حمایتی و یارانه‌ای دولت منجر شود.

تجربه بدیع سیاستگذاری داده‌محور در ایران

در کشور ما تا پیش از روی کار آمدن دولت الکترونیک، رویه معمول در پیشبرد امور اداری در ارگان‌های دولتی، ثبت ماوقع و حفظ آن برای مراجعات بعدی در قالب فرم‌ها و گزارش‌های مکتوب بوده و از این‌رو کاربری آنها به همان حیطه‌ تولید داده، محدود می‌شده است. ولی چند سالی است که حرکتی برای ذخیره تاریخچه‌ تمامی امور ثبتی، انواع نقل‌وانتقالات و تراکنش‌های صورت‌گرفته، به‌صورت الکترونیک، شروع شده که خود به تولید حجم عظیمی داده ثبتی در دستگاه‌های کشور منتهی شده است.

ابتکار عملی که در دولت یازدهم در استفاده از این داده‌ها صورت گرفت، به نظارت دقیق‌تر بر هزینه‌های درمان، صرفه‌جویی در بخش هزینه‌های دارو، شناسایی پزشکان پرهزینه و امکان صدور کارنامه عملکرد برای آنها، منتهی شد. مشابه این اقدام در طرح پایلوت شناسایی افراد تحت پوشش سازمان‌های بهزیستی و کمیته امداد در استان کرمانشاه در سال ۱۳۹۴ که به شناسایی دقیق‌تر نیازهای افراد و ایجاد امکان برای برنامه‌ریزی جهت سال‌های آتی ایشان انجامید، هم تکرار شد. به این ترتیب، انتظار می‌رود که مدیریت‌های این دو ارگان حمایتی برای سال ۱۳۹۶ این استان، برنامه‌ای هرچه دقیق‌تر و کارآمدتر برای توانمندسازی مددجویان ترتیب دهند.

اقدام وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای شناسایی کودکان بازمانده از تحصیل که پیرو دستور رئیس‌جمهور به شورای عالی رفاه در سال ۱۳۹۲ صورت گرفت، به شناسایی حدود ۳۵۰ هزار نفر کودک بازمانده از تحصیل با دقت شهرستان محل اقامت، منتهی شد5. این شناسایی که بر مبنای بانک اطلاعات سازمان تامین اجتماعی صورت گرفت، با تماس تلفنی با افراد معرفی‌شده، به ارزیابی صحت اطلاعات دریافتی و علت‌یابی دلیل عدم حضور در مدرسه فرزندان پرداخت. خروجی این ارزیابی، به‌عنوان خوراک برای سیاستگذار بخش رفاه، می‌تواند به انتخابی هوشمندانه از میان راهکارهای گوناگون برای بازگرداندن کودکان به مدرسه، اعم از ساختن مدرسه، اعطای یارانه مشروط، توانمندسازی معلمان و ...، بینجامد.

در سوی دیگر میدان، تحول در شیوه سرشماری نفوس و مسکن سال جاری -‌که برای اولین بار به‌صورت اینترنتی انجام شد- را می‌توان گامی موثر برای نزدیک شدن به آرمان استفاده از داده‌های ثبتی در سرشماری- مشابه کشورهای اسکاندیناوی- به شمار آورد6. تحقق این آرمان می‌تواند علاوه بر صرفه‌جویی فراوان در منابع لازم برای سرشماری کاغذی و حضوری، به امکان کوتاه‌تر کردن فواصل زمانی بین سرشماری‌ها و در نهایت، افزایش سرعت عکس‌العمل سیاستگذار به تحولات جامعه منتهی شود.

رویکرد جدید استفاده بهتر از منابع محدود در حل مشکلات اجتماعی از طریق استفاده از بهترین اطلاعات در برنامه‌های رفاهی است. امید است که گسترش هر‌چه بیشتر این رویکرد جدید به استفاده از داده در سیاستگذاری، بتواند به افزایش کارایی در تصمیم‌گیری‌ها و اجرای برنامه‌ها بینجامد.

پی‌نوشت‌ها:

1- به نوشته پایگاه اطلاع‌رسانی برنامه توسعه سازمان ملل متحد، گزارش سال ۲۰۱۶ این سازمان، اول فروردین ۱۳۹۶ -۲۱ مارس ۲۰۱۷- رونمایی خواهد شد.

2- Human Development Index (HDI)

3- Inequality-adjusted Human Development Index (IHDI)

4- Information Asymmetry

5- رجوع شود به مصاحبه معاون رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با خبرگزاری تسنیم در ۱۰ /۶ /۱۳۹۵.

6- مروری بر مصاحبه‌های رئیس مرکز آمار کشور -‌آقای امیدعلی پارسا- نشان از هدف‌گذاری ایشان برای استفاده از داده‌های ثبتی در سرشماری‌های آینده دارد. برای مثال، رجوع شود به مصاحبه‌های صورت‌گرفته با خبرگزاری مهر در تاریخ‌های ۶ /۸ /۱۳۹۵، ۶ /۱۰ /۱۳۹۵ و ۳ /۱۲ /۱۳۹۵.