در طلب آب رفته از جوی

تب خصوصی‌سازی که بالا گرفت هر روز لیست شرکت‌هایی که قرار بود به بخش خصوصی واگذار شود، بلندتر می‌شد و از آن طرف، صف خریدارانی که اعلام می‌شد خواستار شرکت‌های دولتی‌اند سبب می‌شد این لیست کوتاه و کوتاه‌تر شود. دولت را فروختند. اما اکنون وزیر صنعت، معدن و تجارت از احتمال بازگشت برخی خصوصی‌سازی‌های دولت قبل خبر داده و گفته: «بر اساس آمار سازمان خصوصی‌سازی، بیش از نیمی از واگذاری‌ها در این هشت سال به صورت رد دیون به دستگاه‌های دولتی و نیمه‌دولتی بوده که این بدترین روش خصوصی‌سازی است. اما به معنای این نیست که با خصوصی‌سازی مخالفیم اما با توجه به اینکه واگذاری به بخش دولتی انجام شده، بهتر است برگردد و اصلاحات لازم روی آن انجام شود.»
اما این اولین باری نیست که این دولت احتمال بازگشت شرکت‌های واگذار‌شده به دولت را عنوان می‌کند. آذرماه سال 1392 و چند ماه بعد از روی کار آمدن دولت یازدهم معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت از تقاضای ایمیدرو از وزیر امور اقتصادی و دارایی برای ابطال برخی خصوصی‌سازی‌های مرتبط با این بخش خبر داده و گفته بود: «اصلاح تصمیمات قبلی سازمان خصوصی‌سازی در مورد واگذاری برخی زیرمجموعه‌های این مجموعه در دستور کار قرار دارد.» همان زمان هم مهدی کرباسیان، معاون نعمت‌زاده خواستار ابطال واگذاری‌ها در شرکت‌های زیرمجموعه خود شده بود. درخواستی که نه عملیاتی شد و نه دستوری برای آن صادر شد و تنها در حکم یک خبر صرف باقی ماند و حالا نعمت‌زاده باز همین موضوع را عنوان کرده است. اظهارنظری که شاید این بار هم در حد یک خبر صرف باقی بماند. چون تغییر چنین رویه‌ای هم نیازمند قانون است و هم توانایی مالی دولت که بتواند با آن بدهی‌هایش را بدهد و شرکت‌ها را باز پس بگیرد. شرکت‌ها از دست رفته و امکان بازگشت آن هم وجود ندارد.

مطالعه و بررسی روند شکل‌گیری و توسعه فعالیت‌های اقتصادی در ایران در تمام حوزه‌ها و زمینه‌ها، وابستگی میزان اثربخشی تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده و کارایی سیاست‌های اجرا شده را به حضور مقتدرانه، انحصارگرایانه و بدون رقیب دولت در اقتصاد نشان می‌دهد. از ابتدای شکل دادن زیرساخت‌ها و زیربناهای تولید در کشور که به دلیل فقدان بخش خصوصی کارآمد و کارآفرین توسط دولت صورت پذیرفت تا زمانی که بخش خصوصی با هدایت و مدیریت دولت و در بسیاری جهات در وابستگی سازمانی و تشکیلاتی غیررسمی با آن فعالیت‌های متنوع صنعتی، کشاورزی و خدماتی را ایجاد و اداره کرد و بالاخره بعد از یک دوره اضمحلال و فروپاشی، مجدداً بخش خصوصی بدون هویت و اصالت، حضوری تعیین‌کننده در اقتصاد ایران پیدا کرده است، همواره متغیر تعیین‌کننده در شکل‌گیری، توسعه، اضمحلال و فروپاشی بخش خصوصی، راهبردها و عملکرد دولت بوده است. با بررسی قوانین وضع‌شده و برنامه‌های تدوین‌شده و پیامدهای حاصل از اجرای آنها می‌توان دلایل عدم شکل‌گیری و توسعه بخش خصوصی واقعی را ذیل عناوین زیر تشریح کرد:

عدم شکل‌گیری طبیعی بخش خصوصی در اقتصاد ایران: از ابتدا بخش خصوصی مولود اجرای سیاست‌های دولت بوده و شکل‌گیری و توسعه آن هم با اراده و خواست دولت صورت پذیرفته است و به همین لحاظ سهم کارآفرینی و نوآوری در ایجاد بخش خصوصی بسیار اندک است و این بخش نتوانسته در حوزه‌های غیراقتصادی (سیاسی، فرهنگی و...) حضوری تعیین‌کننده داشته باشد. طبق اصل44 قانون اساسی، فعالیت‌های بخش خصوصی مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی است. لذا این بخش در ایجاد ارزش و تولید در کشور نقش راهبری ندارد و باید دنباله‌رو بخش‌های دولتی و تعاونی باشد.

