بازگشت به اصل خویش

یادداشت حاضر به بررسی برخی از علل شکل‌گیری بنگاه‌های شبه‌دولتی در اقتصاد ایران می‌پردازد. بررسی این علل می‌تواند درک روشن‌تری از چرایی شکل‌گیری این بنگاه‌ها و فرآیندهای پیش‌رو برای اصلاح در نظام بنگاهداری کشور ارائه کند. از این‌رو در ادامه، فرآیند شکل‌گیری بنگاه‌های شبه‌دولتی در اقتصاد کشور از منظر رویکردهای کلان اتخاذشده در توسعه بخش خصوصی، شرایط نهادهای عمومی غیردولتی برای ورود به بخش بنگاهداری، سیاست‌های اقتصادی کشور و فرآیند و نحوه واگذاری بررسی می‌شود. در ادبیات مربوط به توسعه بخش خصوصی در حضور بنگاه‌های دولتی دو نوع رویکرد کلی مطرح است. رویکرد اول توسعه بخش خصوصی را از طریق واگذاری بنگاه‌های دولتی تعریف می‌کند. با واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی انتظار می‌رود که با توجه به بهره‌وری بالاتر بخش خصوصی، بنگاه‌های واگذار‌شده بتوانند محصول باکیفیت‌تری را ارائه کنند و رشد بیشتر بنگاه یا صنعت را به همراه داشته باشند. رویکرد دوم، به جای واگذاری بنگاه‌های دولتی به دنبال کاهش هزینه‌های ورود بخش خصوصی است. در این شکل به تدریج و طی زمان با توسعه بخش خصوصی سهم بنگاه‌های دولتی از اقتصاد کمتر شده و همین امر می‌تواند نقش و اثرگذاری این بنگاه‌ها را در اقتصاد کاهش دهد. جلوگیری از انحصار از طریق وضع قوانین و مقررات و تنظیم‌گری بنگاه‌های موجود یا دخالت در قیمت‌گذاری بنگاه‌های موجود از مهم‌ترین سیاست‌هایی هستند که می‌توانند هزینه ورود را برای بنگاه‌های موجود کاهش دهند. 

از ابتدای سال ۱۳۸۰ تا پایان سال ۱۳۹۴ در مجموع حدود ۱۳۸ هزار میلیارد تومان واگذاری شرکت‌های دولتی از طریق بورس، فرابورس، مزایده و مذاکره صورت گرفته است. اگرچه بیش از ۶۰ درصد از این واگذاری‌ها از طریق بورس و فرابورس صورت گرفته است اما به دلیل آنکه شیوه واگذاری بنگاه‌های دولتی تا بیش از 96 درصد به صورت واگذاری بلوکی بوده، بنابراین امکان آنکه آحاد اقتصادی و افراد خرد توانایی خرید سهام‌های واگذار‌شده را داشته باشند، کاهش یافته است. همین امر سبب شد تا به‌‌رغم تاکید بر گسترش مالکیت در سطح عموم مردم برای تامین عدالت اجتماعی ذیل سیاست‌های اصل ۴۴، این امر مهم مغفول واقع شود و شرایط برای گسترش مالکیت نهادهای عمومی غیردولتی مهیا شود.

واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی در اقتصاد ایران در زمانی صورت گرفت که نهادها و موسسات عمومی غیردولتی در ایران به دلیل تعریف نامناسب از کارکرد، وجود مازاد منابع مالی و عدم توسعه بازارهای مالی در شرایطی بودند که متقاضیان اصلی در خرید بنگاه‌های دولتی بودند. در یک دسته‌بندی کلی می‌توان نهادها و موسسات عمومی غیردولتی در ایران را در چهار گروه دسته‌بندی کرد. گروه اول نهادهای نظامی و انتظامی هستند. بنیادهای تعاون زیرمجموعه این نهادها یا قرارگاه‌های نیروهای مسلح نهادهای اقتصادی این مجموعه‌ها هستند. بخشی از این نهادها به واسطه توسعه در دوران جنگ تحمیلی توانمندی‌های ویژه‌ای کسب کردند و همین امر زمینه را برای تداوم حضور این بخش در اقتصاد تسهیل کرد. گروه دوم، صندوق‌های بازنشستگی و سرمایه‌گذاری‌ها هستند. تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری از جمله این نهادها هستند. این صندوق‌ها طی دهه‌های 60 و 70 با توجه به روند افزایش اشتغال با مازاد منابع مالی مواجه شدند. از سوی دیگر دولت بخشی از تعهدات خود به این صندوق‌ها را پرداخت نکرد و از این‌رو این صندوق‌ها دیونی را از دولت طلبکار شدند.

در حالی‌ که به‌طور معمول صندوق‌های بازنشستگی در دنیا در سبد دارایی خود به طور عمده دارایی‌های با ریسک پایین به ویژه دارایی‌های کاغذی را نگهداری می‌کنند، عدم توسعه بازار مالی در ایران از یک‌سو و عدم توانمندی لازم در این نهادها برای مدیریت دارایی‌های کاغذی سبب شد تا این نهادها به سمت مدیریت دارایی فیزیکی روی آورند و همین امر نه‌تنها سبب بنگاهداری این نهادها شد بلکه سبب شد تا در معرض ریسک‌های بخش واقعی اقتصاد قرار گیرند. واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به دلیل بدهی دولت به این نهادها در قبال رد دیون نیز بر شدت این امر افزود. سهم بالای این صندوق‌ها به ویژه تامین اجتماعی در بخش‌هایی مانند سیمان، پتروشیمی و صنایع پالایشگاهی سبب شده تا ریسک دارایی این نهادها متاثر از چند بخش خاص در اقتصاد باشد و از ریسک معمول صندوق‌ها بیشتر شود.

