اصول موضوعه

26 کشوری که هفت سال قبل در پایتخت شیلی به «اصول و قواعد پذیرفته‌شده عمومی» رای دادند و «اصول سانتیاگو» را بنا نهادند، از تدوین این قواعد چهار هدف را دنبال می‌کردند:

1-کمک به حفظ ثبات سیستم مالی جهانی و جریان آزاد سرمایه

2- رعایت کلیه مقررات ذی‌ربط و الزامات مربوط به افشای فعالیت‌ها در کشور میزبان

3- سرمایه‌گذاری بر اساس ملاحظات «اقتصادی- مالی» و «ریسک-‌ درآمد»

4- داشتن ساختار حاکمیتی منسجم و شفاف که کنترل عملیاتی کافی، مدیریت ریسک و پاسخگویی را ممکن سازد.

با چنین اهدافی، 24 اصل به مرحله تدوین نهایی رسید. این اصول در سه دسته کلی قابل طبقه‌بندی است؛ «چارچوب قانونی، اهداف و هماهنگی با سیاست‌های اقتصاد کلان»، «چارچوب سازمانی و حاکمیتی» و «چارچوب سرمایه‌گذاری و مدیریت ریسک». با در نظر داشتن این چارچوب کلی، می‌توان به بررسی نسبت کنونی صندوق توسعه ملی با اصول سانتیاگو پرداخت؛ کاری که «محمدرضا شجاع‌الدینی» در مقاله خود با عنوان «اصول سانتیاگو و صندوق توسعه ملی» انجام داده است. در ادامه، ضمن اشاره به مهم‌ترین بندهای «اصول و قواعد پذیرفته‌شده عمومی»، ارزیابی مقاله یادشده از وضعیت صندوق توسعه ملی را مرور خواهیم کرد.

اصل نخست: استحکام قانونی

اصل نخست سانتیاگو تاکید دارد «صندوق باید دارای چارچوب قانونی مستحکم برای پشتیبانی از عملکرد موثر و دستیابی به اهداف تعیین‌شده باشد.» به اعتقاد شجاع‌الدینی «اساسنامه صندوق توسعه ملی که همان ماده 84 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم است، از این جهت با دقت خوبی تنظیم شده است. البته با توجه به تجربه کسب‌شده طی سال‌های برنامه پنجم می‌توان با اعمال اصلاحاتی در آن کارایی صندوق را افزایش داد.» اصلاحات مورد اشاره این عضو هیات عامل صندوق، عمدتاً بر زمینه بازنگری در وظایف و اختیارات ارکان صندوق (هیات امنا، هیات عامل و هیات نظارت) متمرکز است.

اصل دوم: شفافیت سیاستی

اصل دوم سانتیاگو کوتاه و شفاف است و در جست‌وجوی شفافیت: «اهداف سیاستی صندوق باید به روشنی تعریف و اعلام عمومی شود.» این اولین تاکید اصول سانتیاگو بر اهمیت شفافیت در عملکرد صندوق‌های ثروت است، اما آخرین آنها نیست. دست‌کم در هفت اصل دیگر نیز به اشکال گوناگون این شفافیت ضروری اعلام شده است. شجاع‌الدینی در این خصوص، از اولویت‌بندی نشدن اهداف صندوق توسعه ملی انتقاد می‌کند و می‌نویسد: «به نظر می‌رسد که صندوق باید سیاست اعلام‌شده نسبت به تسهیم منابع میان 1- سرمایه‌گذاری‌های داخلی به منظور توسعه کشور و 2- حفظ سهم نسل‌های آینده که عمدتاً از طریق سرمایه‌گذاری در خارج از کشور و در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی تحقق می‌یابد، داشته باشد.»

اصل سوم: هماهنگی با اقتصاد کلان

سومین اصل مهم سانتیاگو بر هماهنگی سیاست‌های صندوق‌های ثروت با سیاستگذار پولی تاکید می‌کند: «جایی که فعالیت‌های صندوق تاثیر مستقیم و عمده بر پارامترهای اقتصاد کلان داخلی داشته باشد، این فعالیت‌ها باید با هماهنگی نزدیک با سیاستگذار پولی و مالی انجام بگیرد، به‌طوری‌که از همسویی آنها با سیاست‌های کلی اقتصاد کلان اطمینان حاصل شود.» به اعتقاد عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی، ایستگاه اول این هماهنگی در مجلس شورای اسلامی است که باید در تدوین قوانین به این نکته توجه داشته باشد. او از مصوبه مجلس برای تبدیل منابع ارزی به ریال برای اعطای تسهیلات ریالی یاد می‌کند و می‌گوید: «این کار به روش انجام‌شده تاکنون، آثار پولی نامطلوب داشته و می‌تواند برنامه پولی بانک مرکزی را مختل کند.»

اصل چهارم: برداشت‌های قاعده‌مند

اصل چهارم سانتیاگو با تاکیدش بر «وجود سیاست‌ها، قواعد و ضوابط روشن و اعلام‌شده از رویکرد عمومی صندوق در خصوص منابع و مصارف صندوق و برداشت از آن» احتمالاً بیش از همه اصول دیگر مورد توجه ناظران نگران ایرانی است که می‌خواهند از دچار نشدن صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی مطمئن شوند. به نوشته شجاع‌الدینی، «رعایت این اصل ایجاب می‌کند که هیچ برداشتی خارج از موارد پیش‌بینی‌شده در قانون از منابع صندوق نشود.» او خبر می‌دهد که «پایبندی صندوق توسعه ملی به این اصل زیاد است» اما ادامه می‌دهد که «باید واقعیت‌های موجود را نیز پذیرفت که ما در شرایط عادی -‌چه از نظر سیاسی و چه از نظر مالی- فعالیت نمی‌کنیم».