موقعیت منحصربه‌فرد و بدون رقابت دولت در اقتصاد: اقتدار دولت که مبنای اصلی تحرکات، سیاستگذاری‌ها و عملکرد آن است، منبعث از مردمی است که آن را برای تحقق خواسته‌های خود انتخاب و مامور کرده‌اند. از ابتدای شکل‌گیری، دولت در ایران وابسته به انتخاب مردم نبوده و بنابراین اهداف آن هم از متن جامعه به دست نیامده است. در ایران درآمدهای نفتی بدون هرگونه محدودیتی (در داخل کشور) در اختیار دولت بوده و مستقل از خواسته‌های عمومی مردم مصرف شده و لزومی هم پیش نیامده تا فرصتی برای حضور بخش خصوصی ایجاد شود. از این رو بسیاری از سیاست‌های طراحی‌شده برای خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی در حد درج در اسناد و قوانین مصوب بوده و به‌طور واقعی به مرحله اجرا نرسیده است.

نبود تعریف مشخص و ابهام در حدود و ثغور بخش خصوصی: در متن اصل44 قانون اساسی، بخش‌های اقتصاد ایران به سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی تقسیم شده است. در ایران بخش خصوصی نه‌تنها به معنای نظری و واقعی آن وجود نداشته و سهم بسیار ناچیزی در اقتصاد داشته است، بلکه خصوصاً طی سال‌های اخیر تعریف دیگری از آن به میان آمده است. بخش بی‌هویتی که در اجرای تکالیف و تعهدات و محدودیت‌های دولتی، خود را خصوصی دانسته و در عملکردها و انجام فعالیت‌های حرفه‌ای همانند بخش دولتی عمل می‌کند. با پذیرش اینکه خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی به معنای توسعه و اعطای امتیاز به گروه‌ها و طبقاتی خاص از جامعه نیست و مقدمه‌ای بر توسعه و بالندگی اقتصادی و اجتماعی جامعه است، در ایران توسعه بخش غیرواقعی خصوصی در راستای اعطای امتیاز به گروه‌ها و طبقات مورد نظر از جامعه بوده است.
این نگرانی منطقی از ابتدای اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی وجود داشته است که بخش شبه‌دولتی (متشکل از نهادها، سازمان‌های عمومی، بنیادها و...) که عملکردی همانند دولت دارند، بیشترین منفعت را از اجرای سیاست‌های مزبور برده و در مقابل اهداف مورد نظر را محقق نکنند. خصوصاً طی سال‌های اخیر بسیاری از بنگاه‌ها، اموال و فعالیت‌های انتفاعی از دولت به بخش‌هایی راه یافته که خصوصی نیستند و در یک برآورد کلی مجموعه آنها از حجم دولت هم بزرگ‌تر شده است. در این صورت به غیر از فعالیت‌هایی که به‌طور سنتی و در چارچوب قوانین دائمی در اختیار دولت است واحدهای صنعتی و تولیدی بسیاری از دولت خارج شده‌اند که می‌توانند سیاست‌های دولت را تحت تاثیر قرار دهند و چون این بخش‌ها به طور ذاتی خصوصی نیستند، حرفه‌ای هم عمل نمی‌کنند و منافع مورد انتظار خود را به روش‌های عمدتاً غیراقتصادی تعقیب می‌کنند.

