سیاست یا استراتژی؟

مرتضی ایمانی‌راد معتقد است سیاستگذاری برای صادرات منجر به توسعه نمی‌شود بلکه باید استراتژی مناسبی را برای آن در نظر گرفت. این اقتصاددان می‌گوید: سیاستگذاری‌های توسعه صادرات بخشی از استراتژی کلان است. مساله اقتصاد ایران، مساله بین‌المللی شدن و توسعه صادرات، از طریق استقرار استراتژی توسعه صادرات است نه اعمال چند سیاست مختلف. به اعتقاد او باید به تدوین استراتژی به دیده یک الزام ملی نگاه کنیم که در این چارچوب، یکی از الزامات مهم، حمایت سیاسی از این استراتژی است. چگونگی استفاده از تجربه سایر کشورها در خصوص تدوین استراتژی صادرات، میزان موفقیت دولت‌ها در ایران در خصوص توسعه صادرات و رویکرد برنامه ششم توسعه در خصوص این موضوع از دیگر مباحث مورد بحث در این گفت‌وگو است. در ادامه مشروح گفت‌وگوی مرتضی ایمانی‌راد را با تجارت فردا می‌خوانید.



با توجه به اینکه توسعه صادرات به عنوان یکی از مهم‌ترین اهداف دولت‌ها بوده حال این سوال مطرح می‌شود که سیاستگذاری برای توسعه صادرات باید دارای چه الزاماتی باشد؟ چگونه باید این سیاست‌ها را تنظیم کرد که به اهداف مورد نظر دست یافت؟
نظرات کارشناسی زیادی در این‌باره مطرح شده است اما در این میان یک مساله عمده کمتر دیده شده است. برای توسعه صادرات ایران بحث سیاستگذاری نیست بلکه بحث استراتژی است. به عبارت دیگر وقتی درباره توسعه صادرات صحبت می‌شود این بحث را به عنوان یک استراتژی کلان کشور می‌بینم نه به‌عنوان سیاست توسعه صادرات. تفاوت این دو در جایی است که وقتی ما در مورد سیاستگذاری توسعه صادرات صحبت می‌کنیم، مساله از بین بردن بعضی موانع یا اعمال یک سیاست از طریق تشویق کارگزاران صادراتی برای صادرات بیشتر است. در حوزه سیاستگذاری، سیاست‌های توسعه صادرات در کنار سیاست‌های تولید و بازرگانی و... قرار می‌گیرند، اما وقتی ما بحث استراتژی را مطرح می‌کنیم، استراتژی توسعه صادرات تمام کشور را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد. به عبارت دیگر، بخشی از استراتژی کلان، سیاستگذاری‌های توسعه صادرات است. چون مساله اقتصاد ایران، مساله بین‌المللی شدن و مساله توسعه صادرات، از طریق استقرار استراتژی توسعه صادرات است نه اعمال چند سیاست مختلف. بنابراین نکته کلیدی این است که استراتژی فراگیر است. به این معنا که همانند یک چتر باز می‌شود و در زیر آن چتر، فعالیت‌های زیادی به شکل انسجام‌یافته انجام می‌شود که بتواند کشور را صادرات‌گرا و بین‌المللی کند و ارتباط کشور را با جهان خارج برقرار کند.
بنابراین من از اساس، الزامات سیاستگذاری برای توسعه صادرات را نفی می‌کنم. تا وقتی صادرات به یک استراتژی فراگیر در کشور تبدیل نشود، نتیجه‌ای که ما به دنبال آن هستیم حاصل نخواهد شد. اگر چنین امری محقق شود یعنی سیاست، فرهنگ، قوانین،‌ سازماندهی اداری و دولتی و همه به‌صورت هماهنگ با یک الزام سیاسی و ملی در جهت توسعه صادرات و آن هم با تکیه بر فعال و محوری بودن بخش خصوصی باید حرکت کنند و این حرکت مشخص و روشن باشد.

