تغییر جهت اجباری؟

آزاد‌سازی‌های اقتصادی طی دهه‌های 80 و 90 میلادی در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه سوابق مهم و قابل اعتنایی را پشت‌سر گذاشته و در عین حال فراز و نشیب‌های متعددی را تجربه کرده است. در برخی موارد اجرای شتاب‌زده و بدون دقت آن در یک اقتصاد منتهی به شکست شده و همزمان در سایر موارد با موفقیت همراه بوده است. به همین دلیل نیز ادبیات گسترده‌ای در توضیح چگونگی اجرا و تحلیل شرایط ناشی از آن در علوم توسعه اقتصادی ایجاد شده که نتایج آن قابل بهره‌برداری است. در ایران نیز مفهوم «آزادسازی» از برنامه دوم بدین سو و دست کم به مدت 20 سال به عنوان یکی از سرفصل‌های مورد توجه، همواره در دستور کار کشور قرار داشته است، در مقاطعی این سیاست با تحرک بیشتری پیگیری شده و در مقاطعی دچار رکود شده است. با این وصف و به‌رغم قدمت موضوعی کماکان «آزادسازی» در کشور به طور کامل اجرایی نشده است و در واقع از جمله مصادیق قابل تاملی محسوب می‌شود که نشان می‌دهد چگونه می‌توان یک مفهوم مدرن و کارآمد را چنان درگیر پیچ و خم‌های معمول کرد که به مرور زمان از اصل باز بماند. امروزه طولانی شدن دوره اجرا و دستاوردهای نه‌چندان بارز در زمینه آزادسازی کاملاً مشهود است و شاید بدون تحلیل خاصی بتوان تا حدود زیادی مسیر آتی این برنامه را در کشور پیش‌بینی کرد. در واقع به نظر می‌رسد «آزادسازی» اقتصادی به‌تدریج وارد یک مخمصه غیرقابل خروج شده که ناشی از یکسری عدم تعادل‌ها در فضای اقتصاد سیاسی کشور است. در این عرصه چندین نیروی اصلی شامل بخش اجرایی، بخش قانونگذاری و بخش خصوصی شامل صاحبان کسب و کار و نیروی کار در حال ایفای نقش هستند که برآیند آنها نتوانسته راهی به سوی آزادسازی اقتصادی بگشاید و کماکان نقش مداخله‌آمیز دولت استمرار یافته است. اما در مجموع و در تحلیل آینده «آزادسازی» دو اقدام ضروری است: ابتدا باید به طور خلاصه شرایط غالب گذشته را شناسایی و هرگونه تغییرات احتمالی در آن را پیش‌بینی کرد و سپس به بروز پدیده جدیدی در اقتصاد ملی یعنی محدودیت منابع دولت ناشی از سیاست‌های اجرایی قبل و کاهش درآمدهای نفتی ناشی از تحریم پرداخت که بارقه‌های جدیدی از تمایل به سمت آزادسازی را نمایان کرده و ممکن است تعادل قبلی را دچار جابه‌جایی کند.

وضعیت توسعه اقتصادی: هم‌اکنون مرحله توسعه کشور در کمرکش مسیری است که در آن هنوز برای دولت‌ها روشن نیست استراتژی توسعه باید با کمک کدام بخش‌های اقتصادی جلو برود و بنابراین باید کدام بخش مورد حمایت باشد و در کدام بخش رهاسازی شود. پاسخ به این سوال در کشاکش بحث‌های تئوریک داخلی، سلایق دولتمردان و فشارهای پیدا و پنهان بخش‌های مختلف اقتصادی گرفتار شده است. از سوی دیگر ترکیب صنعت به نحوی است که کسب و کارهای بزرگ اقتصادی اکثراً مبتنی بر نفت و گاز یا متکی به سایر منابع طبیعی، انرژی‌بر و انحصاری هستند که در تمامی آنها دولت یا به صدور مجوزهای سنتی مانند حق استفاده از معادن مشغول است یا نقش قیمت‌گذاری محصول و نهاده‌های عمده را بر عهده دارد یا در کل به اولویت‌بندی‌های خلق‌الساعه در رشته فعالیت‌ها می‌پردازد. در این شرایط دولت با یک تحلیل ساده دچار این تصور می‌شود که باید به امور روزمره این صنایع رسیدگی کند لذا ناگزیر مداخلاتی به دور از نفس آزادسازی اقتصادی را در دستور کار قرار می‌دهد. این وضعیت هنوز به قوت خود باقی است.

