تاریخ انتشار:
آیا مهم‌ترین بخش بودجه ارقام منابع و مصارف آن است؟
بودجه ابزار سیاستگذاران توسعه؛ هست؟ نیست؟
توجه به ساختار و کارکرد بودجه چه بر مبنای مباحثگسترده نظری و چه تجارب روشن عینی به طور مستمر و فزاینده‌ای افزایش یافته است. توجه به کارکرد بودجه به عنوان محمل اجرای برنامه‌های میان‌مدت و ابزار سیاستگذاری اقتصادی از دهه ۱۹۴۰ میلادی افزایش یافته و به طور دائم این گزاره مورد تاکید قرار گرفته که «بودجه تنها سند منابع و مصارف مالی دولت نیست».
حجت‌الله میرزایی/ پژوهشگر اقتصادی
توجه به ساختار و کارکرد بودجه چه بر مبنای مباحث گسترده نظری و چه تجارب روشن عینی به طور مستمر و فزاینده‌ای افزایش یافته است. توجه به کارکرد بودجه به عنوان محمل اجرای برنامه‌های میان‌مدت و ابزار سیاستگذاری اقتصادی از دهه 1940 میلادی افزایش یافته و به طور دائم این گزاره مورد تاکید قرار گرفته که «بودجه تنها سند منابع و مصارف مالی دولت نیست». اما با تغییر نگرش به ساختار و کارکرد دولت در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی و توجه به تاثیر رفتار مالی دولت بر ساختار نهادی و متغیرهای اقتصاد کلان، توجه دوباره و همراه با تامل و مداقه‌ای در همین ویژگی تاریخی یعنی «سند منابع و مصارف مالی» معطوف شده است. پیچیدگی و ابعاد متنوع و چندگانه کارکرد سیاستگذاری آشکار و پنهان دولت‌ها نه‌تنها در حوزه اقتصاد بلکه در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی و فرهنگی هم به طور مستمر افزایش یافته است. دولت‌های نفتی و به ویژه تجربه پنج دهه اخیر ایران به روشنی حاکی از آن است که بودجه و سیاست‌های مالی مهم‌ترین محمل و مسیر تغییرات ساختاری گسترده در اقتصاد ایران بوده است. دامنه این تاثیرات به متغیرهای اقتصاد کلان چون سطح و رشد تولید ناخالص داخلی، اشتغال، واردات،
مصرف و سرمایه‌گذاری و... محدود نمی‌شود بلکه مدرن‌سازی آمرانه و از بالا به پایین، شهری کردن، صنعتی کردن، ساخت و تغییر طبقات اقتصادی و اجتماعی، تعمیق روزافزون وابستگی و ناموزونی فزاینده در توسعه منطقه‌ای، همه و همه تا حد بسیار زیادی آثار و پیامدهای ساختار و ترکیب منابع و مصارف دولت و نظام طراحی و اجرای بودجه و سیاست‌های مالی دولت بوده است. دولت‌های نهم و دهم با آگاهی و تمرکز هوشمندانه‌ای بر بودجه، تغییرات بسیار گسترده و هدفمند و البته مخربی را در نظام اقتصادی و اجتماعی رقم زدند.