این استراتژی که شما به آن اشاره دارید باید چگونه انتخاب شود؟
وقتی که من در مورد استراتژی توسعه صادرات حرف می‌زنم، بحثم این نیست که همان استراتژی را که مالزی، تایوان و سایر کشورهای مشابه صادرات‌گرا انتخاب کرده‌اند پیش بگیریم؛ اعتقاد دارم بحث توسعه صادرات را تنها به‌عنوان یک سیاست نگاه نکنیم، بلکه به آن به دیده یک الزام ملی نگاه کنیم. بنابراین در این چارچوب، یکی از الزامات مهم، حمایت سیاسی از این استراتژی است. در غیر این صورت این استراتژی به نتیجه نخواهد رسید و در حد چند سیاست باقی خواهد ماند. توسعه صادرات کشور عمدتاً با وارد کردن صادرات مرتبط با نفت بالا رفته است و اگر صادرات نفت را کنار بگذاریم، خواهیم دید که هنوز جمع کل صادرات کشور در مقابل تولید ملی و در مقابل صادرات کشورهای مشابه، بسیار پایین است. اول باید الزام سیاسی پشت صادرات باشد، دوم الزام سیاستگذاری و تشویقی، سوم الزام حقوقی، چهارم الزام نهادی و پنجم پایین آوردن هزینه‌های صادراتی است. بزرگ‌ترین مانع برای صادرات، هزینه‌های محیطی است که در کشور به‌شدت بالاست. بنابراین مجموعه این سیاست‌ها، استراتژی توسعه صادرات است.

برخی از فعالان اقتصادی معتقدند اگرچه صادرات همواره در اولویت قرار داشته اما دولت‌ها در این زمینه کارنامه موفقی نداشته‌اند. به نظر شما دلیل این موضوع چیست؟
هنگامی که در خانه یک بچه را با کنترل بزرگ کنیم و در جامعه‌ای بفرستیم که مردمانش کنترل نشده‌اند؛ قاعدتاً نحوه ارتباط این کودک با جامعه دچار مشکل می‌شود. برای صادرات باید در نظر داشته باشیم که قوانین حاکم بر صادرات در سطح بین‌الملل تعیین می‌شود و نمی‌توانیم با حاکم کردن قوانین خودمان بر صادرات، موفق به توسعه صادرات شویم و چون کارکرد اقتصاد ایران و کارکرد اقتصاد بین‌الملل تقابل و تفاوت‌های جدی دارد، به همین خاطر است که شما هرچه سیاستگذاری کنید، هر‌چه تشویق کنید و هرچه زور بزنید، باز متوجه می‌شوید که صادرات در اولویت قرار نمی‌گیرد. این مشکل ناشی از سیاستگذاری اشتباه نیست بلکه در درون کشور موانعی وجود دارد که صادرات را سودآور نمی‌کند. مهم‌ترین مانع این است که چون فضای صادرات به‌طور عمده یک بازار رقابتی است؛ بنابراین محصول صادراتی باید در فضای رقابتی تولید و به یک بازار رقابتی جهانی صادر شود. ما متاسفانه فاقد این بازار در داخل کشور هستیم و تا موقعی که در درون کشور رقابت وجود نداشته باشد، کالاهای مناسب برای توسعه صادرات در درون کشور ایجاد نخواهد شد. بنابراین شرط اول، رقابتی کردن است و صادرات بدون رقابتی کردن اقتصاد داخلی امکان‌پذیر نیست. البته ما می‌توانیم با مشوق‌هایی صادرات را افزایش دهیم. ولی این صادرات در بازارهای جهانی پایدار نخواهد بود و در مدتی کوتاه صادرات بالا می‌رود و در بلند‌مدت مجدداً صادرات به وضعیت اولیه خودش برمی‌گردد. نکته دیگر این است که به‌رغم شعارهای توسعه صادرات، ولی هنوز کار اساسی در این خصوص انجام نگرفته است. چراکه صادرات هزینه‌بر