انحراف در برنامه خصوصی‌سازی: برای جبران مشکلات پدید آمده از ملی‌سازی و مصادره فرآیندهای تولید و بزرگ‌ شدن بیش از حد دولت، ابتدا خصوصی‌سازی با جهت‌گیری ملی‌زدایی و بازگشت بنگاه‌های اقتصادی به بخش خصوصی و فضای بازار آغاز و در ادامه، با هدف اصلاح ساختار سازمان و تشکیلات دولت و تقسیم کار مجدد بین دولت و بخش خصوصی پیگیری شد و بالاخره با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی، به عنوان مسیر اصلی توسعه کشور برای تحقق اهداف چشم‌انداز بلندمدت کشور تکامل یافت. سال‌هایی است که برنامه خصوصی‌سازی از مسیر اصلی، منطقی و حتی پیش‌بینی‌شده خود منحرف شده است و با ادامه این روند، پیامدهایی محقق شده که نه‌تنها مغایر با اهداف و آرمان‌های خصوصی‌سازی است،‌ بلکه به‌صورت معضلات، تنگناها و عدم کارایی‌های وسیع‌تری در اقتصاد کلان و بازارهای کسب و کار بروز کرده است.
انحراف پدید آمده از آنجا آغاز شد که برنامه خصوصی‌سازی به‌عنوان ابزاری برای تحقق اهداف عامیانه سیاسی مورد استفاده قرار گرفت و در برخی موارد اهدافی واهی و عوام‌فریبانه برای آن تعریف و پیگیری شد. همراه با ایجاد انحراف در خصوصی‌سازی، عدم پیگیری و ادامه برنامه‌هایی که زمینه‌ها و ضرورت‌های تسهیل‌کننده مسیر خصوصی‌سازی تلقی می‌شوند و انجام ندادن طراحی‌های تکامل‌یافته‌تری از سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاحی، موجب شکل‌گیری همان پیامدهای نامطلوب در فضاهای کسب و کار و اقتصاد کلان شده است. عدم پایبندی به سیاست‌های اصل44 و قانون اجرایی کردن آن: علاوه بر جامعیت نسبی مجموعه سیاست‌های کلی اصل44 که اصلاح ساختار دولت، بازارهای اقتصادی و توسعه بخش خصوصی را دربر داشت،‌ مهم‌ترین تفاوت آن با دیگر سیاست‌های تدوین شده طی بیش از دو دهه اخیر، تدوین و ابلاغ آن از سوی بالاترین مقام تصمیم‌گیر کشور بوده است که انتظار می‌رفت به تمامی چالش‌ها و مخالفت‌های اصلاح ساختار اداری-اقتصادی کشور پایان دهد. پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 و تصویب قانون اجرایی کردن آن، مجموعه عوامل اجرایی کشور در راستای اهداف آن اقدام نکردند. بسیاری از واگذاری‌ها به مرحله اجرا در نیامد و در برخی موارد فعالیت‌هایی که باید از بخش دولت خارج می‌شد با انجام اصلاحاتی مجدداً در بدنه دولت باقی ماند.

نظام نامناسب قیمت‌گذاری و بی‌معنا بودن قیمت داده‌های تولید: در ادبیات خصوصی‌سازی همواره آزادسازی مقدم بر خصوصی‌سازی است، که در ایران این اتفاق نیفتاده است. سلطه تشریفات اداری و ترجیحات سیاسی و غیراقتصادی در نظام تعیین قیمت محصولات بنگاه‌های اقتصادی، هم بنگاه‌های فعال در بخش‌های دولتی و خصوصی را به عدم کارایی، زیان‌دهی و خارج بودن از چارچوب‌های حرفه‌ای دچار کرده و هم قیمت تمام‌شده و سازماندهی فرآیندها و چرخه‌های تولید را در آنها غیرمنطقی کرده است. در حقیقت بخش خصوصی فرصتی نداشته که در یک تحلیل هزینه-فایده و بر اساس انتظار سودآوری، پروژه‌های سرمایه‌گذاری خود را تعریف، راه‌اندازی و اداره کند.

فقدان مدیریت حرفه‌ای بر بنگاه‌های اقتصادی دولتی: خصوصی‌سازی صرفاً از طریق انتقال یا ایجاد فرصت برای به دست آوردن «مالکیت» دارایی‌ها یا فعالیت‌های اقتصادی نیست. مالکیت فعالیت‌های اقتصادی می‌تواند دولتی باشد ولی اداره آن به طور حرفه‌ای در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد و از طریق آن فعالیت هم بخش خصوصی توسعه یابد و هم فعالیت‌های جدیدی را ایجاد و اداره کند. از سوی دیگر، اصلاح مدیریت بنگاه‌های اقتصادی دولتی و استقرار مدیریت حرفه‌ای بر آن موجب بهبود عملکرد فعالیت‌های اقتصادی دولتی هم می‌شود که توسعه بخش‌های خصوصی را به همراه خواهد داشت. به‌رغم آنکه اجرای سیاست خصوصی‌سازی با هدف ارتقای کارایی دولت و بهینه کردن عملکرد آن اتخاذ و پیگیری شده است ولی ترکیب مدیریت بسیاری از سازمان‌ها، موسسات و بنگاه‌های اقتصادی دولتی یک ترکیب حرفه‌ای نیست.

