دوره راهگشایی تجاری

بی‌شک بررسی عملکرد هر دولتی باید در چارچوب اقتضائات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آن دوره صورت گیرد. بنابراین برای بررسی عملکرد تجارت خارجی دولت سازندگی ابتدا لازم است شرایط کلی آن دوره تصویر شود. در این نوشتار علاوه بر تصویر شرایط سیاسی اجتماعی دوران دولت سازندگی، رویکرد اقتصادی دولت سازندگی نیز مورد بررسی قرار گرفته است و در نهایت روند، ترکیب و مهم‌ترین شرکای صادراتی در هشت سال دولت سازندگی مورد بررسی قرار گرفته است. دولت سازندگی از مردادماه سال 1368 کار خود را آغاز کرده و مردادماه 1376 به فعالیت خود پایان داده است اما در تحلیل‌هایی که در زیر صورت گرفته است کل عملکرد صادراتی در دو سال 1368 و 1376 به دولت سازندگی نسبت داده شده است.

تصویر کلی از شرایط اقتصادی، اجتماعی، سیاسی دولت سازندگی

اولویت‌های دولت در 10 سال اول انقلاب اسلامی بیشتر روی جنگ و حفظ اقتصاد کشور در چنین شرایطی بود اما پس از اتمام جنگ کشور نیازمند کابینه‌ای بود که بتواند وضعیت کشور را تثبیت و ویرانی‌های پس از جنگ را ترمیم کند. هاشمی در شرایط دشواری، اولین کابینه خود را در سال 1368 یعنی درست همزمان با پایان جنگ تحمیلی تشکیل داد. دولت‌های سوم و چهارم اداره کشور را در شرایط دشواری پیش برده بودند، با این حال دولت پنجم نیز که پس از پایان جنگ بر سر کار آمده بود، با مشکلات متعددی رو‌به‌رو بود. قیمت نفت به عنوان تنها محل درآمد کشور در پایین‌ترین سطح جهانی خود قرار داشت و زیرساخت‌های کشور مثل راه، پالایشگاه و سد یا وجود نداشت یا بسیار قدیمی بود یا اینکه در معرض حملات دشمن قرار گرفته بود. نام دولت «سازندگی» نیز بر همین اساس انتخاب شد. به عبارتی به نظر می‌رسید دولت باید اولویت اول خود را بازسازی و توسعه زیرساخت‌ها قرار می‌داد.

همچنین دولت به منظور تثبیت فضای سیاسی داخل کشور سعی کرد تعادل را بین گروه‌های سیاسی آن دوره برقرار کند به طوری که انتخاب سیدمحمد خاتمی به عنوان وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی در کنار علی‌اکبر ولایتی نمونه‌ای از این دست انتخاب‌ها بود. اما این رویه در عمل نشان داد که نه‌تنها موافقت همه طیف‌های سیاسی تامین نشد بلکه همه گروه‌های سیاسی از سهم‌بندی موجود ناراضی بودند. این نارضایتی‌های سیاسی در کنار برخی اقدامات اقتصادی دولت باعث شد تا رئیس دولت پنجم، راه دشواری را برای گرفتن رای اعتماد مجدد از مردم و گروه‌های سیاسی در پیش داشته باشد. با این حال هاشمی‌رفسنجانی بار دیگر به عنوان رئیس دولت ششم انتخاب شد.

رویکرد اقتصادی دولت سازندگی

اقتضائات زمانی درون دولت اول آقای هاشمی‌رفسنجانی یکی از اصلی‌ترین دلایلی بود که سبب شد تا تکنوکرات‌ها در کابینه ایشان ورود پیدا کنند و فعالیت‌های مهم و کلیدی در حوزه‌های مختلف اقتصادی را عهده‌دار شوند. همان‌طور که گفته شد در دولت اول آقای هاشمی، کشور از جنگ رها و تولید و زیرساخت‌های کشور دچار صدمات شدید شده بود، این شرایط می‌طلبید تا نیروهای متخصص وارد کار شوند. هاشمی تفکر اقتصادی دولت خود را بر مبنای حضور افراد فنی و مسلط بر حوزه اقتصاد یا همان «تکنوکرات‌ها» پیش ببرد. حضور نوربخش در راس وزارت اقتصاد، بیژن نامدار‌زنگنه در وزارت نیرو، نعمت‌زاده در وزارت صنایع، آقازاده در وزارت نفت، کلانتری در وزارت کشاورزی، محلوجی در وزارت معادن، نژادحسینیان در صنایع سنگین و وهاجی در وزارت بازرگانی، رنگ و بوی کابینه نخست هاشمی‌رفسنجانی را اقتصادی کرده بود.