اصل پنجم: باز هم شفافیت

اصل پنجم سانتیاگو می‌گوید: «داده‌های آماری مرتبط با صندوق بایستی در زمان‌های معین به سهامدار و یا بنا به ترتیبات دیگر و در صورت اقتضا برای درج در مجموعه داده‌های اقتصاد کلان اعلام شود.» به اعتقاد عضو هیات عامل صندوق توسعه ملی، این صندوق «گزارش‌های سه‌ماهه و شش‌ماهه خود را تهیه و به مقامات ذی‌ربط ارسال می‌کند. مضافاً اینکه صندوق خود تاکید بر اطلاع‌رسانی شفاف عملکرد به عموم را داشته و از بانک‌های عامل نیز می‌خواهد که اطلاعات مربوط به عملکردشان را اطلاع‌رسانی کنند».

اصل هشتم: حفظ منافع صندوق

دیگر اصل مهم سانتیاگو، اصل هشتم است که تاکید دارد: «ارکان حاکمیتی صندوق باید با نظرداشت منافع کامل صندوق عمل کرده و ماموریت مشخص و اختیارات کافی و صلاحیت لازم برای انجام امور صندوق را داشته باشد.» این اصل همانند اصل پنجم می‌تواند در مورد صندوق توسعه ملی ایران نقش پررنگی داشته باشد و به همین دلیل در مقاله شجاع‌الدینی «بسیار مهم» ارزیابی شده است. به نوشته او «دولت‌ها نباید صندوق‌های ثروت ملی را تبدیل به ابزار دستیابی به اهداف سیاسی قرار دهند... اینکه با ابزار قانون در اداره امور صندوق مداخله شود حتی تا جایی که برای پاسخ به درخواست‌ها ضرب‌الاجل تعیین شود، مغایر با این اصل است.» عضو هیات صندوق این سوال را مطرح می‌کند که «مدیریت صندوق چه میزان می‌تواند در عدم پذیرش اعطای تسهیلات ارزی به واحدهایی که درآمد ارزی برای بازپرداخت بدهی نخواهند داشت، مقاومت کند؟» و توصیه می‌کند که «چنانچه قرار باشد اساسنامه صندوق مورد تجدید نظر قرار گیرد، لازم است صندوق از اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه‌گذاران داخلی منع شود و اعطای تسهیلات در داخل محدود به تسهیلات ریالی شود.»

اصل چهاردهم: پیشگیری از فساد

یکی از اصول ضد فساد سانتیاگو، اصل چهاردهم است که بیان می‌دارد: «تعامل با اشخاص ثالث در انجام وظایف مدیریت عملیاتی باید بر اساس مبانی اقتصادی و مالی بوده و از قواعد و فرآیندهای مشخص تبعیت کند.» شجاع‌الدینی در مقاله خود تاکید می‌کند که «با توجه به حجم و گستردگی عملیات مالی صندوق، چنانچه قواعد مشخصی تعیین و تبعیت نشود، می‌تواند موجبات سوءمدیریت و زمینه فساد را فراهم کند.»

اصل شانزدهم: فشار اجتماعی بر سیاسیون

از دیگر اصول سانتیاگو که می‌تواند از برداشت‌های غیر‌منطبق با اهداف صندوق توسعه ملی جلوگیری کند، اصل شانزدهم است: «اهداف و چارچوب حکمرانی صندوق و همچنین چگونگی استقلال مدیریت عملیاتی صندوق از مالک آن بایستی به اطلاع عموم برسد.» شجاع‌الدینی می‌نویسد: «اجرای این اصل می‌تواند موجب پایبندی بیشتر نهادهای سیاسی، مراکز قدرت و ارکان صندوق به اهداف و چارچوب‌های آن باشد.» هر چند به اعتقاد او «با توجه به فرهنگ کاری ایران به ویژه در بخش حاکمیتی مشکل بتوان این اصل را اجرایی کرد، ولی به هر حال باید در جهت نهادینه کردن چنین رویکردی تلاش کرد.»

اصل هفدهم: جلب اعتماد بین‌المللی

اگرچه به دلیل محدودیت‌های بین‌المللی اعمال‌شده بر ایران، صندوق توسعه ملی هنوز نتوانسته وارد سرمایه‌گذاری در بازارهای جهانی شود، اما باید خود را برای دوران پس از تحریم آماده کند. اصل هفدهم سانتیاگو می‌گوید: «اطلاعات مالی مرتبط در خصوص صندوق ثروت ملی باید نزد عموم افشا شود، تا جهت‌گیری اقتصادی و مالی آن را نشان دهد؛ به نحوی که در ثبات بازارهای مالی بین‌المللی مشارکت کرده و موجب افزایش اعتماد برای کشور سرمایه‌پذیر شود.» بنا به نوشته شجاع‌الدینی «با توجه به اینکه هنوز صندوق توسعه ملی کارهای سرمایه‌گذاری خارجی خود را شروع نکرده، این اصل فعلاً موضوعیتی برای آن ندارد، ولی باید توجه داشت که انتظارات بازار از صندوق این‌چنین است.»