است و یکی از مهم‌ترین موارد در این زمینه، هزینه‌های پنهان و مخفی است که در فضای کسب‌وکار کشور برای تولیدکنندگان ایجاد می‌شود و تولیدکنندگان متوجه نیستند که بخشی از ترازنامه آنها تحت تاثیر هزینه‌های محیطی است که عمدتاً مربوط به کسب‌وکار نامناسب است. نکته دیگر اینکه در ایران بخش عمده تولید و تکنولوژی در اختیار انحصارات اقتصادی است. این انحصارات می‌تواند انحصارات خصوصی یا دولتی باشد. اینها یکی از موانع جدی برای صادرات هستند. به دلیل اینکه نفس حضور انحصار در بازارهای داخلی، سود قابل توجهی را ایجاد می‌کند؛ به طوری که حرکت کردن به سمت بازارهای خارجی در اولویت قرار نمی‌گیرد. بنابراین چون تولیدکننده به دنبال سود و قدرت در بازار است، این قدرت به راحتی در داخل به دست می‌آید. بنابراین ضرورتی ندارد که تولید‌کننده به سمت بازارهای خارجی برود. به همین دلیل اگر ملاحظه کنید متوجه می‌شوید بخش خصوصی که موتور صادرات در کشورهای مختلف است، در کشور ما به جای اینکه انگیزه‌های لازم را به‌دست بیاورد و به سمت بازارهای خارج برود، بیشتر انگیزه دارد که بتواند سفارش‌های دولتی را بگیرد و از طریق تامین نیازهای شرکت‌های دولتی و بخش‌های دولتی سود به‌دست بیاورد. در جاهایی سود هم به‌دست می‌آورد و در جاهایی سود را از دست می‌دهد. بنابراین وقتی که فرصت‌ها را می‌بیند، کمتر تمایل به صادرات دارد.
چراکه به سمت بازارهای جهانی رفتن، مستلزم زیرسازی و فرهنگ‌سازی بسیار قوی و قدرتمندی است که بخش خصوصی آمادگی لازم را برای سرمایه‌گذاری روی این قضیه ندارد. مورد بعدی که یک بحث بسیار کلی است این است که وقتی من می‌بینم می‌توانم سود را در داخل کشور به راحتی به دست بیاورم، انگیزه‌ای ندارم که بخواهم کالای خودم را صادر کنم. این سود عمدتاً در رانت‌های اطلاعاتی، قانونی و سیاسی و سایر رانت‌ها در کشور موجود است. بنابراین بیشتر تلاش خودم را می‌گذارم تا بتوانم این رانت‌ها را پیدا کنم و از آنها استفاده کنم تا اینکه بروم بازارهای خارجی را پیدا کنم. بنابراین وجود رانت‌های متنوع و گسترده در داخل کشور، مانع از این می‌شود که ما بتوانیم تولیدکنندگان را به سمت بازارهای صادراتی رهنمون کنیم. نکته آخری که می‌خواهم در این زمینه اضافه کنم این است که قوانین در کشور هیچ موقع حامی استراتژی توسعه صادرات و سیاست‌های صادراتی و حامی صادرکنندگان نبوده است. چیزی که صادرکننده می‌خواهد ثبات قوانین است ولو قوانین ناکافی و نامناسب. با تغییر ریاست جمهوری قوانین عوض می‌شود، فضا و اولویت‌ها عوض می‌شوند؛ بنابراین صادرکننده‌ای که دوسال یا سه سال طول می‌کشد تا زمینه‌های صادرات را آماده کند، به محض اینکه می‌بیند قوانین تغییر می‌کند، تمام انگیزه‌های صادراتی خود را از دست می‌دهد. بنابراین ما به اندازه کافی در درون کشور مانع یا پتانسیل برای صادر نکردن داریم، به همین دلیل است که همواره صادرات در گفت‌وگو، و سیاست‌ها در اولویت قرار می‌گیرد ولی نتیجه کار موفق نیست.