به روشنی باید گفت نه‌تنها ایجاد تعهد سالانه 40 هزار میلیاردتومانی پرداخت یارانه نقدی و آغاز بی‌پروای چند ده هزار میلیاردتومانی پروژه‌های عمرانی و تعهدات پرشمار و متنوع آشکار و پنهان جاری و عمرانی (مثل مسکن مهر با ابعاد مالی حدود 250 هزار میلیاردتومانی) آثار و پیامدهای بودجه‌ریزی و سیاستگذاری مالی به شیوه دولت نهم و دهم است بلکه تزریق بی‌پروای درآمدهای نفتی از مسیر و مجرای نظام بانکی و افزایش حجم نقدینگی 500درصدی عمدتاً یا با مجوزها و پیش‌بینی‌ها یا الزامات و راهگشایی‌های همین شیوه بودجه‌ریزی بوده است و باز روشن است که گسترش دائماً فزاینده فساد و تمرکز سیاسی و اداری، پنهان‌کاری و عدم شفافیت بی‌سابقه در عملکرد مالی و حقوقی و اداری دولت و نیز تخریب محیط عمومی کسب و کار و محدودسازی رقابت و مشارکت عمومی در اقتصاد همه و همه آثار و پیامدها و بلکه کارکردهای اجتناب‌ناپذیر بودجه‌ریزی در دهه گذشته و تخریب و بی‌اعتبارسازی اصول و مبانی مسلم بودجه‌ریزی، از میان بردن یا به حاشیه راندن و بی‌اعتبار کردن مجاری و دریچه‌های نظارت و کنترل و ارزیابی بودجه در کشور بوده است.
شاید تا پیش از دولت نهم، اقتصاددانان ایران، عمدتاً توجه و تاکید خود را بر سطح و رشد و ترکیب کلی منابع و مصارف دولت در بودجه معطوف می‌کردند و حجم بالا و رو به گسترش پروژه‌های عمرانی ناتمام و نیز سهم بالا و دائماً رو به افزایش مصارف جاری در همه دولت‌های پس از جنگ را به مثابه کاهش قدرت و دامنه سیاستگذاری مالی دولت و بلکه به گروگان گرفتن دولت‌ها و نسل‌های بعدی توسط دولت‌های موجود و گذشته قلمداد می‌کردند که البته نگرانی و تحلیل درست و قابل تاکیدی است، اما دولت‌های نهم و دهم نشان داد چگونه دولت‌های نفتی به ویژه در ساختار سیاسی ایران می‌توانند از کمند این محدودیت‌ها به راحتی رها شوند و تغییرات بسیار بزرگ و پردامنه‌ای را رقم زنند.
دولت یازدهم در گرو اجرای تعهدات مالی گسترده دولت‌های گذشته است که تجربه یک سال و نیم گذشته نشان می‌دهد در غالب موارد نه راه پیش دارد و نه راه پس. اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام و اجرای مصوبات و تعهدات استانی و بخشی موجود دست‌کم دو دهه زمان نیاز دارد و مسیر مصارف جاری حقوق و دستمزد، تعهدات صندوق بازنشستگی، یارانه نقدی و تامین خدمات مسکن مهر... سرگیجه‌آور و دلهره‌آفرین است و دست و پا و اندیشه دولت را برای هر تغییر و اصلاحی ولو اندک بسته است. فشارهای سیاسی و اجتماعی و نگرانی‌های دائماً فزاینده نه‌تنها امکان حذف بار تعهدات پیشین را نمی‌دهد بلکه در مورد یارانه‌های نقدی و نیز طرح مسکن مهر سخن از تغییر ترکیب و ساختار تعهدات هم نمی‌توان بر زبان راند.
با کاهش 20درصدی قیمت نفت و احتمال تداوم کاهش یا حفظ قیمت‌های موجود تا پایان دهه جاری، حتی امید به گشایش در صادرات نفت، امید به بهبود درآمدهای نفتی دولت و تغییرات گسترده در ساختار بودجه یا رهایی از کمند تعهدات موجود را تا حد زیادی از بین می‌برد. پیش‌بینی‌های واقع‌بینانه از شرایط آینده اقتصاد کلان و چشم‌انداز سال‌های آینده نیز از نرخ رشدی دو تا چهاردرصدی تا پایان سال 96 و تداوم رکود موجود تا پایان سال جاری حکایت می‌کند که نتیجه آن محدودیت درآمدهای مالیاتی دولت و گشایش‌های محدود در درآمدهای غیرنفتی است.
