نظارت هوشمند

پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی به تازگی اعلام کرده است که یک مدل جدید نظارتی را با استفاده از تجربیات روز دنیا و استانداردهای بین‌المللی و تطبیق آنها بر وضعیت بانکداری در ایران تهیه کرده است. هر چند جزئیات این مدل نظارتی به طور کامل ارائه نشده است و از این‌رو نمی‌توان به طور کامل و دقیق به بررسی و نقد آن پرداخت، اما نکاتی که به طور کلی بیان شده‌اند، می‌تواند رویکردهای اصلی مدل نظارتی را تا حدودی شفاف کند. در این نوشته تلاش شده است تا در پرتو توصیفات کلی ارائه‌شده سیستم نظارتی جدید، توضیحاتی ارائه شود.

یکی از مهم‌ترین بخش‌های مدل نظارتی جدید، تقسیم بانک‌ها به چهار دسته است. این چهار دسته عبارتند از:

1-‌ بانک‌هایی که فاقد ریسک مشهود هستند؛
2-‌‌ بانک‌هایی که ریسک کم دارند؛
3-‌ بانک‌هایی که ریسک متوسط دارند؛
4-‌‌ بانک‌هایی که ریسک زیاد دارند.

همچنین گفته شده است که در این سیستم، بانک‌ها در یکی از چهار طبقه نظارت پایه،‌ مراقبت، اصلاح تکلیفی، و تجدید ساختار قرار می‌گیرند و برای هر کدام از این طبقات، استراتژی‌های نظارتی خاصی تعریف شده و اجرایی می‌شود.

می‌توان از این دو عبارت این‌گونه نتیجه گرفت که اگر بانکی فاقد ریسک مشهود باشد، مشمول نظارت پایه قرار می‌گیرد؛ اگر ریسک کم داشته باشد،‌ مشمول مراقبت قرار می‌گیرد؛ اگر ریسک متوسط داشته باشد،‌ باید اصلاحات تکلیفی را انجام دهد و در نهایت،‌ اگر ریسک زیاد داشته باشد باید مشمول تجدید ساختار قرار گیرد.

گذار از سیستمی که در آن استانداردها و نحوه نظارت، واحد و یگانه باشد به سیستمی که در آن استانداردها و نظارت از بانکی به بانک دیگر تفاوت داشته باشد موضوع جدیدی نیست. پس از بحران مالی سال‌های اخیر، این نکته برای ناظران بانکی در کشورهای مختلف، مسلم شد که استانداردها و نظارت بانکی باید از بانکی به بانک دیگر تفاوت داشته باشد. به عبارت دیگر، در دوران قبل از بحران مالی، استانداردهای نظارت بانکی برای همه بانک‌ها یکسان بود.

اگر نسبت کفایت سرمایه از سوی بانک مرکزی به مقدار مشخصی تعیین می‌شد، آن مقدار برای همه بانک‌ها یکسان بود. تفاوتی نمی‌کرد که بانکی که قرار بود این نسبت را رعایت کند یک بانک بزرگ باشد یا یک بانک کوچک؛ روابط آن با بانک‌های دیگر زیاد باشد یا کم؛ فعالیت آن عمدتاً به پول ملی باشد یا بیشتر به ارزهای خارجی باشد و نظایر اینها. مهم این بود که همه بانک‌ها، استانداردهای نظارتی را رعایت کنند و تصور رایج این‌گونه بود که رعایت این استانداردها، باعث سلامت هر بانکی، خواه بزرگ، خواه کوچک خواهد شد. منطق نهفته در پس این تصور هم روشن بود. کفایت سرمایه، یک نسبت بود. اگر صورت کسر بزرگ‌تر بود، برای رعایت نسبت، باید مخرج آن هم بزرگ‌تر می‌شد و اگر صورت کسر، کوچک‌تر بود، برای رعایت نسبت، باید مخرج آن هم به همین نحو تغییر می‌کرد. با این حال، آنچه در طول بحران مالی اتفاق افتاد، این تصور را تغییر داد.

هنگامی که روشن شد بخش عمده‌ای از بانک‌ها، آن هم بانک‌های بزرگ، مقدار قابل توجهی اوراق رهنی را به عنوان دارایی‌های خود نگهداری کرده‌اند و این دارایی‌های رهنی ارزشی را که ادعا می‌شده است ندارند و وام‌گیرندگان رهنی اقدام به نکول وام‌ها کردند،‌ بانک‌های بزرگ، برای رعایت نسبت کفایت سرمایه خود، سعی کردند اوراق رهنی مزبور را تا قیمت آنها بیش از این پایین نیامده است در بازار بفروشند و به دارایی‌های مطمئن‌تری مبدل کنند. همین اقدام آنها باعث شد قیمت اوراق رهنی بیش از پیش در بازار کاهش یابد. اگر یک یا دو بانک کوچک، اوراق خود را در بازار عرضه می‌کردند، شاید چنین اثر وسیع و گسترده‌ای نداشت اما عرضه اوراق از سوی بانک‌های بزرگ، آن هم در حجم وسیع، آثار جدی و گسترده‌ای داشت و موجبات سقوط کل بازار را فراهم کرد.