دولت سازندگی در شرایطی سکان امور را در دست گرفت که دولت حدود 50 درصد کسری بودجه داشت که این کسری به دلیل استقراض‌های فراوان از بانک مرکزی بود. به دلیل نیاز کشور به بازسازی زیرساخت‌ها دولت تصمیم گرفت سهم بودجه پروژه‌های عمرانی را به طور چشمگیری نسبت به سایر فعالیت‌هایش افزایش دهد. از سویی به جهت نیاز ارزی کشور برای انجام این حجم بالای کار، استفاده از فاینانس و وام‌های خارجی به عنوان اهرم‌های مالی برای راه انداختن و سرعت بخشیدن به پروژه‌ها در داخل کشور ضرورت یافت. قطعاً این کار موجب افزایش بدهی‌های خارجی کشور می‌شد اما کسری بودجه دولت به دلیل استقراض بیش از حد از بانک مرکزی و بالا بودن نیازهای ارزی کشور تا حدودی استقراض خارجی را منطقی جلوه می‌داد.

دولت سازندگی برای استفاده از منابع خارجی، نیازمند اجرای برخی از دستورالعمل‌های اقتصادی برخی نهادهای مالی بین‌المللی از جمله صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی بود. یکی از این سیاست‌ها، سیاست تعدیل اقتصادی است که هسته مرکزی تفکر اقتصادی نخبگان و تکنوکرات‌های دولت سازندگی را تشکیل می‌داد. ممنوعیت قیمت‌گذاری توسط دولت (یا آزادسازی قیمت‌ها)، رفع محدودیت‌های تجارت خارجی، آزادی سرمایه‌گذاری خارجی، حذف یارانه‌ها، خصوصی‌سازی اقتصاد و واگذاری خدمات و شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی و... در زمره راهکارهای اصلی و اساسی این الگوی اقتصادی بود. با وجود آنکه برنامه اول توسعه اقتصادی برای سال‌های 1368 تا ۱۳72 در سال 13۶۸ به تصویب مجلس چهارم رسید، اما پس از مدتی به دلیل اصرار دولت به استقراض خارجی، برنامه تعدیل اقتصادی از سوی دولت، تدوین و از سال ۱۳۶۹ به اجرا گذاشته شد و در عمل برنامه اول توسعه اقتصادی به حاشیه رفت.

اگرچه تلاش‌های اقتصادی دولت سازندگی منجر به بهبود برخی شاخص‌های اقتصادی، بازسازی برخی از خرابی‌های ناشی از جنگ تحمیلی و ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی در کشور شد، اما از سوی دیگر تورم افسارگسیخته و تشدید فاصله طبقاتی، بزرگ‌ترین پیامد منفی اجرای سیاست‌های اقتصادی دولت بود.

