تاریخ انتشار:
اقتصاد سیاسی بودجه نویسی دولت‌های احمدی‌نژاد و روحانی در گفتوگو با محمد کردبچه
شفافیت، پرده پنهان بودجه ۹۳
محمد کردبچه در گفتوگو با تجارت فردا نظام بودجه‌ریزی را در قبل و پس از انقلاب با هم مقایسه می‌کند و توضیح می‌دهد که چرا ایران در حالی که همزمان با کشورهای پیشرفته دنیا نظام بودجه‌ریزی را شروع کرده نتوانسته اصلاحات بودجه‌ای را دنبال کند.
مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی با کالبد‌شکافی تاریخچه بودجه‌نویسی در ایران، شرح می‌دهد افزایش درآمدهای نفتی چه تاثیر منفی بر اقتصاد و انضباط مالی کشور گذاشته است. محمد کردبچه در گفتوگو با تجارت فردا نظام بودجه‌ریزی را در قبل و پس از انقلاب با هم مقایسه می‌کند و توضیح می‌دهد که چرا ایران در حالی که همزمان با کشورهای پیشرفته دنیا نظام بودجه‌ریزی را شروع کرده نتوانسته اصلاحات بودجه‌ای را دنبال کند. از نظر او وارد شدن شوک نفتی در دهه 50 و اواسط دهه 80 باعث شده ایران نتواند اصلاحات بودجه‌ای را دنبال کند.
او در این گفتوگو از پشت پرده‌های بودجه‌ریزی در دولت نهم و دهم نیز سخن به میان می‌آورد و دلایل وقفه‌های چند‌ماهه در تقدیم لوایح بودجه طی سال‌های قبل را شرح می‌دهد.
بودجه‌ریزی در ایران یک سنت 100ساله است. اما این ابزار انضباط مالی هنوز نتوانسته متناسب با عمر خود به اصلاح ساختار و رفتار سیاستی منتهی شود. در حالی که در تمامی کشورها بودجه برنامه اداره کشور برای یک سال است اما در ایران هنوز سند دخل و خرج است. از نگاه شما که بیش از سه دهه در این بخش فعال هستید عوامل تعیین‌کننده انحراف در بودجه‌های سنواتی در گذشته و به خصوص دوره اخیر چه بوده است؟
به اعتقاد من نظام بودجه‌ریزی ما تا قبل از دهه 50 یک نظام سنتی و فاقد ساختار مدرن بود. از ابتدای دهه 1350که مصادف با دهه1970 میلادی است، ایران همزمان با کشورهای پیشرفته دنیا در نظام بودجه‌ریزی، اصلاحات نظام بودجه‌ریزی را شروع کرد. این اصلاحات همزمان بود با اصلاحات فراگیر نظام بودجه‌ای در کشورهای اروپایی، آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزیلند. قوانین بالادستی برای تدوین بودجه تدوین شد و هدف رسیدن به انضباط مالی بود.
هدفی که البته محقق نشد.
بله، اما این عدم تحقق ارتباطی به اصلاحات نداشت. بدشانسی که این فرآیند اصلاحی آورد، مصادف شدن آن با شوک مثبت نفتی و چند برابر شدن قیمت نفت بود. انتقادی که شما در خلط مفهوم بودجه داشتید دقیقاً در قانون برنامه و بودجه روشن شده بود. بر اساس ماده یک قانون برنامه و بودجه و فرآیند پیش‌بینی‌شده در قانون، سه نوع برنامه طراحی شده است. برنامه بلندمدت، میان‌مدت پنج‌ساله و برنامه سالانه به همراه بودجه عمومی سالانه در پنج بند طبقه‌بندی شده است؛ و در همین قانون، دولت مکلف شده که همراه با بودجه سالانه برنامه سالانه هم بدهد. ولی همان طور که اشاره کردم، این موضوع با چند برابر شدن قیمت نفت مصادف شد. انضباط مالی که اساس کار جدید قانون برنامه و بودجه بود، همه به هم خورد. به دلیل این افزایش درآمد نفت بی‌انضباطی کامل مالی در دولت حکمفرما شد. هزینه هم در مقایسه با این افزایش درآمد، افزایش یافت و هرج و مرج مالی به وجود آمد. بعد از انقلاب هم به دلیل مشکلات مالی و بعد از آن هم به دلیل جنگ تحمیلی تا سال‌ها امکان انجام اصلاحاتی در نظام بودجه‌ریزی نبود اما در اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 گام‌هایی برای اصلاحات برداشته شد. در سال‌های 1379 و 1380، در موسسه نیاوران (موسسه آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی توسعه) پروژه‌ای تحت نظارت آقای زنجانی برای اصلاحات آغاز شد. من هم در آن پروژه همکاری داشتم، یک پروژه مشترک بین سازمان برنامه و موسسه با عنوان اصلاح نظام بودجه‌ریزی بود. کار اصلاحات از آنجا شروع شد. منتها به دلیل اینکه اشکالات بسیاری در نظام بودجه‌ریزی داشت، از دو راه می‌شد این اشکالات را برطرف کرد. راه اول این بود که همه اصلاحات را با هم انجام می‌دادیم. راه دوم اصلاحات تدریجی و مرحله به مرحله بود. ما آنجا تصمیم گرفتیم که اصلاحات در دو مرحله کار انجام شود. مرحله اول کارهایی بود در کوتاه‌مدت و مثلاً تا سال 81 می‌توانستیم به نتیجه برسانیم.