تعدد قوانین و مقررات و عدم استحکام در قوانین مربوط و موثر بر خصوصی‌سازی: از سال 1370 به بعد سیاست‌ها، قوانین و مقررات، مصوبات و دستورالعمل‌های مختلفی که بر فعالیت‌های بخش خصوصی و توسعه و رشد آن موثر بوده است، کاملاً در راستا و هماهنگ با یکدیگر نبوده است. در حالی‌ که نرخ بازدهی بنگاه‌های اقتصادی موثر بر ایجاد انگیزه ‌بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در بنگاه است، سیاست‌ها و برنامه‌های بخش پولی و نظام قیمت‌گذاری انگیزه ‌بخش خصوصی را تقویت نکرده است.

مشکلات و عدم کارایی نظام بانکی: در صورت پذیرش بخش خصوصی در نظام اقتصادی از سوی نظام تصمیم‌گیری کشور، تمام ساز و کارها هم باید متناسب با آن سازماندهی شوند. در صورتی که نظام تصمیم‌گیری کشور حضور و توسعه بخش خصوصی را قبول داشته باشد،‌ عوامل موثر بر آن را نیز باید ایجاد و سازماندهی کند. از ابتدای تصویب برنامه خصوصی‌سازی و در مقاطعی که توسعه و توانمند کردن بخش خصوصی در دستور کار قرار گرفته نظام بانکی کشور هیچ ارتباط منطقی با آن نداشته است. در بسیاری از کشورها تامین مالی سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در ابتدای اجرای سیاست‌های آزادسازی و سپس ایجاد شرایط مناسب برای فعالیت‌های بخش خصوصی از عوامل تعیین‌کننده در موفقیت سیاست‌های مذکور بوده است. علاوه بر این خصوصی‌سازی نظام بانکی و شکل‌گیری بانک‌های خصوصی هم در اقتصاد ایران متاثر از ساز و کارهای دولتی و نیمه‌دولتی و تحت پوشش نهادهای شبه‌دولتی و بخش عمومی بوده است. ارتباط نداشتن نظام بانکی داخلی با بانک‌های خارجی و عدم تعامل آن با اقتصاد بین‌الملل در عدم رشد بخش پولی کشور و بانک‌های خصوصی نقشی اساسی داشته است.

عملکرد سهام عدالت: در بستر سیاست‌های کلی اصل44 که امکان تحقق تحولی اساسی در اقتصاد سیاسی و نظام تولید کشور قابل انتظار بود، به اشتباه برنامه‌هایی مطرح و پیگیری شد که حرکت و اهداف اصلی خصوصی‌سازی را تحت تاثیر نامطلوب قرار داد. در مجموعه سیاست‌های کلی اصل44 برنامه خصوصی‌سازی یکی از راهکارهای ایجاد تحول در نظام کلان تولید کشور و بازتعریف نقش دولت در اقتصاد و تعامل و ارتباط و مشارکت و تقسیم کار با بخش خصوصی بود که به انحراف کشیده شد. در حال حاضر نزدیک به 20 درصد از سهام 62 شرکت بزرگ دولتی یا شبه‌دولتی (واگذار شده در سال‌های اخیر) به سهام عدالت اختصاص یافته است. این حد از سهامداری امکان داشتن یک کرسی در هیات‌مدیره شرکت‌ها ایجاد کرده است. نکته حائز اهمیت دخالت دولت در تعیین نماینده برای عضو هیات‌مدیره و اشغال همین کرسی است. این وضعیت در حالی است که 20 درصد از سهام این شرکت‌ها نیز در اختیار دولت است که طبق قانون، اداره آنها هم توسط نماینده دولت صورت می‌گیرد. با توجه به مقیاس بزرگ این شرکت‌ها و در اختیار داشتن سهام تعداد قابل توجهی از شرکت‌های سرمایه‌پذیر،حضور 40‌درصدی دولت در این‌گونه شرکت‌ها (و عملکرد 60 درصد دیگر سهامداران که قطعاً مطابق با ادبیات بخش خصوصی نیست)، به مفهوم حضور بلامنازع دولت و بخش غیرخصوصی در بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی است.