بخش دولتی: به طور کاملاً بدیهی در اقتصادی که شاکله آن بر بستر درآمدهای نفتی قرار گرفته، دولت از درآمدهای مالیاتی بی‌نیاز می‌شود و به تبع آن ایجاد فضای رقابتی و آزادسازی برای توسعه بخش خصوصی در حداقل اولویت قرار می‌گیرد، به عبارت دیگر چون بخش خصوصی به عنوان موتور اصلی رشد شناخته نشده است، لذا در این حالت کارنامه دولت نه با رشد بخش خصوصی بلکه در بهترین حالت با افزایش درآمدهای نفتی و توزیع معقولانه آن سنجیده می‌شود. در این‌گونه اقتصاد، سازوکارها به طور طبیعی طوری چیده می‌شود که دولت در اصل توزیع‌کننده باشد و برای مدیریت صحیح توزیع نیز به اولویت‌بندی بپردازد. یعنی برای مثال مشخص کند که در صورت صدور مجوزهای دولتی، کدام بخش یا صنعت می‌تواند از تسهیلات بانکی و منابع مالی بهره‌مند شود ‌ یا از اراضی منابع طبیعی برخوردار شود یا آنکه از قیمت ترجیحی در نهاده تولید استفاده کند، یا در کدام مناقصات برنده شود ‌یا آنکه از کدام خدمات زیرساختی بهره‌مند شود. باید توجه داشت که در چنین عمقی از دخالت توصیه به دولت جهت آزادسازی چه معنا و ابعادی دارد و مصادف با چه میزان کاهش قدرت و نفوذ مناصب دولتی و چه مقدار کاهش اختیارات در سازمان‌ها و نهادهای متولی است. چه بسا یک برنامه صحیح آزادسازی اقتصادی حتی منجر به انحلال یا ادغام در برخی از دستگاه‌ها باشد. لذا در کل درخواست از یک دولت صاحب منابع چشمگیر برای محدود کردن حوزه مداخلات خود تا حد زیادی تناقض‌گونه خواهد بود. واقعیتی که در دهه‌های گذشته مشاهده شده است، هم‌اکنون و به تدریج به‌ واسطه محدودیت منابع آثار تغییر در این بخش پدیدار شده است. مگر آنکه مجدداً منابع نفتی لازم به خزانه دولت سرازیر شود و روش‌های قبلی احیا شوند.

وضعیت صاحبان کسب و کار و نیروی کار: جدا از شرایط دولت باید خاطر‌نشان ساخت که بخش خصوصی کشور نیز هنوز فاقد جسارت لازم و خواست واقعی برای گسترش و توسعه خود به صورت مستقل از دولت است. جدا از بنگاه‌های بزرگ که شرایط آنها ذکر شد، بنگاه‌های کوچک و متوسط کشور تمایل دارند در جایگاهی حمایت‌شده به بقای خود ادامه دهند که موجب استمرار حوزه مداخلات دولت است. نارضایتی‌ها نسبت به نرخ بهره تسهیلات، تلاش برای جلوگیری از واردات کالاهای رقیب یا پیگیری در بخشودگی‌های مالیاتی مثال‌هایی از درخواست‌های حمایتی است. همچنین در داخل بخش خصوصی هنوز تشکل‌ها به تکامل لازم نرسیده‌اند تا متقاضی واقعی آزادسازی‌ها باشند و به عبارتی اتاق بازرگانی تبدیل به صدای واحد در تریبون بخش خصوصی خطاب به دولت شده و مشخص نیست آیا این مجموعه خود می‌تواند بیانگر جامع و تام نیات کل کارآفرینان بخش خصوصی باشد. در این میان نباید از یاد برد که یکی از جنبه‌های مختلف آزادسازی در بازارهای مختلف شامل کالا، خدمات و سرمایه ناظر بر تبیین روابط و حقوق نیروی کار است که این مهم نیز در داخل بخش خصوصی لاینحل مانده است. بیشتر تجارب توسعه‌ای در جهان نشان می‌دهد که تغییر در این بخش وابسته به مشارکت‌ها و سرمایه‌گذاری‌های خارجی یا صادرات‌گرایی است که این تکامل نیز هنوز رخ نداده است.

