دولت بزرگ و ناکارا

بخش دولتی در ایران همواره با مازاد نیروی انسانی مواجه بوده است. در این راستا توجه به این نکته لازم است که طبق آمار سرشماری عمومی سال 1335 کشور، 67 درصد کارکنان بوروکراسی در ایران از سال 1320 به بعد استخدام شده بودند. تعداد وزارتخانه‌ها نیز افزایش یافته و به 20 وزارتخانه با ادارات و شعب آنها در سراسر کشور رسیده بود. همچنین سازمان‌های جدیدی به‌صورت سازمان‌های مستقل دولتی، سازمان‌های منطقه‌ای، بنگاه‌ها، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداری‌ها ایجاد شده و توسعه یافتند که با توجه به تغییرات و ادغام آنها تعدادشان در سال­‌های مختلف متغیر اما بسیار زیاد است. در سال 1342 تعداد کارمندان وزارتخانه‌ها 150 هزار نفر بود اما در سال‌های دهه 1350 شمار کارمندان وزارتخانه‌ها به 304 هزار نفر رسید و روی هم رفته در سال 1356 شمار کارمندان دولت به 800 هزار نفر افزایش یافته بود، بدون به حساب آوردن دستگاه‌های نظامی که 400 هزار نفر را دربر می‌گرفت‌. یعنی در واقع در سال 1357 حدود 12 درصد جمعیت از نظر اقتصادی فعال جامعه را در‌بر می‌گرفت. این‌روند پس از انقلاب نیز ادامه یافت به گونه‌ای که امروزه تعداد حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرایی حدود چهار میلیون نفر است (با احتساب کارکنان دستگاه‌های نظامی و انتظامی) و بنا به گزارش خبرنگار مهر، بر اساس آمارها دولت به 5 /8 میلیون کارمند دستگاه اجرایی و بازنشسته حقوق پرداخت می‌کند.

اگر بخواهیم نگاهی آسیب‌شناسانه به چرایی تورم کارکنان در بخش عمومی ایران داشته باشیم، باید اندکی به عقب برگردیم. آغاز شکل‌گیری بوروکراسی مدرن ایران را از دوران رضاشاه می‌دانند. در واقع رضاشاه قصد داشت تا توسعه مورد نظر خود را با دو عامل اصلی به پیش برد؛ ارتش مدرن و بوروکراسی. در این راستا بوروکراسی ایران شکل گرفت تا بازوی اجرایی رضاشاه در پیشبرد فرآیند توسعه آمرانه باشد. در منظومه فکری رضاشاه و در زمینه فرهنگ اقتدارگرای ایران توسعه بخش خصوصی و جامعه مدنی جایگاهی نداشت. این فرآیند توسط محمدرضاشاه نیز دنبال شد. در کنار این فرآیند، سیاست گسترش آموزش عالی به شکل تاسیس دانشگاه‌ها در داخل و اعزام دانشجو به خارج از کشور نیز دنبال شد. از این‌رو دولت در ایران با تعداد زیادی از فارغ‌التحصیلان دانشگاهی مواجه شد که به دلیل نبود بخش خصوصی کارا، راهی برای خود جز اشتغال در بخش خصوصی متصور نبودند و دولت نیز گسترش استخدام‌­های دولتی را بهترین راه برای کاهش بیکاری و مبارزه با نارضایتی ناشی از آن می‌دید. در کنار این امر روحیه اقتدارگرای دولت نیز آن را به سمت گسترش بیشتر و تاسیس سازمان‌های جدید به شکل شرکت‌های دولتی سوق می‌داد. در این مسیر درآمدهای نفتی نیز به کمک دولت ایران آمد‌. همان­گونه که آمارهای بالا نشان می‌دهد در دهه 1350 و همزمان با اوج گرفتن قیمت نفت، تعداد کارکنان بخش عمومی به بیش از دو برابر افزایش یافت. این‌روند پس از انقلاب نیز ادامه یافت و تعداد کارکنان بخش عمومی با شتابی بیش از پیش افزایش یافت.

در کنار تمایل دولت به گسترش بوروکراسی، به دلیل نبود بخش خصوصی قوی و امنیت شغلی در بخش عمومی که به صورت استخدام‌های بلند‌مدت و حقوق و مزایای مادام‌العمر خود را نشان می‌داد، عموم مردم جامعه نیز تمایل به استخدام در دولت داشتند و این تمایل جامعه به استخدام در دولت نیز به گسترش بخش عمومی کمک می‌کرد.

این‌روند سبب شد در سال 1395 حدود 39 درصد از اقلام هزینه‌ای مصارف دولت را حقوق و دستمزد کارکنان تشکیل ­دهد. این امر فشار بودجه‌ای زیادی را بر دولتی تحمیل می‌کند که هنگام کسری‌های بودجه پیش‌بینی‌نشده اوج می‌گیرد چرا‌ که هنگامی که دولت، کارمندی را استخدام می‌کند به آن فرد و خانواده‌اش متعهد شده است. از این‌رو عدم پرداخت به موقع حقوق و مزایای کارکنان، ضمن آسیب‌های زیادی که برای افراد در پی دارد، باعث ایجاد نارضایتی عمومی و تزلزل جایگاه دولت خواهد شد. از این‌رو معمولاً بودجه جاری بالاخص حقوق و مزایای کارکنان تعطیل‌شدنی نیست و در شرایط کسری‌های بودجه پیش‌بینی‌نشده که به دلیل اتکای بودجه ایران به درآمدهای نفتی به کرات رخ می‌دهد، دولت‌ها معمولاً تخصیص‌ بودجه عمرانی را متوقف می‌کنند تا بتوانند از عهده حقوق و مزایای کارکنان برآیند که این امر در بلند‌مدت بنیان‌های اقتصادی کشور را تضعیف می‌کند.