از اینجا بود که مقامات نظارتی متوجه شدند که فقط میزان احتمال نیست که اهمیت دارد، ارزش محتمل (موضوع ریسک) هم اهمیت دارد. از این‌رو باید استانداردهای نظارتی به گونه‌ای نوشته شوند که میان بانک‌هایی که اهمیت سیستمی دارند (یعنی مواجه شدن آنها با مشکل می‌تواند کل نظام بانکی را با مشکل مواجه کند) و آنهایی که اهمیت سیستمی ندارند (یعنی مواجه شدن آنها با مشکل بر کل سیستم اثر نخواهد داشت و صرفاً اثر پراکنده و مقطعی خواهد داشت) تمایز نهاده شود. بانک‌های بزرگ‌تر، مکلف هستند که استانداردهای سخت‌گیرانه‌تری را رعایت و اجرا کنند و بانک‌های کوچک‌تر، استانداردهای ساده‌تری را اجرا خواهند کرد. نه فقط نسبت کفایت سرمایه بانک‌های بزرگ، بالاتر از نسبت لازم‌الرعایه برای بانک‌های کوچک است، محتوای تکالیف این دو دسته از بانک‌ها نیز تفاوت دارد و تکالیفی همچون طراحی برنامه اقتضایی برای دوران بحران و آزمون فشار و نظایر آن، به طور جدی‌تری برای بانک‌های مهم وضع می‌شوند. تفکیک بانک‌ها به بانک‌های مهم و بانک‌های کمتر مهم، فقط در داخل کشورها انجام نشده است و در سطح بین‌المللی نیز بانک‌ها به دو دسته بانک‌های از نظر سیستمی مهم در سطح جهانی و بانک‌هایی که از نظر سیستمی در سطح جهانی مهم نیستند تقسیم شدند.

دسته نخست، بانک‌هایی هستند که ایجاد مشکل برای آنها ممکن است بانک‌ها را نه فقط در یک کشور بلکه در چندین کشور دچار مشکل کند. بانک تسویه بین‌المللی، همه‌ساله فهرست بانک‌هایی را که در سطح جهانی اهمیت سیستمی دارند منتشر می‌کند. بنابراین، تفکیک میان بانک‌ها از منظر اهمیت و تدوین قواعد نظارتی متفاوت برای آنها بسته به سطح اهمیت آنها امری شناخته شده است و در کشورهای دیگر نیز اجرایی می‌شود. در این کشورها، آنچه اهمیت اساسی دارد و بسیار هم دشوار است این است که چگونه بانک‌های دارای اهمیت سیستمی از بانک‌های فاقد اهمیت سیستمی تفکیک خواهند شد و چه معیارهایی برای این تفکیک مورد استفاده قرار خواهد گرفت.

با این حال،‌ آنچه در طرح یاد‌شده مشاهده می‌شود، تقسیم‌بندی بانک‌ها و قرار دادن آنها در دسته‌های متفاوت نه بر اساس اهمیت سیستمی آنها بلکه بر اساس ریسک‌های آنها و به عبارت بهتر بر اساس قوت و ضعف آنهاست. با توجه به آنچه گفته شده است، به نظر نمی‌رسد که استانداردهای نظارتی از بانکی به بانک دیگر تفاوت داشته باشد، بلکه آنچه از بانکی تا بانک دیگر تفاوت خواهد داشت، اقدامات نظارتی است. به این شرح که برخی از بانک‌ها، ریسک مشهودی ندارند از این‌رو مقام ناظر (بانک مرکزی) اقدام خاصی در مورد آنها انجام نمی‌دهد. برخی دیگر از بانک‌ها ریسک‌هایی دارند که اندک هستند و لذا مراقبت بیشتری در خصوص آنها انجام می‌شود. دسته سوم، بانک‌هایی هستند که ریسک متوسط دارند و مکلف به اتخاذ اقدامات اصلاحی می‌شوند و در نهایت، دسته چهارم شامل بانک‌هایی می‌شود که ریسک زیاد دارند و باید در مورد آنها تجدید ساختار صورت گیرد.

