ابهام جدی

شوک اقتصادی ناشی از بیماری کرونا، کشورهای مختلف را به درجات متفاوتی متاثر کرده است و بسته به فضای مالی و پولی در اختیار کشورهای مختلف بسته‌های سیاستی متفاوتی را دنبال کرده‌اند. با این حال به نظر می‌رسد اجرای سیاست‌های اقتصادی نیازمند در نظر گرفتن مجموعه‌ای از معیارهاست که اثربخشی این سیاست‌ها را افزایش دهد. یادداشت حاضر برخی از معیارهایی را که سیاست مالی باید رعایت کند مورد بررسی قرار می‌دهد.

1- زمان‌بندی مناسب در اجرای سیاست

شوک اقتصادی ناشی از بیماری کرونا ترکیبی از شوک‌های سمت عرضه و تقاضای اقتصاد است که می‌توان آن را در چند مرحله به شرح زیر طبقه‌بندی کرد:

  فاز اول، شوک چین (دی‌ماه-اسفند): کمبود مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای در زنجیره تولید به دلیل افت تولید در چین، اثرگذاری قابل توجه بر بخش‌های محدودی از اقتصاد.

 فاز دوم: شوک تقاضا (شروع از اسفندماه): کاهش تقاضای داخلی و خارجی در بخش‌های مختلف به ویژه هتلداری، رستوران‌ها، توریسم در خصوص تقاضای داخلی و کاهش صادرات در گروه‌های مختلف به دلیل افت یا محدودیت در تقاضای خارجی، شوک شدید بر بخش‌های محدودی از اقتصاد.

 فاز سوم، شوک ناشی از قرنطینه خانگی (شروع از اواسط اسفندماه): شوک سمت عرضه ناشی از کاهش عرضه نیروی کار به دلیل قرنطینه خانگی و کاهش تقاضای کالا و خدمات ناشی از آن، شوک بزرگ با اثرات قابل توجه بر گستره بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی.

 فاز چهارم، احیای اقتصاد (احتمالاً از اردیبهشت و خرداد): بازیابی اقتصاد احتمالاً به صورت متقارن با دوره وقوع شوک نخواهد بود (وجود هیسترزیس) و به دلیل عدم قطعیت و نبود اطمینان در آحاد اقتصادی، کاهش دسترسی به منابع مالی به دلیل رشد مطالبات غیرجاری، ورشکستگی بخشی از بنگاه‌های کوچک و متوسط، افزایش هزینه‌های تولید از مجرای تورم یا افزایش نرخ ارز و افت درآمد در بخش‌های مختلف به ویژه خدمات ممکن است بازگشت به سطوح قبل از بحران کرونا طولانی باشد یا بازگشتی کامل صورت نگیرد.

متناسب با فازهای چهارگانه یادشده، کشورهای مختلف ترکیبی از سیاست‌های پولی، اعتباری و مالی را دنبال کرده‌اند که اهم این سیاست‌ها ذیل هر یک از فازهای یادشده به شرح زیر است:

 فاز اول: ارائه یارانه دستمزد به بنگاه‌های آسیب‌دیده از تجارت با چین.

 فاز دوم: امکان تعویق در پرداخت مالیات و حق بیمه (آلمان، ایتالیا و فرانسه) برای بخش‌های آسیب‌دیده.

 فاز سوم: کاهش بار مالیاتی این بنگاه‌ها، تمدید وام‌های دریافت‌شده بنگاه‌ها، برنامه‌های حمایتی به منظور جلوگیری از بیکاری به ویژه یارانه دستمزد، تعویق پرداخت‌های نقدی خانوار (مانند قبوض یا مالیات) یا ارائه یارانه نقدی به خانوار.

 فاز چهارم: طراحی سیاست مالی با هدف افزایش تقاضا و جلوگیری از اثر هیسترزیس شوک‌های رخ‌داده عمدتاً پرداخت‌های انتقالی مستقیم به خانوارها، تغییر سیاست‌های تنظیم‌گری با هدف افزایش دوره کاری بنگاه‌های اقتصادی در دوره پس از بحران (امکان فعالیت رستوران‌ها در شب‌ها، افزایش فعالیت حمل‌ونقل عمومی در شب‌ها، افزایش دوره مدارس عمومی در تابستان و...).

