سردرگمی در انتخاب راهبرد توسعه

تاریخ علم اقتصاد و تحولات آن در بیش از یکصد سال اخیر، ذیل گفتمان‌های مختلفی شکل گرفته که از یک سو محتوای علمی اقتصاد را به مفهومی همه‌فهم تبدیل کرده و ندانستن این علم را برای بسیاری از جوامع پر‌هزینه ساخته است، از سوی دیگر الگوهای بسیاری در ظرف اقتصاد تعریف شده است که هر یک به شیوه‌ای خاص در مواجهه با بحران‌های اقتصادی نسخه تجویز می‌کنند. در ایران داستان این الگوها و پرداختن به اقتصاد فراز و فرودهای بسیار داشته است. دولت‌ها هر یک می‌آیند و به طریقی با اقتصاد برخورد دارند، گزینش راهبرد توسعه از سوی دولتی می‌تواند، در شکل‌دهی برنامه‌ریزی و پرداختن به پارادایم توسعه مهم باشد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نشان شکل‌گیری منظومه «دولت-ملت» است و به ویژه در ایران شکل و ساختار آن با پذیرش نوع خاصی از راهبردهای توسعه همراه است.

خوانشی نوین

سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در فرآیندی در یک دهه اخیر دچار تحولات زیادی شده است، که این خود نشان از نگرش دولتی به امر اقتصاد و توسعه دارد. دولت نهم و دهم با رویکردی که نه در قامت یک دولت توسعه‌خواه نبود، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را منحل کرد و دولت یازدهم با قول احیای سازمان برنامه به میدان آمد. هرچند دولت تا عمل به قول خود و احیای سازمان برنامه زمان زیادی را صرف کرد اما، سازمان برنامه در نهایت با انتشار چارت سازمانی خود نشان داد که در فضایی جدید مشغول چینش جدید و آرایش نوین برای حضور جدی در عرصه معادلات اقتصادی ایران است.

برخورد غیر‌حرفه‌ای و فرصت گفت‌وگو

علاوه بر نوع انتشار فراخوان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که درخور نقد است، محتوای چارت سازمانی و مقدمه توجیهی نیز با ایراداتی همراه است. سایت سازمان مدیریت با فراخوانی از صاحب‌نظران خواسته تا چارت پیشنهادی را در فرصتی پنج‌روزه نقد کنند، فرصت بسیار اندک و روشی بسیار عجولانه. چطور ظرف مدت پنج روز آن‌هم از طریق وب‌سایت، موضوعی با این اهمیت مورد واکاوی قرار گیرد؟ جامعه ایرانی و به‌ویژه طیف اقتصادی در یکصد سال اخیر گفت‌وگو‌گریز بوده است. به جای استفاده از این فرصت، برای فراهم کردن گفت‌وگویی علمی جهت تنظیم ساختار جدید سازمان برنامه، انتشار فراخوان به کلی بی‌معنا می‌آید. به نظر، کار‌ویژه سازمان مدیریت پس از آن سال‌های تلخ، آشتی دادن سرمایه‌هایی است که تحول‌خواه هستند و علاوه بر تجربه حضور در ساختار برنامه‌ریزی، دغدغه توسعه ایران را نیز در سر دارند. علاوه بر این در فرآیند انحلال تا احیا، سازمان برنامه از نیروهای متخصص خالی شده است. نیروهایی که هر یک از آنها در قامت کارشناس سازمان مدیریت مورد وثوق دیگر اجزای دولت بودند در طول هفت سال انحلال، از سازمان هجرت کردند تا امروز ظرفیت نیروهای متخصص و فنی سازمان کاهش یابد. قریب‌به اتفاق مدیران پیشین حاضر به همکاری در این سیستم نیستند، فارغ از تیپ مدیریت محمد‌باقر نوبخت، مه‌آلود بودن فضا و نامشخص بودن چگونگی توسعه‌خواهی دولت هم مزید بر علت شده است. به واقع سازمان، به‌جز سر وقت رساندن بودجه در این نزدیک به دو سال عمر دولت یازدهم، چه نتیجه درخور دیگری داشته است؟ حالا که سازمان مدیریت، احیا شده و دولت صاحب سیستم برنامه‌نویسی شده، چه تفاوتی با گذشته که چنین سازوکاری در اختیار دولت نبوده، ایجاد شده است؟ آیا دولت تنها به تغییر نام سازمان از معاونت راهبردی به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اکتفا خواهد کرد؟

تنظیم ششمین سند توسعه

از شکل برخورد که بگذریم با محتوایی مواجه می‌شویم که چندان قابل دفاع نیست. نه در مقدمه توجیهی و نه در چارت سازمانی خبر از پرداختن و گزینش راهبردی در مقوله توسعه ایران نیست. نباید فراموش کرد که کشورمان گذشته از شرایط حساس بین‌المللی، در آستانه تنظیم برنامه ششم توسعه نیز هست و از این جهت حساسیت نهاد برنامه‌ریز بیش از پیش نمایان می‌شود. به استناد پنج برنامه توسعه در ایران، تاکنون هیچ‌یک از برنامه‌ها به‌طور کامل از راهبرد مشخصی پیروی نکرده است و این انتقاد به بیشتر برنامه‌های توسعه در کشور وارد است. در حقیقت بر اساس همین موضوع است که امروز نمی‌توان راهبرد پولی صرف در برنامه سوم توسعه، راهبرد نهادگرایانه در برنامه چهارم توسعه و رویکرد بی‌رسم برنامه پنجم توسعه را به نقد کشید. اکنون فرصت خوبی است تا برای اولین بار دولت با گزینش راهبرد مشخص توسعه و پس از گذشت طول دوره برنامه، بتوان به نقد این راهبرد پرداخت و فهمید تا چه اندازه راهبرد خاص مورد انتخاب دولت، چه نقاط ضعف و قوتی داشته و حداقل فهمید تا بار دیگر سیاستگذار درمانده در نقطه صفر نباشد.