سیستم قانونگذاری کشور: مجلس در طول چند سال گذشته در کش‌وقوس با دولت‌های وقت و تدوین چندین فراز اصلی مانند هدفمندی یارانه‌ها و امثالهم بوده است و فرصت کافی برای توجه به نوآوری در نظام و مقررات اداره اقتصادی کشور به لحاظ آزادسازی فضای کسب و کار و توجه به بحث‌های نظری آن، وجود نداشته است. تصویب قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار در این رابطه از جمله مصادیق اخیر آزادسازی محسوب می‌شود که به‌رغم تلاش‌های فراوانی که در تهیه آن صورت گرفته هنوز به دو محور اصلی آزادسازی یعنی حوزه تجارت خارجی و حوزه بازارهای سرمایه بین‌المللی ورود پیدا نکرده است. بنابراین آزادسازی اقتصادی کماکان نیازمند تدوین بسترهای حقوقی و قانونی مستحکم و تبیین جایگاه نهادهای نظارتی است تا مجریان بخش دولتی با اطمینان خاطر بیشتری به اتخاذ تصمیم بپردازند. قانون مصوب بیشتر ناظر بر مناسبات داخلی دولت و بخش خصوصی است و مسیر یک کار مشترک را تعریف کرده تا این دو در کنار هم بتوانند در قالب شورای گفت‌وگو به حل مساله بپردازند. این در حالی است که به نظر می‌رسد هنوز از ظرفیت کامل شورای گفت‌و‌گو نیز استفاده نشده و طرف‌های مذاکره در وضعیت یک مشارکت همکارانه قرار نگرفته‌اند، مرور اخبار شورای گفت‌وگو نشان می‌دهد زمان زیادی لازم است تا مباحث شورا از مرحله ابراز گلایه به مرحله حل مساله برسد.

جمع‌بندی

در پیش‌بینی اینکه آیا اقتصاد ایران به سمت «آزادسازی» پیش می‌رود جدا از موارد مهم فوق یعنی ساختار فعلی اقتصاد، نقش دولت یا ترکیب خاص بخش خصوصی کشور که همگی موید یک اینرسی بالای مقاومتی در برابر آزادسازی است، باید به وضعیت اجرایی دولتمردان نیز نیم‌نگاهی داشت. مشخص است که مدیریت اقتصادی-‌صنعتی در دولت جدید بیش از پیش درگیر بازیابی نظامات و بازآرایی روال شناخته‌شده قبلی در اداره رسمی امور کشور است. اگرچه ممکن است بخشی از مدیران کلیدی فعلی در یک دهه گذشته اوقات خود را در بخش خصوصی سپری کرده و به شناخت نسبی از الزامات جدید رابطه دولت و بنگاه نائل شده باشند اما نکته مهم آن است که مشخص نیست در همان دوره، مدیران دولتی درباره ابعاد و جوانب دولت کوچک، مدرن و لوازم نوین اداره اقتصادی کشور به لحاظ آزادسازی‌ها فرصت تفکر و اندیشه داشته‌اند یا خیر، زیرا تمایل بازگشت به روش‌های تجربه‌شده قبلی به نحوی مشاهده می‌شود.