یکی از مهم‌ترین ویژگی‌ها در اثربخشی استفاده از ابزارهای مالی، توجه به فازهای مختلف هر یک از این شوک‌ها و اجرای سیاست متناسب با آن است. به‌رغم این اهمیت، بخشی از سیاست‌های در نظر گرفته‌شده در کشور ما فاقد رعایت زمان‌بندی مناسب بوده‌اند. به‌طور خاص پرداخت‌های نقدی به خانوارها که باید در زمان و به مقدار مناسب برای خانوارها در نظر گرفته شود تا انگیزه اعمال قرنطینه خانگی را افزایش دهد، اولاً به مقدار ناکافی و ثانیاً بدون در نظر گرفتن زمان‌بندی مناسب برای اجرای آن پیاده‌سازی شد به گونه‌ای که تاکنون تنها یک مرحله از اجرای این سیاست پیگیری شده است.

2- تمایز بین سیاست پولی-اعتباری با سیاست بودجه‌ای و توجه به فضای مالی در دسترس برای طراحی سیاست

فضای مالی هر اقتصاد که میزان انعطاف در افزایش هزینه‌ها و وصول و دریافت منابع مالی برای طراحی بسته‌های سیاستی را تعیین می‌کند عاملی موثر در تعیین اندازه بسته‌های مالی در کشورهای مختلف بوده است. هرچند به دلیل اینکه شوک ناشی از بیماری کرونا، سلامت آحاد مردم را تحت تاثیر قرار داده و مساله مرگ و حیات در میان بوده است، بخشی از قواعد مالی حاکم بر سیاست‌های مالی در شرایط حاضر منعطف شده است و این قیود برداشته شده است. برای مثال کشورهای اروپایی مستقل از میزان بدهی و کسری خود این امکان را پیدا کرده‌اند که تا سقف یک درصد بودجه نسبت به افزایش کسری‌های خود اقدام کنند. تفاوت در فضای مالی کشورهای مختلف در کنار ابعاد شوک‌های واردشده به اقتصاد باعث شده است تا اندازه بسته‌های حمایتی در کشورهای مختلف متفاوت باشد. نکته مهم در طراحی بسته‌های حمایتی، تمایز بین ابزارها و اهداف مدنظر ذیل سیاست‌های مالی و پولی است. در حالی که سیاست‌های پولی و اعتباری عمدتاً با سه هدف کاهش نرخ بهره سیاستی، خرید دارایی و تسهیل در استقراض از طریق وثیقه‌گیری مناسب بوده است، سیاست‌های مالی دولت تعویق در مالیات، ضمانت دولت برای دریافت وام از طریق سپردن سپرده به صندوق‌های حمایتی یا شبکه بانکی و ارائه یارانه دستمزد یا پرداخت نقدی به خانوارها بوده است. آنچه به عنوان بسته‌های حمایتی کشورها و متناسب با اندازه اقتصاد کشورها از آن یاد می‌شود در واقع بسته‌های مالی بوده است که منابع آن به صورت شفاف و مشخص از طریق منابع و ابزارهای بودجه‌ای تامین و تجهیز خواهد شد.

این در حالی است که در بسته صد هزار میلیاردتومانی ارائه‌شده توسط دولت در ایران، 75 هزار میلیارد تومان از طریق کاهش نرخ ذخیره قانونی بانک‌ها بوده است، 5 /6 هزار میلیارد تومان از منابع بانکی بوده و تنها یک میلیارد یورو برداشت از صندوق توسعه ملی و منابع اندک مورد استفاده از هدفمندی یارانه‌ها و 550 میلیارد تومان منابع بودجه‌ای، می‌تواند ذیل سیاست‌های مالی طبقه‌بندی شوند. از این‌رو کمتر از 20 درصد بسته 100 هزار میلیاردتومانی بودجه دولت که حدود 5 /0 درصد تولید ناخالص داخلی است، جنبه سیاست مالی داشته و در نتیجه بسته مالی طراحی‌شده توسط دولت در مقایسه با بسته سایر کشورها ناچیز است. حتی برداشت یک میلیارد یورویی از صندوق توسعه ملی نیز در صورتی که امکان فروش ارز به دلیل شرایط تحریمی وجود نداشته باشد، عملاً معنای سیاست پولی خواهد داشت و در نتیجه اندازه بسته مالی دولت ناچیز خواهد بود.1