نکته دیگری که در اینجا باید به آن توجه کرد این است که بخش عمومی در ایران همواره با ناکارایی و عدم اثربخشی نیز مواجه بوده است و در بسیاری اوقات دولت‌ها راه مقابله با این را در استخدام نیروهای جدید دیده‌اند و از سایر موارد غفلت کرده‌اند. البته ریشه این تمایل در دولت‌ها را باید در رانتیر بودن دولت در ایران جست‌وجو کرد. درآمدهای نفت و استفاده از آنها در بودجه جاری دولت و نبود یک جامعه مدنی کارا باعث شده است تا دولت‌ها دغدغه کارایی و اثربخشی نداشته باشند و سعی کنند تا با پشتوانه درآمدهای نفتی، راه‌حل‌های کوتاه‌مدت را که منجر به رضایت عمومی در کوتاه‌مدت می‌شود بدون توجه به عواقب سیاسی و اجتماعی آنها به کار گیرند. با توجه به این امر باید راهی اندیشید تا دولت بتواند با این مشکل مقابله کند. یکی از راهکارهایی که از دهه 1990 و با اوج‌گیری جنبش مدیریت دولتی نوین به آن توجه شد، حرکت به سمت استخدام‌های قراردادی و کوتاه‌مدت و حفظ کارکنان بر اساس شاخص‌های عملکرد و خودداری دولت از استخدام‌های بلند‌مدت در کنار تعدیل نیروی مازاد در بخش عمومی است. اما نکته‌ای که باید به آن توجه کرد در این است که در بخش عمومی هیچ راهکاری را بدون تحلیل هزینه‌ها و منافع اجتماعی آن نمی‌توان به کار بست. گرچه دولت در ایران می‌تواند توصیه‌های مدیریت دولتی نوین در خصوص استخدام را به کار گیرد اما در خصوص تعدیل نیروهای مازاد باید به این نکته دقت کرد که بخش دولتی در ایران همواره فعال‌ترین بخش در اقتصاد کشور بوده و این امر باعث شده است تا مردم انتظار هر چیزی را از دولت داشته باشند. دسترسی به درآمدهای نفتی و نبود نهادهای حکمرانی خوب منجر به ارائه پاسخ مثبت از سوی دولت‌ها به این گرایش مردم نیز شده است. از این‌رو در صورتی که در شرایط کنونی، دولت تصمیم به تعدیل نیرو در سطح گسترده بگیرد این اقدام احساس ناامنی اجتماعی در جامعه ایران را گسترش می‌دهد و به تضعیف جایگاه دولت می‌انجامد. ضمن اینکه دولت به‌عنوان یک نهاد اجتماعی وظیفه‌‌ای فراتر از کسب سود بر عهده دارد و نمی‌تواند در شرایط کنونی که فرصت‌های شغلی در جامعه اندک است و بخش خصوصی با مشکلات عمده مواجه است به سرنوشت افرادی که به استخدام بخش دولتی درآمده‌اند، بی‌توجه باشد و اقدام به تعدیل نیرو در سطح گسترده کند. از این‌رو می‌توان گفت بهترین راه برای دولت در این است که حتی‌المقدور از استخدام‌های جدید خودداری و اقدام به یک بازمهندسی بخش عمومی در سطح کلان کند. بدین ترتیب که برای یکایک مشاغل بخش عمومی شرح شغل و شرایط احراز را به طور علمی تدوین کرده و تعداد و میزان نیروهای مازاد در هر بخش را مشخص سازد و از نیروهای مازاد در یک دستگاه یا وزارتخانه برای مواردی که با کمبود نیرو مواجه است، استفاده کند. مجلس نیز باید در این راستا همکاری لازم را با دولت داشته باشد و موانع قانونی را برطرف سازد. به‌علاوه در این راستا تغییر در شیوه تخصیص بودجه و حرکت از بودجه اقلام-هزینه به بودجه بر مبنای عملکرد نیز می‌تواند مفید باشد.

در این راستا توجه به این نکته لازم است که به‌کارگیری این راه‌حل نیاز به یک دیدگاه کل‌نگر در دولت و پرهیز از بخشی‌نگری دارد، ضمن اینکه لازم است برنامه بلند‌مدتی برای بخش عمومی در نظر گرفته شود و به فرآیندهای جذب و استخدام، ارتقا و انتصاب‌ها در بخش عمومی به‌طور علمی نگاه شود. متاسفانه به نظر نگارنده مشکل عمده ما در حکمرانی نبود نگاه علمی به مسائل و مصلحت‌‌اندیشی‌های مقطعی و اخذ تصمیم‌های سیاسی است در حالی که دولتمردان باید تعهد به دیدگاه علمی در اداره امور کشور داشته باشند و در کنار این امر تقویت بخش خصوصی را مورد توجه قرار دهند. به طور قطع شکل‌گیری یک بخش خصوصی قوی باعث ایجاد فرصت‌های شغلی در کشور می‌شود و می‌تواند بخش قابل توجهی از نیروی کار را نیز به خود جلب کند.