سیاست‌های تجاری باید دارای چه مولفه‌هایی باشد که بتواند منجر به توسعه صادرات شود؟
نکته اول این است که ثبات قوانین از نوع قوانین مهم‌تر است. صادر‌کننده و تولیدکننده به ثبات احتیاج دارد. شما اگر تاریخ ایران را نگاه کنید بالاترین نرخ‌های رشد و بالاترین تحولات اقتصادی در شرایط ثبات سیاسی ایجاد شده، ثبات سیاسی همیشه پیش‌فرض ثبات قوانین است. نکته دوم این است که ما بعضاً به اشتباه فکر می‌کنیم، سیاست‌های توسعه صادرات، سیاست‌های معطوف به صادرات و سیاست‌های مشوق صادرات است. به عبارت دیگر همیشه فکر می‌کنیم که باید صادرکننده تشویق شود تا صادر کند. به خاطر همین دنبال سیاست‌های تشویقی و بسته‌های یارانه‌ای برای صادر‌کننده‌ها هستیم. در حالی که بخش مهمی از سیاست‌های صادراتی، سیاست‌های داخلی است. مجموعه‌ای از سیاست‌های صادراتی و سیاست‌های معطوف به شکل‌گیری بازارهای رقابتی در داخل است که صادرات را موفق می‌کند. بنابراین با معدودی از سیاست‌های صادراتی نمی‌توان به توسعه صادرات امیدوار بود. نکته سوم این است که از قدیم همیشه این بحث در دولت بوده که کدام بخش‌ها قابلیت صادراتی دارند و کدام بخش‌ها قابلیت صادراتی ندارند، من خاطرم می‌آید که با مرحوم دکتر عظیمی، می‌خواستیم پروژه صادراتی در وزارت کشاورزی انجام دهیم. باید با فضا‌سازی اجازه دهیم تمامی بخش‌ها بتوانند از مزایای صادراتی استفاده کنند. دلیل عمده این بحث این است که هم صادرات و هم جهان بیرون، داینامیک و تغییر‌پذیر است. بنابراین با یک برنامه ثابت و با یک مجموعه سیاست‌های ثابت نمی‌توانیم مشخص کنیم که چه بخشی صادرکننده است و چه بخشی صادر‌کننده نیست. پتانسیل‌ها در عمل شکل می‌گیرند و در مواجه شدن با پدیده‌های جهان خارج مشخص می‌شود که این قابلیت را دارند یا این قابلیت را ندارند. نکته بعدی این است که در نظر داشته باشیم صادرات قبل از اینکه سیاست لازم داشته باشد، بستر سیاسی لازم دارد. اگر رابطه سیاسی تنگاتنگ و ارتباطات اثربخشی با جهان خارج داشته باشیم، صادرات در این فضا می‌تواند شکل بگیرد. ولی وقتی تنش در بیرون از کشور زیاد باشد طبیعی است که این هم روی سیاست‌های خارجی و روی نگاهشان اثر می‌گذارد. روی هزینه‌های صادراتی اثر می‌گذارد. از سوی دیگر ما معمولاً در سیاست‌های توسعه صادرات از مشوق‌های مستقیم استفاده می‌کنیم؛ یارانه یا وام‌های صادراتی می‌دهیم که طبعاً هر کدام این سیاست‌ها به جای خودش اثر می‌گذارد، ولی آنچه در بلند‌مدت می‌تواند توسعه صادرات را به دنبال داشته باشد، توجه به سیاست‌هایی است که می‌تواند توسعه صادرات را سیاست‌بندی کند. به عنوان مثال انتقال صادرات جهانی به داخل کشور، کمک به شرکت‌های داخلی برای برگزاری نمایشگاه‌ها در خارج کشور، تسهیل ارتباطات صادرکنندگان با جهان خارج، حمایت آنها در خارج کشور و خیلی مسائل دیگر که ممکن است هزینه‌های بیشتری هم نداشته باشد، به زیربنا‌سازی صادرات کمک می‌کند. به علاوه تا موقعی که موانع داخلی رفع نشده باشد، صادرکنندگان ما قدرت صادرات نخواهند داشت. در تحقیقی که تقریباً چهار یا پنج سال پیش انجام دادیم، به این نتیجه رسیدیم که هزینه‌های محیطی نسبت به کشورهای دیگر در ایران بسیار بالاتر است و وقتی هزینه‌های محیطی نسبت به مالزی، اندونزی، ویتنام و... بالاتر باشد، طبیعی است که قدرت صادرکنندگان ایرانی کاهش پیدا می‌کند و در نتیجه از منظر سیاستگذاری لازم است که دولت این تفاوت هزینه‌های داخلی را نسبت به تولیدکنندگان کشورهای خارجی که رقبای ما در صادرات هستند، به نحوی برای صادرکننده‌ها جبران کند. محاسبه این هزینه به نظر من خیلی سخت نیست. آماری که درسطح جهان وجود دارد، نشان می‌دهد هزینه محیطی صادرات در ایران بسیار بالاست و وقت آن رسیده که با اعمال سیاست‌ها، هزینه‌ها کاهش پیدا کند. ولی چون اثر این سیاست‌ها در بلند‌مدت خودش را نشان می‌دهد، لازم است در کوتاه‌مدت از طرق متفاوتی این تفاوت هزینه‌ها برای صادرکنندگان جبران شود.