کوچک بودن بسته سیاست مالی دولت در اقتصاد ایران البته ناشی از محدودیت در ابزارهای مالی و پولی از یک‌سو و از سوی دیگر مسائل مرتبط با کسری بودجه دولت در سال 1399 و افق پیش‌روی بودجه دولت برای roll over کردن اوراق است. بودجه دولت در سال 1399 حتی از پیش از وقوع شوک کرونا با کسری قابل توجه در تامین منابع به منظور تراز کردن مصارف در نظر گرفته‌شده در بودجه بود، به‌طوری‌که بر اساس برآوردهای مختلف این کسری در بودجه که به دلیل بیش‌برآوردی در منابع بودجه بوده است بین 80 تا 120 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود. در شرایط کنونی افت فعالیت‌های اقتصادی باعث خواهد شد تا از یک‌سو دریافت بخشی از مالیات‌ها مانند مالیات بر ارزش افزوده با کاهش مواجه شود، به علاوه تعویق مالیات‌ها نیز وصول بخشی از این درآمدها را با مشکل مواجه می‌سازد. از سوی دیگر، سازمان هدفمندی یارانه‌ها نیز به دلیل افت فروش فرآورده‌های نفتی در داخل و همچنین افت قیمت فرآورده‌های صادراتی با کاهش در منابع مواجه خواهد شد. در قانون بودجه سال 1399، مجموع درآمدهای سازمان هدفمندی یارانه‌ها حدود 250 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که از این میزان 77 هزار میلیارد تومان فروش داخلی فرآورده‌ها و حدود 89 هزار میلیارد تومان دریافتی حاصل از فروش صادراتی فرآورده‌ها پس از کسر مابه‌التفاوت خوراک تحویلی به پالایشگاه‌ها خواهد بود. از این‌رو حدود 166 هزار میلیارد تومان از منابع سازمان هدفمندی به صورت مستقیم متاثر از شوک اقتصادی ناشی از کروناست که برآوردهای اولیه صورت‌گرفته از میزان فروش فرآورده‌ها حاکی از آن است که میزان درآمدهای سازمان هدفمندی حداقل با کاهش 15درصدی مواجه خواهد شد که معنای آن کاهش 24 هزار میلیاردتومانی منابع این سازمان است که با توجه به ترکیب مصارف سازمان هدفمندی که شامل پرداخت یارانه نقدی و معیشتی، خرید تضمینی گندم و همچنین عوارض و مالیات بخش‌های مختلف حوزه انرژی است، کاهش منابع مذکور باعث خواهد شد تا بخشی از منابع بالاجبار از منابع بانک مرکزی تامین شود. به علاوه در حالی که در سال 1399 میزان یارانه کالاهای اساسی حدود 5 /6 میلیارد دلار در نظر گرفته شده است به نظر می‌رسد با افت قیمت نفت و فرآورده‌های نفتی و همچنین کاهش تقاضا برای این محصولات میزان تامین ارز مورد نیاز برای تامین کالاهای اساسی با دشواری ویژه‌ای مواجه شود و از این‌رو در صورتی که آزادسازی دارایی‌های ارزی ایران یا دریافت وام از صندوق بین‌المللی پول به نتیجه نرسد، با کسری حداقل سه میلیارددلاری در تامین کالاهای اساسی مواجه خواهیم بود که در صورت تامین این کسری از منابع ارزی نیمایی، کسری ریالی کالاهای اساسی نیز که اثر مستقیم بر پایه پولی خواهد داشت حداقل به میزان 30 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در واقع شرایط بودجه‌ای کشور هم به دلیل بیش‌برآوردی بخشی از منابع بودجه‌ای در لایحه بودجه و هم به دلیل شوک اقتصادی ناشی از بیماری کرونا شرایط سختی را پیش‌روی بانک مرکزی قرار داده و به نظر می‌رسد سال سختی پیش روی این بانک باشد که تامین بخشی از بسته 100 هزار میلیاردتومانی از منابع بانک مرکزی نیز در آغاز سال جاری به این سختی افزوده است.