سایه بودجه بر سر برنامه

از ‌نظر دیگر با بررسی چارت جدید سازمان برنامه، متوجه می‌شویم تمرکز بر بعد بودجه‌ریزی قرار گرفته است و بعد برنامه‌ریزی تا حدی فراموش شده است. این نگرش در ادامه روند پیشین نظام برنامه‌ریزی ایران است و در صورت پذیرش این رویکرد نه‌تنها روزمرگی گریبانگیر سازمان تازه احیا‌شده می‌شود که چابکی سازمان برنامه را نیز مورد خدشه قرار می‌دهد. ایجاد 10 معاونت که تقریباً همگی ساختار بودجه‌نویسی دارد، نشان از نگرشی است که ورای ضعف فرهنگی در توسعه‌خواهی، چابکی و نظم‌بخشی به یک سیستم را با چالش مواجه می‌کند.

به نظر در صورت گزینش راهبرد مشخص توسعه، متناسب با رویکرد جدید ساختار سازمان برنامه نیازمند تغییر است. نقش نظارت از ‌نظر فنی و مالی پروژه‌ها و طرح‌ها بیشتر به سمت نظارت‌های تخصصی بر محیط اقتصادی توسعه و اجرای سیاست‌های برنامه گرایش پیدا می‌کند، نقش معاونت‌های فنی و عمرانی و از این دست تا حدودی باید تعدیل شود و از وزن بخش‌های بوروکراتیک سازمان کاسته شود. تخصص‌های لازم برای جذب در سازمان برنامه جدید نیز بیشتر از گرایش‌های اقتصادی، مالی و مدیریت استراتژیک خواهد بود. در این صورت و به دلیل آنکه پروژه آمایش سرزمین هم در بسیاری از نقاط کشور به اتمام رسیده است، جانشین کردن برنامه‌ریزی منطقه‌ای مبتنی بر مستندات آمایش سرزمین به جای برنامه‌ریزی متمرکز می‌تواند راهگشا باشد.

چالش دولت یازدهم

دولت یازدهم با همه این چالش‌ها مواجهه مستقیم دارد و علاوه بر همه اینها به لحاظ شرایط اقتصادی نیز، در استفاده از منابع خود در تنگنا قرار دارد. در شرایطی که دولت با کاهش درآمدهای نفتی خود روبه‌روست و به‌طور طبیعی سازمان مشخصی هم در مورد مالیات‌ستانی در دسترس نیست و امکان جانشینی درآمدهای نفتی با صادرات وجود ندارد، نیاز به دولت حداقل و پرداختن به برنامه کارآمد توسعه می‌تواند پاسخ سوال ناگزیر دولت امروز باشد. با فرض پذیرش حداقلی راهبرد توسعه پولی در دولت جدید که مستند به برنامه خروج غیر‌تورمی از رکود و کارشناسان اقتصادی دولت می‌شود، هیچ نشانی از راهبرد توسعه پایدار و توسعه دانش‌بنیان در چارت و مقدمه توجیهی دیده نمی‌شود.

به هر روی دریافتن رویکرد توسعه دولت از چارت جدید سازمان برنامه دشوار است. در جهان به غیر از اینکه رویکردها در چنین مواردی کاملاً واضح به نظر می‌آیند، خود اشخاص هم نمایان‌کننده گزینش رویکردی خاص در مقوله توسعه هستند. انتصاب مدیر بانک جهانی یا صندوق بین‌المللی پول نمونه بارز چنین ماجرایی است. این مورد مساله دیگری است که در شرایط حاضر، دولت با آن روبه‌روست. شاید از این جهت و حضور محمد‌باقر نوبخت است که بعد بودجه‌ریزی بر برنامه‌ریزی غالب می‌شود و مازاد بر آن، راهبرد توسعه دولت هم نامشخص می‌ماند.

دولت با تمام این احوال در حوزه احیای سازمان برنامه سردرگم است. ساختار جدید نه‌تنها کارآمد نیست و منجر به افزایش کارایی نمی‌شود، بلکه سازمان در شکل جدید دست به تغییرات بیرونی هم زده است. دگرگونی و تبدیل سازمان برنامه از هفت معاونت به 10 معاونت، تعریف صندوق توسعه ملی به زیرمجموعه سازمان برنامه و تغییر در خط سیر موسسه عالی آموزش و پژوهش برنامه‌ریزی تا جایی که این اتاق فکر دولت را نیز تبدیل به یکی از اجزای خود کرده، نه‌تنها رهاوردی جز افزایش نقش دولت در تصمیم‌گیری اقتصادی ندارد که استقلال صندوق توسعه ملی و کارآمدی موسسه نیاوران را نیز با سوال جدی مواجه می‌کند.