اصولاً «سهام عدالت» موجودیت واقعی و خارجی ندارد و صاحب آن هیچ منفعت یا ضرری از سهامداری نمی‌برد. توزیع سهام عدالت در یک فرآیند کاملاً اداری صورت پذیرفته و اهدافی سیاسی داشته است. لذا طبق اعلام نهادهای ذی‌ربط حدود 45 میلیون نفر که سهامدار سهام عدالت هستند، نه در مدیریت شرکت‌ها و نه در بازدهی آن حضور ندارند. اما مدیریت بخش عمده‌ای از بنگاه‌های اقتصادی دولتی تحت کنترل و نفوذ دولت و عوامل آن از طریق سهام (به‌ظاهر) متعلق به عموم مردم کشور است. برنامه سهام عدالت تنها موجب گسترش تشکیلات اداری دولت و افزایش نیروهای غیرمولد انسانی و تحقق هزینه‌های غیرمولد شده است. سهام عدالت نتوانسته در بازار سهام به عنوان یک ابزار ایفای نقش کند و به دلیل مشخص نبودن میزان بازدهی و ارزش واقعی مورد معامله واقع نمی‌شود. اصولاً سهام عدالت تکلیف مشخصی ندارد و یک بیراهه است. تنها منجر به شکل‌گیری سازمان و تشکیلات عریض و طویلی شده و عملکرد آن نیز قابل نظارت نیست. در حال حاضر مناسب‌ترین طبقه‌بندی برای سهام عدالت، دولتی شناختن آن است.

تهاتر بدهی‌های دولت از طریق انتقال سهام: با رکود بازار و وجود مشکلات ساختاری و مدیریتی در شرکت‌های دولتی از یک‌سو و انباشته شدن بدهی دولت و دستگاه‌های اجرایی دولتی و ناتوانی دولت در پرداخت بدهی‌ها، انتقال سهام شرکت‌های دولتی به طلبکاران در بازارهای غیررقابتی و با استفاده از تشریفات اداری در دستور کار قرار گرفت. این برنامه در صورت اجرای کامل و رعایت تمام پیش‌نیازها و ضرورت‌های مربوط می‌توانست هم موجب کاهش عدم کارایی‌های دولت از یک‌سو و هم تسریع در خصوصی‌سازی همزمان با کاهش بدهی‌های دولت شود. این برنامه هم به‌طور دقیق اجرا نشد و هم موجب شکل‌گیری بخش جدیدی در مدیریت و مالکیت فعالیت‌های اقتصادی شده است. در سال‌های اولیه اتخاذ برنامه انتقال سهام از طریق تسویه بدهی‌های دولت نهادهای طلبکار موظف می‌شدند پس از یک دوره زمانی مشخص ساختار مالی و مدیریتی و فنی شرکت واگذار‌شده را اصلاح و سپس در بازار سهام آنها را بفروشند. این موضوع در واگذاری‌های بعدی مورد توجه قرار نگرفت.

نتیجه: اکنون بعد از گذشت بیش از دو دهه از اجرای سیاست خصوصی‌سازی دستاورد قابل توجهی برای کشور حاصل نشده است. به دلیل آنکه همواره تفکر و ذهنیت اداره کشور در تمام حوزه‌های اقتصادی و غیراقتصادی بر مدار نقش تعیین‌کننده دولت قرار دارد و بخش خصوصی حتی به‌عنوان مکمل بخش‌های دولتی و تعاونی هم از نقش مناسبی برخوردار نیست، برنامه خصوصی در بیشتر موارد برنامه‌ای برای توزیع رانت به گروه‌های ذی‌نفع بوده است. در اعلام ارقام عملکرد خصوصی‌سازی هم تلاش گزارش‌دهندگان، ارائه ارقام قابل توجه فارغ از محتوای آن است.
در گزارش‌های قبل مهم‌ترین و بیشترین سهم در حجم خصوصی‌سازی، عدد مربوط به ارزش سهام واگذارشده در اجرای برنامه سهام عدالت بوده است. موفقیت خصوصی‌سازی و اجرای دقیق و سالم آن منوط به بازنگری در اقتصاد سیاسی، شکل‌گیری عزم ملی برای جهت‌گیری‌های توسعه‌ای در کشور، باز کردن اقتصاد و تجارت کشور و جلب سرمایه‌ها و دانش فنی خارجی و بین‌المللی، ایجاد شفافیت در تخصیص و توزیع امکانات، آزادسازی و فراهم کردن پیش‌نیازهای مورد نیاز خصوصی‌سازی، تعطیل کامل برنامه توزیع سهام عدالت، تقویت بازار سهام، توانمند کردن بخش‌های کارآفرین و نوآور کشور، اصلاح نظام قیمت‌گذاری با هدف حداقل دخالت دولت و عدم استفاده از شیوه‌های غیرمنطقی قیمت‌گذاری، اداره حرفه‌ای اقتصاد و بنگاه‌های اقتصادی، تشکیل دولت شایسته و هوشمند و بالاخره تقویت مردم‌سالاری و اجازه حضور بخش‌های غیردولتی و مستقل و فن‌سالار در عرصه‌های مختلف اقتصادی و غیراقتصادی است.