در این شرایط و با توجه به محدودیت‌های یادشده، به نظر می‌رسد علاوه بر برخی اصلاحات محدود مالیاتی به ویژه در شرایط جاری، تنها جایگزین ممکن برای افزایش دسترسی به منابع نقدی برای دولت، فروش دارایی‌هاست که از قضا بازار سرمایه شرایط مناسبی برای پیاده‌سازی این سیاست دارد و بخشی از تمهیدات حقوقی لازم برای این فروش نیز در لایحه بودجه سال 1399 دیده شده است، با این حال لازم است با برآورد دقیق ابعاد مورد نیاز برای تامین مالی دولت از بازار دارایی ذیل یک برنامه زمان‌بندی مناسب نسبت به فروش این دارایی و تامین کسری دولت اقدام کرد.

3- توجه به جهت‌دهی انتظارات و اثربخشی سیاست‌ها

یکی از چالش‌های مهم در طراحی بسته‌های سیاستی در شرایط بحرانی مانند شوک‌های واردشده بر اقتصاد ناشی از بیماری کرونا، کفایت بسته‌های سیاستی طراحی‌شده برای تغییر انتظارات آحاد اقتصادی است. در واقع بسته طراحی‌شده از منظر اندازه مورد نیاز و همچنین ترکیب و چگونگی اجرا باید به اندازه کافی از سوی آحاد اقتصادی به عنوان بسته‌ای معتبر شناخته شود تا بتواند انتظارات آحاد اقتصادی را در جهت مثبت جهت‌دهی کند. کاهش مصرف خانوار به دلیل افت درآمد در دوره بحران که به کاهش تقاضا منجر می‌شود در صورتی که توسط خانوار و بنگاه دائمی تلقی شود می‌تواند تعدیل مصرف و به دنبال آن تعدیل نیروی کار را به دنبال داشته باشد و از این‌رو طراحی بسته‌های حمایتی باید به گونه‌ای باشد که این اطمینان را در آحاد اقتصادی برای محدود بودن دوره جاری ایجاد کند. بخش مهمی از توان دولت در طراحی بسته صد هزار میلیاردتومانی معطوف به طراحی بسته حمایت از اشتغال در بنگاه‌ها از طریق اعطای اعتبار یا تسهیلات شده است. با این حال به نظر می‌رسد جدا از توان دولت در پیاده‌سازی چنین بسته‌ای و همچنین آثار این سیاست بر بازار دارایی‌ها به دلیل نوع تامین مالی آن و سازوکار در نظر گرفته‌شده برای سنجش و بازپرداخت آن (نرخ سود 24 درصد در صورت تعدیل نیروی کار)، اثربخشی این سیاست در تغییر تصمیم بنگاه برای حفظ اشتغال به دلیل عدم کفایت بسته جاری برای شکل‌دهی به انتظارات با ابهام جدی مواجه است.

جمع‌بندی

یک چالش مهم برای سیاست‌های مالی در شرایط جاری که در بسته‌های ارائه‌شده توسط نهادهای بیرونی مانند اتاق بازرگانی یا نامه 50 اقتصاددان به آن توجه کافی نشده است، مسائل مربوط به بودجه سال 1399 مستقل از بودجه مورد نیاز برای کروناست که باعث شده است ثبات اقتصاد کلان در معرض ریسک‌های جدی قرار گیرد. همان‌طور که اشاره شد شرایط بودجه دولت در سال 1399، کاهش منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها و کسری کالاهای اساسی شرایط سختی را پیش‌روی بانک مرکزی قرار داده است که این مساله مستقل از چالش‌های پیش‌روی شبکه بانکی به دلیل شوک اقتصادی ناشی از بیماری کروناست که ممکن است افزایش تقاضای استقراض از بانک مرکزی را به همراه داشته باشد. از این‌رو لازم است هر بسته مالی برای کرونا با در نظر گرفتن بسته مورد نیاز برای جبران کسری بودجه دولت و همچنین حفظ ثبات حداقلی در سیاست پولی باشد.

پی‌نوشت:

1- در آخرین اعلام صورت‌گرفته در خصوص حمایت از خانوار، ارائه تسهیلات به خانوار برای 23 میلیون خانوار به میزان یک میلیون تومان در نظر گرفته شده است.