بررسی روند صادرات در هشت سال دولت سازندگی

پس از پایان جنگ، بازسازی اساسی در ساختار اقتصادی موضوعی بود که مورد اجماع بسیاری از کارشناسان اقتصادی بود. در چنین شرایطی، برنامه اول توسعه اقتصادی شکل گرفت و از همان ابتدا با سیاست‌های تعدیل اقتصادی همراه شد به نحوی که اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی بر برنامه توسعه مقدم شد. کشورها تنها با اجرای این سیاست‌ها می‌توانستند از وام‌های صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی بهره‌مند شوند. در این راستا دولت سازندگی در تلاش بود با کاهش تعرفه‌های گمرکی اهداف سیاست‌های تعدیل را محقق کند. بر این اساس از سال 1369، با توجه به سیاست‌های به کار گرفته‌شده و دیپلماسی مناسب در سطح بین‌المللی ارزش صادرات کشور به سرعت افزایش یافت. البته کاهش تعرفه‌های تجاری که از توصیه‌های سیاست تعدیل اقتصادی بود باعث شد واردات نیز رشد قابل توجهی داشته باشد. (نمودار 1) در مجموع سیاست‌های دولت باعث شد که با توجه به شرایط و نیاز کشور واردات با شتاب بیشتری افزایش یابد و کسری تراز تجاری در سال 1370 به میزان بی‌سابقه‌ای افزایش یابد. (نمودار 2) کاهش تعرفه‌ها و آزادسازی ناگهانی تجارت خارجی، افزایش هزینه‌های عمرانی کشور و از طرفی تشویق به مصرف باعث شد تا طی سال‌های 1369 تا 1374 تورم نیز به صورت فزاینده‌ای افزایش یابد. افزایش تورم و کاهش رشد اقتصادی که باعث نارضایتی در میان اقشار جامعه شده بود، باعث شد دولت در اجرای سیاست‌های خود در چهار سال دوم تجدیدنظر کند و بر این اساس روند افزایشی واردات و صادرات که در چهار سال نخست دولت سازندگی وجود داشت به روندی نزولی تبدیل شود.

تجارت دولت سازندگی در سه قاره آمریکا، اروپا و آسیا

اتمام جنگ و سیاست‌های اقتصاد باز دولت هاشمی زمینه گسترش صادرات را برای کشور فراهم کرد. بسیاری از صنایع که در دوران جنگ به صورت نیمه‌فعال در‌آمده بودند، فعالیت خود را از نو آغاز کردند که این امر موجبات رشد اقتصادی بیش از 10‌درصدی در سال‌های ابتدایی دولت سازندگی را فراهم کرد. این امر باعث تقویت صادرات شد. در چهار سال نخست دولت سازندگی، صادرات به تمامی قاره‌ها، جز قاره آمریکا، رشد داشت و این روند در چهار سال دوم دولت نیز ادامه داشت. در مجموع در پایان هشت سال دولت سازندگی صادرات به آمریکا حدود دو برابر، اروپا سه برابر و آسیا بیش از هفت برابر نسبت به دوره قبل از خود رشد داشت. (نمودارهای 3 تا 5) با این حال بررسی واردات از این قاره‌ها نشان می‌دهد که آزادسازی تجاری باعث جهش در میزان واردات پس از جنگ شده است. در سال‌های پایانی جنگ که دولت با کسری شدید بودجه مواجه شده بود، واردات به شدت کاهش یافت و جز کالاهای کاملاً ضروری، واردات دیگری صورت نمی‌گرفت. با اتمام جنگ و اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی واردات در دولت اول هاشمی از قاره آمریکا بیش از 40 برابر، از آسیا بیش از 30 برابر و از قاره اروپا بیش از 20 برابر نسبت به چهار سال قبل از آن رشد داشت. رشد بی‌رویه واردات و اوضاع اقتصادی در انتهای چهار سال، دولت را مجبور به تغییر رویه پیشین کرد و باعث شد دولت کنترل شدیدی را بر واردات کالاها در سال‌های باقی‌مانده اعمال کند (نمودار 1).

مهم‌ترین شرکای تجاری ایران در دوران‌سازندگی

با بررسی مقاصد تجاری ایران در دولت سازندگی نکات قابل توجهی حاصل می‌شود. وجود دو کشور اروپایی یعنی آلمان و ایتالیا و غیبت چین و عراق در بین پنج شریک عمده تجاری ایران در آن دوران جالب توجه است. آلمان در زمان جنگ ایران و عراق اعلام بی‌طرفی کرده بود و جزو کشورهای اروپایی بود که سعی در میانجیگری و پایان جنگ داشت. بعد از پایان جنگ و در سال ۱۳۶۹ روابط دیپلماتیک دو کشور برقرار شد. همچنین در سال ۱۳۷۳ که وضعیت اقتصادی ایران در پی افزایش بدهی‌های خارجی دچار بحران شده بود، آلمان اقدام به عقب انداختن بازپرداخت میلیاردها مارک بدهی ایران کرد که کمک بزرگی به ایران بود. با این حال طی سال‌های ۱۳۷۵ و ۱۳۷۶ چالش‌های بزرگی میان دو کشور به وجود آمد که به تیرگی روابط انجامید. این مسائل باعث شد میزان صادرات ایران طی سال‌های 1373 تا 1376 به کمتر از یک‌سوم کاهش یابد. همچنین به‌رغم تلاش‌هایی که برای گسترش روابط تجاری میان ایران و چین در دولت‌های مختلف بعد از انقلاب اسلامی شده بود، چین نهمین مقصد صادراتی ایران بود. امارات متحده عربی نیز با اینکه یکی از حامیان اصلی عراق در جنگ تحمیلی بود اما روابط تجاری خود با ایران را حفظ کرده بود و دومین مقصد صادراتی ایران در آن دوران به حساب می‌آمد.