در مضامین دولت کمتر اولویتی در باب دولت کوچک و کارا در حکمرانی اقتصادی (Good Governance) و همچنین بهبود کیفیت نهادی دولت شنیده می‌شود و هنوز رویکرد درباره دهه گذشته بیشتر نوستالژیک است تا آنکه بتوان از آن انگیزه‌های نوآورانه استشمام کرد. اما با تمام این اوصاف و با لمس جدی آثار ناشی از کمبود منابع در اختیار دولت، نشانه‌های جدیدی از گرایش به برخی مصادیق آزادسازی اقتصادی در کشور مشاهده می‌شود. توافق عمومی‌ در آزادسازی قیمت‌های انرژی و پرداختن به واقعی‌سازی نرخ ارز اگرچه دیرهنگام، از جمله مثال‌های بارزی است که از احتمال کاهش رفتارهای تکلیفی در دولت خبر می‌دهد. حتی درباره واقعی‌سازی نرخ بهره یا تنظیم دقیق‌تر نرخ‌های تعرفه تجاری نیز مباحث جدیدی در ادبیات دولت ملاحظه می‌شود. به عبارت روشن‌تر در تعادل اقتصاد سیاسی کشور عامل جدیدی به عنوان تحریم اضافه شده که ناگزیر دولت را به سمت آزادسازی‌های خاص رهنمون شده است. اما اگر آزادسازی‌ها را شامل طیف وسیعی از اقدامات نظیر خصوصی‌سازی، کاهش تعرفه‌ها و تسهیل تجارت خارجی، گشایش در بازار سرمایه، رفع قیمت‌گذاری در انواع بازارها و همچنین کاهش مقررات دست ‌و پاگیر و افزایش کیفیت حکمرانی نهادهای دولتی فرض کنیم، آنگاه بدیهی است هنوز راه طولانی در پیش است. در این میان نکته بسیار مهم لزوم حفظ تمرکز دولت بر شناخت تجارب جهانی و توجه به تجارب داخلی خواهد بود تا از برخی سیاست‌های نادرستی که ممکن است در شرایط اضطرار کسری منابع اتخاذ شود، احتراز شود. عدم اشراف کارشناسی لازم بر زوایای ظریف آزادسازی و همزمانی آن با کاهش توان مداخلاتی و مالی دولت می‌تواند سرنوشت نه‌چندان مطلوبی را برای آزادسازی‌های عجولانه رقم بزند. سرجمع به نظر می‌رسد کمبود منابع و قید بودجه تنها عامل بیرونی است که دولت را به سمت آزادسازی سوق خواهد داد و در چنین شرایطی دولت نیازمند اتکا به تجارب جهانی است تا در هنگام کاهش مداخلات خود بدل به یک دولت ضعیف نشود. تبصره ماده 4 قانون بهبود مستمر فضای کسب و کار این ظرفیت و اختیار را برای دولت فراهم می‌آورد تا بتواند از مشاوران بین‌المللی بهره گیرد. هم اکنون می‌توان در ذیل شورای گفت‌وگوی بخش خصوصی و دولت از خدمات یک کارگروه زبده از مشاوران بین‌المللی استفاده کرد که تحت ‌نظر دبیرخانه، دستور جلسات شورا را بر اساس ادبیات جاری اقتصادی تنظیم کنند و سپس در انتقال تجارب خود به دولت و بخش خصوصی هم‌زمان به ایجاد یک مسیر همکارانه کمک کنند. آزادسازی هنگامی در مسیر مطلوب خود قرار می‌گیرد که دولت خود را در شرایطی فرض کند که منابع آن به شدت محدود شده و به‌جای ابزار مالی برای مداخله باید به ابزار کیفی و نهادی خود در یک ساختار کوچک و چابک اتکا کند.