گروه سوم از نهادها و موسسات عمومی غیردولتی شامل نهادهای عمومی غیردولتی ذیل ماده ۵، نهادهای انقلاب اسلامی (بنیاد مستضعفان، ستاد اجرای فرمان امام و بنیاد شهید)، موسسات خیریه و نهادهای وابسته به آستان‌های متبرکه هستند. مکانیسم‌های قانونی در خصوص انتقال اموال و دارایی‌های مجهول‌المالک، مصادره‌ای یا وقف سبب شده تا این نهادها وارد فعالیت اقتصادی شده و طی زمان با توجه به عملکرد میزان دارایی‌های آنها افزایش یا بهبود پیدا کند.

شرایط ایران از نظر ویژگی‌ها و متغیرهای کلیدی اقتصاد خود یکی از عواملی است که به بنگاهداری و فعالیت‌های اقتصادی نهادهای عمومی غیردولتی یا اصطلاحاً شبه‌دولتی دامن زده است. وجود اقتصاد داخلی بزرگ در کنار نظام باثبات نرخ ارز سبب شده تا بنگاه‌ها و نهادهای اقتصادی کشور به جای آنکه رویکرد برونگرایی را دنبال کنند، رویکرد خود را افزایش سهم از بازار داخلی قرار دهند. همین امر سبب شده تا این بنگاه‌ها تلاش کنند از طریق ایجاد ارتباط با نهادهای قدرت تا حد ممکن سهم خود را از بازار داخل حفظ کنند و از سوی دیگر از ورود بنگاه‌های خارجی به بازار ایران استقبال نکنند. به علاوه ساختار نظام تامین مالی کشور که مبتنی بر تامین مالی بنگاه‌های بزرگ اقتصادی کشور است سبب شد تا نه‌تنها دسترسی بنگاه‌های مجموعه‌های شبه‌دولتی به منابع مالی ساده‌تر باشد بلکه پایین بودن نرخ سود نسبت به تورم برای سال‌های متمادی سبب شد تا بخشی از نهادها خود اقدام به ایجاد نهادهای مالی از جمله بانک کنند. این امر فرآیند دسترسی به منابع مالی برای بنگاه‌های زیرمجموعه این نهادها را تشدید کرد و سبب شد تا امکان رقابت یا ورود بنگاه‌های دیگر دشوارتر شود.

علاوه بر این متغیرهای کلان، سیاستگذاری دولت در سطح خرد نیز با مشکلات متعددی مواجه بود. وجود قراردادهای تضمینی خرید برق که در آن ریسک‌های مهم اقتصادی تضمین می‌شود یا سیاست اعطای یارانه به پتروشیمی‌ها از طریق قیمت‌های پایین خوراک پتروشیمی‌ها در مقایسه با قیمت‌های جهانی یا سهم مهم یارانه انرژی در برخی رشته فعالیت‌ها مانند فولاد طی سالیان گذشته سبب شد تا در برخی از بخش‌های اقتصادی ریسک فعالیت‌های اقتصادی کاهش پیدا کند و همین امر شرایط را برای تداوم و بسط حضور نهادهای عمومی غیردولتی در اقتصاد فراهم کند. با در نظر گرفتن موارد یادشده، به نظر می‌رسد کاهش نقش بنگاه‌های شبه‌دولتی نیازمند اجرای سیاست‌ها مختلفی است و بدون در نظر گرفتن چارچوب معین امکان توفیق حضور بنگاه‌های خصوصی در عرصه اقتصادی کشور فراهم نمی‌شود. این سیاست‌ها را می‌توان به صورت زیر فهرست کرد:

♦ دولت به جای واگذاری بنگاه‌های دولتی، توسعه بخش خصوصی از طریق کاهش هزینه‌های ورود و تنظیم‌گری بنگاه‌های موجود را در دستورکار قرار دهد.

♦ در صورت واگذاری بنگاه‌های دولتی، سهم واگذاری بلوکی کاهش پیدا کند و شرایط برای حضور و مشارکت سرمایه‌های خرد در فرآیند خرید سهام این بنگاه‌ها فراهم شود.

♦ علاوه بر آنکه فرآیندهای نظارت و ایجاد شفافیت در بنگاهداری بهبود پیدا کند، فعالیت بنگاهداری نهادهای عمومی غیردولتی باید با کارکرد این نهادها مطابق شود. به طور مشخص لازم است نهادهای عمومی غیردولتی ذیل ماده ۵، بنگاهداری خود را در مناطق کمتر توسعه‌یافته و محروم متمرکز کنند. نواحی مرزی و نواحی شرقی کشور از جمله مناطقی هستند که حضور این بخش‌ها می‌تواند بهبود قابل توجهی در زندگی مردم ایجاد کند. صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی نیز باید اقدام به واگذاری بنگاه‌های خود کنند و رویکرد خود را به جای مدیریت دارایی فیزیکی پر‌ریسک بر دارایی کاغذی با ریسک قابل تحمل قرار دهند. نهادهای نظامی و انتظامی نیز علاوه بر ایجاد شفافیت در فرآیندهای مالی و بنگاهداری اقتصادی، بایستی حوزه فعالیت خود را محدود به موارد مرتبط با کارکرد نظامی و امنیتی قرار دهند.

همچنین لازم است سیاست‌های اقتصادی کشور در سطح کلان، بنگاه‌های اقتصادی را به سمت حضور در بازارهای منطقه‌ای سوق دهد و در سطح خرد قراردادهای دولتی و همچنین قیمت‌گذاری نهاده‌های تولید با در نظر گرفتن شرایط تجاری و اقتصادی انجام شود.