بنابراین بودجه برای دولت یازدهم کارکرد محدودی به عنوان ابزار سیاستگذاری اقتصاد کلان و هدف‌گذاری رشد اقتصادی، کاهش نرخ بیکاری و توسعه صنعتی یا ارتقای زیرساخت‌های اقتصادی خواهد داشت. مهم‌تر آنکه حتی اگر چنین امکانی وجود داشت و دولت روحانی می‌توانست در پرتو توافق‌های هسته‌ای، تداوم نفت 100 تا 120 دلاری و نیز درآمد مالیاتی حاصل از رشد اقتصادی شش تا هشت‌درصدی و واردات 100 تا 120 میلیارددلاری سیاستگذاری فعالی در حوزه مالی انجام دهد، مسائل اساسی اقتصاد ایران و نظام بودجه‌ریزی کشور حل نمی‌شد؛ بلکه بر پیچیدگی و آثار مخرب آن افزوده می‌شد. به زبان دیگر در ساختاری به شدت متمرکز، با فساد و عدم شفافیت بالا و فقدان نظارت، رانتی و مخرب بخش مولد، گشایش‌های مالی نه‌تنها راهگشا نیست بلکه به شدت مخرب و زیانبار است.
باز به گواهی تجربه یک سال و نیمه دولت یازدهم، اصلاحات نهادی گسترده‌ای در نظام مالی ایران بسیار ضروری است که انجام آن با اصرار و عزم و برنامه روشن شدنی و قابل پیگیری و انجام است. تجربه اصلاح نظام سلامت به عنوان یک برنامه محوری و کلیدی که کاهش فقر و بهبود عدالت اجتماعی را هدف‌گذاری کرده، نمونه روشنی از همین تغییرات است. این تجربه نشان داد در مقابل 40 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی بی‌هدف (که به طنز یارانه هدفمند نام گرفته) می‌توان مخارجی هدفمند و موثر با رقمی حدود چهار هزار میلیارد تومان برای تغییراتی گسترده در حوزه‌ای مهم که ابعاد اجتماعی و اقتصادی ناکارایی آن به طور دائم افزایش یافته، به کار گرفت.
و باز تجربه تلخ توزیع بی‌هدف و همگانی بسته حمایتی در سال گذشته نشان داد مرز هدفمندی و اصلاحات عملکرد مالی و عملیاتی دولت‌ها تا چه اندازه حساس و قابل خدشه و عبور است. به نظر می‌رسد دولت یازدهم برای پیگیری اصلاحات نهادی و هموارسازی مسیر توسعه باید تمرکز جدی خود را بر اصلاحات نظام بودجه‌ای و سیاستگذاری مالی (نه الزاماً تغییر ارقام مصارف و منابع) که بر ساختار، روش‌ها و رویه‌ها و ابزارها و نهادهای بودجه‌ریزی قرار دهد. مهم‌ترین و اجتناب‌ناپذیرترین این اصلاحات عبارتند از:
1- اعمال شفافیت حداکثری و تدوین برنامه شفافیت مالی ریالی و ارزی در معاملات، عملکردها و رویه‌ها و الزام به اجرای برنامه در همه سطوح ستادی، بخشی و منطقه‌ای
2- توانمندسازی، آموزش و ظرفیت‌سازی تشکیلات و منابع انسانی برای تدوین، اجرا و نظارت بر بودجه و سیاست‌های مالی
3- احیا و تقویت نهاد برنامه‌ریزی و استقرار و ارتقای روش‌ها و ابزارهای نظارت، کنترل و ارزیابی بودجه و سیاست‌های مالی
4- تمرکززدایی و واگذاری برنامه‌ریزی‌شده وظایف و اختیارات، قدرت تصمیم‌گیری و مسوولیت‌های نهادهای منطقه‌ای و استانی
5- تمرکز جدی بر برنامه‌های هسته‌ای و محوری دولت و تدوین برنامه عملیاتی چهار تا پنج محور کلیدی چون اصلاح نظام سلامت، اصلاح نظام آموزش عمومی و مهارتی، تامین منابع آب و... و اولویت‌گذاری برای تامین منابع مورد نیاز و تقویت نهادی و سازمانی و ظرفیت‌سازی برای این برنامه‌ها.
دیدگاه تان را بنویسید