چالش تعادل
کدام فرصت‌ها را برای رسیدن به اهداف سند چشم‌انداز از دست دادیم؟
سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ از منظر اسناد بالادستی، سندی است که ماهیت آن هدف‌گذاری و ترسیم افق پیش‌رو است که دستیابی به اهدافی را در سطوح مختلف ترسیم کرده است که در آن وجوهی مانند توسعه‌یافتگی، توزیع مناسب درآمد و رفاه به عنوان اموری اقتصادی هدف‌گذاری شده است.
سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ از منظر اسناد بالادستی، سندی است که ماهیت آن هدف‌گذاری و ترسیم افق پیش‌رو است که دستیابی به اهدافی را در سطوح مختلف ترسیم کرده است که در آن وجوهی مانند توسعه‌یافتگی، توزیع مناسب درآمد و رفاه به عنوان اموری اقتصادی هدف‌گذاری شده است. این سند بنابر ماهیت باید مبنای سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه قرار گیرد و به دنبال آن بودجه‌های سالانه کشور بر مبنای این برنامه‌های توسعه تنظیم شود. در واقع بودجه به عنوان سند کوتاه‌مدت، اسناد برنامه یا سیاست‌های کلی به عنوان سند میان‌مدت و سند چشم‌انداز به عنوان اسناد بلندمدت باید در اتصال و ارتباط با یکدیگر باشند.
با این حال به نظر می‌رسد به چند دلیل اتصال بین این سند طی سال‌های گذشته برقرار نبوده و همین امر باعث شده است نه‌تنها به اهداف مدنظر در سند چشم‌انداز نزدیک نشویم بلکه در برخی موارد در خلاف جهت این اهداف حرکت کنیم. یادداشت حاضر به برخی از این موانع می‌پردازد.
فقدان تبیین روشن از مفاهیم کلیدی و وجوه مختلف حکمرانی
یکی از چالش‌های مهم در نظام تصمیم‌گیری کشور در ایران، چگونگی ایجاد تعادل بین وجوه مختلف حکمرانی است. حکمرانی خوب تناسب، سازگاری، ارتباطی متوازن و دوسویه بین سه حیطه سیاست اقتصادی، سیاست خارجی و سیاست داخلی و اعمال قدرت در جهت توزیع مناسب امکانات و فرصت‌های سیاسی و اقتصادی در جهت دستیابی به توسعه اقتصادی-اجتماعی، تامین امنیت و ثبات سیاسی پایدار است. حکمرانی خوب مستلزم تبیین روشن از مفاهیم و قواعد کلان اداره کشور مانند عدالت، آزادی، رفاه و تمکین به این قواعد است.
این تبیین باید به گونه‌ای انجام شود که نحوه و سازوکار حل تعارض یا اختلاف بین وجوه مختلف حکمرانی تبیین و روشن شده باشد. این در حالی است که مرزهای بین حیطه‌های مختلف حکمرانی در ایران مبهم و ناشفاف بوده و مبنای تصمیم‌گیری در نقاط مرزی بیشتر اقتضایی بوده است.
این در حالی است که پیشرفت مستمر نیازمند آن است که تبیین روشنی از قواعد کلان اداره کشور صورت گرفته باشد. به علاوه، اهداف حاکمیتی در سطح راهبردی و کلان ذیل حیطه‌های سه‌گانه حکمرانی، به صورت مشخص، محدود و سنجش‌پذیر تعیین شوند.
این امر در حالی است که در سند چشم‌انداز که در واقع تبیین‌کننده اهداف راهبردی است، تقریباً تمامی اهداف ممکن گنجانده شده است، این در حالی است که بخشی از اهداف یادشده با یکدیگر بده‌بستان دارند. به علاوه، با هدف ایجاد انسجام در تصمیم‌گیری بین حیطه‌های سه‌گانه حکمرانی و ایجاد پاسخگویی نسبت به عملکرد لازم است مدیریتی منجسم، شفاف و یکپارچه در سطح راهبردی و ذیل حاکمیت قانون اعمال شود. همچنین، به منظور امکان‌پذیری اهداف راهبردی و جلوگیری از ایجاد اصطکاک بین نهادهای سیاسی و اجرایی کشور، لازم است سازگاری و تناسب بین اهداف تعریف‌شده در سطح راهبردی با ابزارهای در دسترس در سطح مدیریتی و اجرایی کشور رعایت شود.
تمکین به قواعد اداره کشور، ذیل تبیین روشن و شفاف از قدرت سیاسی و نحوه مشارکت آن در فرآیند تصمیم‌گیری، شکل‌گیری نهادهای فراگیر سیاسی و اقتصادی از طریق امکان توزیع مناسب قدرت، فرصت‌ها و منابع اقتصادی بین گروه‌های مختلف ذیل معیارهایی روشن، شفاف و سنجش‌پذیر از حاکمیت قانون و وجود نهادی مستقل برای حل تعارضات تصمیم‌گیری در داخل کشور تسهیل می‌شود. این در حالی است که طی سال‌های گذشته، تبیین روشنی از وجوه صورت نگرفته است. برای مثال در سند چشم‌انداز، حتی در سطح اهداف، اشاره‌ای به چگونگی ضابطه‌مند شدن و قاعده‌مند شدن تصمیم‌گیری در نهادهای سیاسی داخلی نشده است.