کدام کشورها سیاست‌های تجاری موفقی داشته‌اند و ایران می‌تواند از آنها الگو‌برداری کند؟
اگر بخواهیم به کشورهایی که سیاست‌های تجاری موفقی داشته‌اند، اشاره کنیم، تعداد بسیار زیادی از کشورها را باید فهرست کنیم که هر کدام در حوزه‌ای از سیاست‌های تجاری جهت صادرات و توسعه صادرات موفقیت‌هایی داشته‌اند. ولی نکته‌ای که در بررسی تجارب کشورها و اینکه چه سیاست‌هایی اتخاذ کرده‌اند، وجود دارد این است که ما نمی‌توانیم به یک مجموعه سیاست برای کشور برسیم و حتی قادر به الگو‌برداری نیستیم. به این دلیل که اساساً سیاست‌ها یکتا و به عبارتی دیگر یونیک هستند و سیاستی که در یک جا موفق بوده است، الزاماً در جای دیگر موفق نخواهد بود. سیاست‌های تجاری همانند هر رفتاری چه در سطح ملی و چه در سطح محلی همیشه در یک بستر شکل می‌گیرند و معنا و جهت پیدا می‌کنند. بنابراین زمانی که بستر سیاسی و اجتماعی در یک کشور متفاوت از بستر ایران باشد، سیاستی که در آنجا جواب داده است، الزاماً در ایران جواب نمی‌دهد و به همین دلیل است که استراتژی‌ها قابل الگو‌برداری و حتی قابل طراحی نیستند. استراتژی از دل چالش‌های هر کشور بیرون می‌آید و چالش‌ها از کشوری به کشور دیگر متفاوت است؛ نکته مهم این است که استراتژی محصول هوشمندی دولت است. به عبارت دیگر هرگونه استراتژی، از مواجه شدن کشور با چالش‌های موجود در سطح ملی و سطح جهانی ایجاد می‌شود. چون چالش‌ها داینامیک هستند، بنابراین استراتژی‌ها هم خاصیت داینامیک دارند. بنابراین قابل طراحی و پیش‌بینی نیستند. استراتژی‌های توسعه صادرات بیشتر باید کشف شوند تا طراحی. اگر می‌بینیم که در بعضی از کشورها در ظاهر، استراتژی‌هایی طراحی کرده‌اند و صادرات توسعه پیدا کرده، الزاماً رابطه معناداری بین طراحی و توسعه صادرات وجود ندارد. آن چیزی که در اینجا نادیده گرفته می‌شود، این است که طراحی را با توسعه صادرات، یک رابطه علی در نظر می‌گیرند؛ در حالی که چنین نیست. آنچه موجب شده است در برخی کشورها بتوانند با موفقیت سیاست‌های صادراتی را اعمال کنند، قدرت هوشمندی بالا، ارتباط موثر با جهان خارج و وجود آمار و اطلاعات کافی برای صادرکنندگان است. عمدتاً این کشورها خودشان را از پدیده‌ای تحت عنوان برنامه‌ریزی، طراحی، پیش‌بینی و مسائلی از این دست رها کرده‌اند و به موانع موجود تکیه کرده‌اند تا بتوانند از دل آن به راه‌حل‌هایی برسند که نتیجه‌اش، راه‌حل‌های توسعه صادرات است. به نظر من از نظر متدولوژی این نکته اهمیت زیادی دارد. بنابراین اینکه ایران از چه کشوری می‌تواند الگو‌برداری کند، من قویاً می‌توانم بر این نکته تاکید کنم که ایران استراتژی توسعه خود را باید از دل چالش‌هایش استخراج کند و نمی‌تواند از کشوری دیگر این استراتژی‌ها را الگو‌برداری کند.