در اینجا می‌توان مقایسه‌ای انجام داد میان ساختار نظارتی که در حال حاضر وجود دارد و ساختار نظارتی که به تازگی پیشنهاد داده شده است. در ساختار نظارتی موجود، بانک مرکزی بر کلیه بانک‌ها نظارت دارد و می‌تواند با توجه به ریسک‌های هر بانک، محدودیت‌هایی را در خصوص آنها اعمال کند. با این حال، برای اعمال برخی اقدامات نظیر سلب صلاحیت مدیران و وضع جریمه برای بانک‌ها، بانک مرکزی به خودی خود صلاحیت ندارد و باید پرونده بانک را در هیات انتظامی بانک‌ها مطرح کند. در این موارد، هیات انتظامی است که اتخاذ تصمیم خواهد کرد. در مواردی نیز هیات انتظامی صلاحیت ندارد و هیاتی مرکب از رئیس‌جمهور، رئیس قوه قضائیه و رئیس کل بانک مرکزی (هیات موضوع ماده 39 قانون پولی و بانکی) صلاحیت تصمیم‌گیری در خصوص مسائل بانک را دارد.

به عبارت دیگر، سه سطح تصمیم‌گیری در قانون موجود تعریف شده است:

1-‌ بانک مرکزی؛
2-‌ هیات انتظامی؛
3-‌ هیات موضوع ماده 39.

در پیشنهاد جدید، وضعیت بانک هر چه باشد،‌ بانک مرکزی در خصوص آن تصمیم‌گیری خواهد کرد و هیات یا رکن دیگری جهت تصمیم‌گیری معین نشده است. با این حال، قید شده است که تصمیمات بانک مرکزی تفاوت خواهند داشت و این تصمیمات می‌توانند از نظارت پایه یا عادی تا اصلاح ساختار بانک تفاوت داشته باشند.

در اینجا این مساله قابل طرح است که بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر به تنهایی چگونه می‌تواند اقداماتی را که تا سطح اصلاح ساختار بانک می‌رسند انجام دهد و آیا قوانین و مقررات موجود در کشور، ظرفیت انجام چنین اقداماتی را برای بانک مرکزی فراهم کرده‌اند؟‌ تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد که در این مورد، خلأها و کاستی‌های جدی در قوانین و مقررات جاری در کشور وجود دارد. به عنوان مثال، یکی از راه‌های اصلاح ساختار بانک‌ها می‌تواند ادغام و تملک آنها با یکدیگر باشد. در قانون تجارت که قدمت آن به چند دهه می‌رسد اشاره‌ای به ادغام نشده و احکام آن بیان نشده است. در قوانین و مقررات بعدی نیز اگرچه گاه اشاره‌ای به کلمه ادغام شده است اما این امر بسیار سطحی بوده و به طور عمیق و گسترده مفهوم ادغام، آثار و احکام آن و شیوه عملیاتی کردن آن توضیح داده نشده است. از این رو، این ابهام وجود دارد که اگر قرار است ادغام انجام شود،‌ مکانیسم و شیوه عملیاتی کردن آن چیست؟‌ چه اشخاصی در مورد آن حق تصمیم‌گیری دارند و حقوق و تکالیف ذی‌نفعان متفاوت در این زمینه به چه صورت تبیین خواهد شد؟‌ همین ابهامات و کاستی‌ها باعث شده که ادغام‌های موسسات غیر‌مجاز که در سال‌های اخیر انجام شده است با چالش‌های متعددی مواجه باشد و بعضاً مشکلات دشواری را برای موسسات مزبور و ذی‌نفعان آنها فراهم کرده است که تاکنون نیز حل نشده است. طراحان مدل عملیاتی جدید، اظهار داشته‌اند که مبانی قانونی لازم در قانون بانکداری و قانون بانک مرکزی که به تازگی به پیشنهاد بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی تقدیم دولت شده فراهم شده است.

اگرچه در قوانین یاد‌شده تلاش شده است که تا حد امکان،‌ خلأهای قانونی موجود مرتفع شود،‌ اما به نظر می‌رسد بدون اصلاح برخی از قوانین مادر و بنیادی نظیر قانون تجارت، امکان حل تمامی مشکلات مربوط به تجدید ساختار بانک‌ها وجود نداشته باشد. در نهایت، باید به این نکته اشاره کرد که نه در طرح قانون بانکداری مرکزی و قانون عملیات بانکی بدون ربا، و نه در آنچه در خصوص مدل نظارتی جدید بیان شده است، هیچ اشاره‌ای به تعامل میان بازار پول و بازار سرمایه از یک سو و بازارهای مالی و بازار اقتصاد واقعی از سوی دیگر و امکان تسری ریسک از یکی به دیگری،‌ و تمهید نهادها و ساختارهای لازم برای نظارت احتیاطی کلان، نظیر شورا یا هیات ثبات مالی نشده است. به نظر می‌رسد،‌ این موضوع از نکات کلیدی باشد که در سال‌های اخیر در اکثر کشورهای توسعه‌یافته مدنظر قرار گرفته است و نهادها و قواعد لازم در این خصوص ایجاد شده‌اند اما در ایران،‌ همچنان غیبت نهادهای نظارت احتیاطی کلان احساس می‌شود و برخی تعارضات میان بازارهای مزبور را نیز می‌توان از همین منظر بررسی و تحلیل کرد.