بررسی ترکیب کالاهای صادراتی دولت سازندگی

با توجه به نمودار 6 مشاهده می‌شود که با اتمام جنگ و آغاز به کار دولت سازندگی صادرات کالاهای صنعتی که در دوران جنگ تقریباً ثابت بود همواره دارای روند صعودی بوده است و این روند با روی کار آمدن دولت اصلاحات نیز همچنان ادامه داشته است. اما صادرات کالاهای سنتی و کشاورزی پس از یک روند صعودی در دولت اول و حتی دوران جنگ، از سال دوم دور دوم دولت سازندگی تنزل یافته است. شاید یکی از عوامل کاهش صادرات محصولات سنتی و کشاورزی در چهار سال دوم دولت سازندگی کم‌توجهی به رشد متوازن بخش‌های مختلف اقتصادی به خصوص بخش کشاورزی بوده است. طی سال‌های مذکور کشور با رشد سریع جمعیت مواجه شده بود و عدم سرمایه‌گذاری کافی در بخش کشاورزی طی سال‌های گذشته باعث شده بود تامین این مواد در داخل کشور نیز دشوار باشد چه برسد به صادرات این محصولات. صادرات کالاهای معدنی نیز همانند سال‌های قبل از دولت سازندگی ارزش اندکی داشته است. بنابراین به نظر می‌رسد عمده دلیل افزایش صادرات در دولت سازندگی را می‌توان مدیون فعالیت مجدد بنگاه‌های صنعتی و البته سیاست‌های اقتصاد باز دولت دانست.

جمع‌بندی

وقتی می‌خواهیم عملکرد دولت سازندگی را بررسی کنیم باید شرایط اقتصادی اجتماعی حاکم در آن دوره را نیز مد نظر قرار دهیم. زمان زیادی از انقلاب نگذشته بود که کشور درگیر جنگ تحمیلی شد و در این جنگ خسارات بسیاری را متحمل شد. دولت سازندگی به عنوان اولین دولت پس از جنگ مسوولیت خطیری داشت. زیرساخت‌های کشور مثل راه، بندر، پالایشگاه و سد یا وجود نداشت یا بسیار قدیمی بود یا اینکه در معرض حملات دشمن قرار گرفته بود و مهم‌تر از همه، مردم پس از هشت سال جنگ و تحمل رنج‌ها و کمبودها، انتظار داشتند برای رفاه آنها کاری انجام شود. از طرفی دولت سازندگی در شرایطی دولت را تحویل گرفت که دولت بیش از 50 درصد کسری بودجه داشت و قیمت نفت نیز به عنوان تنها درآمد دولت در آن زمان در پایین‌ترین حد تاریخی خود قرار داشت. در چنین شرایطی پذیرش سیاست‌های تعدیل صندوق بین‌المللی پول و استقراض خارجی شاید چندان هم غیرمعقول به نظر نرسد؛ کاری که دولت هاشمی انجام داد. فعالیت مجدد بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی پس از جنگ و سیاست‌های اقتصاد باز در دولت هاشمی هر چند صادرات را به سرعت گسترش داد اما واردات بی‌رویه باعث کسری تجاری بی‌سابقه‌ای شد که در کنار سایر تصمیم‌های اقتصادی دولت از جمله آزادسازی قیمت‌ها و نرخ ارز و... باعث بی‌ثباتی اقتصادی و تورم افسارگسیخته‌ای شد. در مجموع به نظر می‌رسد دولت سازندگی با افزایش بودجه عمرانی و ترمیم صدمات ناشی از جنگ و ایجاد زیرساخت‌های مناسب راه را برای گسترش صادرات در دولت‌های پس از خود فراهم کرده است.