در کدام دوره بعد از انقلاب اسلامی دولت توانست در زمینه صادرات عملکرد خوبی داشته باشد؟
قبلاً هم گفتم که کشور به سیاست‌های صادراتی نیاز ندارد بلکه به یک استراتژی فراگیر صادراتی با یک همت ملی و حمایت سیاسی نیاز دارد. ما چنین تجربه‌ای را در بعد از انقلاب هرگز نداشته‌ایم. ضمن اینکه اگر من به شما آماری بدهم که در یک زمان خاص صادرات در کشور افزایش داشته، این مساله به این معنا نیست که سیاست‌های صادراتی درست عمل کرده است؛ بلکه به دلیل کاهش درآمدهای نفتی بوده است. اگر رابطه درآمدهای نفتی و درآمدهای حاصل از توسعه صادرات را با هم بررسی کنیم، این دو آمار و منحنی رابطه منفی با یکدیگر دارند. به عبارت دیگر هرگاه صادرات نفت افزایش می‌یابد، صادرات غیر‌نفتی کاهش می‌یابد و بالعکس. بنابراین افزایش صادرات در کشور حاصل سیاست‌های صادراتی نبوده، بلکه حاصل درآمدهای نفتی در کشور بوده است. به همین دلیل است که همیشه صادرات غیر‌نفتی و حجم و سیاست‌های صادرات غیر‌نفتی واکنشی بوده در قبال افزایش یا کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی و کاهش یا افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت در داخل کشور. بنابراین در پاسخ به این سوال که علت موفقیت این سیاست‌ها چه بوده است؟، من می‌خواهم تاکید کنم که آنچنان موفقیتی وجود نداشته. اما اگر جایی شاهد افزایش صادرات غیرنفتی بوده‌ایم، علت آن نوسان قیمت نفت در بازار جهانی است؛ نه سیاست‌های حمایت از صادرات در داخل کشور.

با توجه به اینکه در برنامه ششم توسعه نیز توسعه صادرات در دستورکار قرار گرفته است، تا چه اندازه این برنامه را منطبق بر این هدف می‌دانید؟
همان‌طور که گفته شد، هرگونه استراتژی که در جهت توسعه فراگیر کشور مورد بحث قرار می‌گیرد، باید از دل چالش‌های موجود در درون و خارج کشور به وجود بیاید و شکل بگیرد. چالش‌ها، انگیزش‌های تدوین استراتژی را ایجاد می‌کنند و تدوین استراتژی‌ها، حاصل هوشمندی دولت در هدایت کشور است. استراتژی که از دل برنامه بیرون آمده باشد، مشکل کشور و صادرکننده را حل نمی‌کند. دلیلش این است که ما از سال 1317 تاکنون برنامه نوشتیم، برنامه اجرا کردیم و برخی اوقات نتایج مثبت نگرفتیم و بعد از انقلاب اسلامی نتایج موفقیت‌آمیز نبوده‌اند. بخش قابل توجهی از برنامه‌ها در قبل از انقلاب موفق نبوده‌اند. بنابراین مساله کشور مساله برنامه توسعه نیست؛ پس برنامه ششم توسعه هم مساله را حل نخواهد کرد. مساله کشور الزام به استراتژی فراگیر توسعه صادرات، برای جایگزینی درآمدهای پرنوسان نفت و برای رها شدن یک بار برای همیشه، از درآمدی است که ما در تولید آن هیچ کوشش و تکنولوژی به کار نمی‌گیریم. این را با سیاست‌های توسعه صادراتی و با برنامه نیز نمی‌توانیم انجام دهیم. با وجود اینکه توجه برنامه ششم به توسعه صادرات را می‌توان به فال نیک گرفت، اما این برنامه مساله کشور را حل نخواهد کرد. باید به جای برنامه در کشور هوشمندی مستقر کنیم. جدا از مساله هوشمندی، سیاست‌های توسعه صادرات یا هرگونه سیاست دیگری به یک بستر سیاسی- اجتماعی و سیاست خارجی مناسب نیاز دارد. در حال حاضر این بستر در ایران مهیا نیست. بنابراین کار تدوین سیاست اجرای توسعه صادرات کار سختی است. سیاستمداران کشور باید بدانند که با یک چالش جدی و ضروری روبه‌رو هستند.