تعدد اسناد سیاستی بالادستی در عین عدم جهت‌گیری مشخص
در حالی که سند چشم‌انداز سند اهداف است، باید ذیل اسناد سیاستی الزامات تحقق آن روشن شود. این در حالی است که تعدد اسناد سیاستی بالادستی عدم سازگاری درونی و واگرایی را نتیجه داده است. به علاوه این اسناد و سیاست‌های اعلام‌شده ذیل آنها نوعاً بدون جهت‌گیری‌های مشخص و در سطحی بسیار کلان و کلی نگارش شده‌اند که این امر نقش ثبات‌ساز آنها را دچار خدشه کرده است چراکه امکان تعریف سیاست‌های متنوع و متضاد ذیل قواعد تعریف‌شده در اسناد بالادستی وجود دارد. البته بخشی از عدم جهت‌گیری مشخص به نبود تبیین روشن از مفاهیم بازمی‌گردد. در واقع در حالی که وقت و انرژی زیادی برای تهیه اسناد بالادستی اعم از سند برنامه یا سیاست‌های کلی صورت می‌گیرد به دلیل اینکه این اسناد در خصوص چالش‌های اصلی اداره کشور جهت‌گیری مشخصی ندارند و در واقع بازندگان پیگیری سیاست‌ها در آن تبیین و مشخص نشده است، در اجرا با مشکلات اقتصاد سیاسی مواجه می‌شوند و از اجراپذیری کافی برخوردار نیستند.
عدم توجه به تعادل منابع و مصارف در سطح کلان
بخش قابل توجهی از هدف‌گذاری‌های صورت‌گرفته در اسناد بالادستی کشور با در نظر گرفتن چارچوب پایدار منابع و مصارف مورد نیاز برای تحقق اهداف مذکور ذیل اسناد مختلف از جمله سند چشم‌انداز نبوده و از این‌رو تحقق آنها یا ممکن نبوده یا به دلیل تشدید عدم تعادل‌ها مطلوب نیست. در واقع مشخص نیست که هزینه تغییر از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب بر عهده چه گروه‌هایی است و چگونه قرار است منابع کافی در اقتصاد برای تحقق اهداف مدنظر در سند چشم‌انداز تجهیز شود.
در واقع نقطه شروع برای برنامه‌ریزی در ایران، هدف‌گذاری‌های بلندپروازانه مانند رشد هشت‌درصدی است. با این حال الزامات مدنظر برای دستیابی به این رشد یا تامین منابع مورد نیاز برای آن ترسیم نمی‌شود. همین امر باعث می‌شود که با گذشت تنها یک سال از اجرای برنامه و فاصله گرفتن قابل توجه با اهداف مدنظر در آن، اعتبار اهداف در نظر گرفته‌شده در اسناد کاهش یابد. این در حالی است که طی دهه‌های گذشته مبنای برنامه‌ریزی میان‌مدت و بلندمدت به ویژه برنامه‌ریزی که مستلزم تدوین برنامه مالی برای تجهیز و تخصیص منابع است، از بودجه‌های سالانه و ترسیم افق میان‌مدت برای بودجه شروع می‌شود.
در واقع به نظر می‌رسد نه به الزامات چگونگی تحقق اهداف ترسیم‌شده در اسناد بالادستی پایبند بوده‌ایم و نه حاضریم بر مبنای واقعیت‌های نظام اقتصادی و سیاسی کشور اصلاح امور را پیش ببریم. از این‌رو تهیه این اسناد اگرچه با زحمات و تلاش زیاد در مجموعه‌های مختلف همراه است اما عمدتاً از همان ابتدا فاقد اعتبار کافی برای مجریان و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی بوده و حتی در مواردی به دلیل لزوم تطبیق اقدامات انجام‌گرفته با این اسناد (اعم از سند برنامه ششم، اسناد سیاست‌های کلی ابلاغی، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و...)، زحمت زیادی را بر گرده دستگاه‌های مختلف اجرایی می‌گذارد.
با توجه به نکات یادشده به نظر می‌رسد، برای تغییر این مسیر بهتر است توافق برای برنامه‌ریزی به ویژه برنامه‌هایی که جنبه‌های مالی دارند، از سند بودجه آغاز شود و بر مبنای ترسیم واقعیت بودجه، پیگیری اصلاحات و دستیابی به اهداف به صورت گام‌به‌گام و رو به جلو ترسیم شود.