چه نوع اصلاحاتی؟
آنهایی که برای مرحله دوم گذاشتیم اقداماتی بود نظیر اصلاح ساختاری مثل اصلاح نظام بودجه، اصلاح نظام حسابداری و اصلاح نظام قوانین، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد. این موارد نیاز به زمان بیشتری داشت. مرحله اول را اصلاح نظام طبقه‌بندی و تبصره‌های بودجه قرار دادیم. به دلیل اینکه بخش عمده بودجه را تبصره‌ها می‌گرفت. بخشی که وقت زیادی از دولت و مجلس را به خود اختصاص می‌داد. بسیاری از آنها هم تکراری بود. بنابراین این دو مرحله را پیش‌بینی کردیم و به ستاد اقتصادی بردیم. آن زمان در دولت یک ستاد اقتصادی وجود داشت که باید به تایید می‌رساندند. این فرآیند کار را ستاد اقتصادی دولت نیز پذیرفت و کار شروع شد. مرحله اول تا سال 1381 آماده شد و نظام طبقه‌بندی به کل عوض شد. طبقه‌بندی بودجه بر اساس آخرین دستاوردهایی که در صندوق بین‌المللی پول بود و به همه کشورهای عضو هم پیشنهاد کرده بود، تغییر کرد. البته ما در این مسیر از توان کارشناسی خودمان استفاده کردیم و فقط یک بار من با کارشناسان صندوق ملاقات کردم. دیگر کارها در داخل انجام شد، به تمامی استان‌ها سفر کردیم و با تمام دستگاه‌های اجرایی جلسه داشتیم تا این نظام جدید را توضیح دهیم. در فرصت کوتاهی این کار در سال 1380 انجام شد و در سال 1381 طبقه‌بندی بودجه تغییر کرد به گونه‌ای که قابل مقایسه با سال‌های قبل نیست.
مشکلات طبقه‌بندی قبلی چه بود؟
امکان مقایسه بین‌المللی با هیچ سند بودجه دیگری وجود نداشت. زیرا در بخش درآمدی و زمینه‌ها شفاف نبود. بانک مرکزی امکان بررسی آثار مالی را نداشت زیرا تمام سازگاری‌ها از بین رفته بود. به دلیل نبود شفافیت محققان نیز امکان بررسی بودجه را نداشتند. تبصره‌های قابل تکرار نیز در قالب قانون بخشی از مقررات تنظیم مالی دولت احصا شد. برای مثال ورودی و خروجی بخش‌های مختلف روشن نبود. برای تمامی این موارد جداول خلاصه طراحی شد تا بودجه به لحاظ شکلی نیز تغییر کند.
سرنوشت اصلاحات بلندمدت چه شد؟
در این خصوص نیز جهت‌گیری به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بود. اصلاحات مقدماتی آغاز شد و در قانون بودجه نیز به عنوان یک هدف و تکلیف قانونی گنجانده شد. این اقدامات مقارن با سال 1384 و آغاز به کار دولت نهم شد. با ورود آقای دکتر رهبر به ریاست سازمان برنامه، ایشان نیز ابراز تمایل کردند که بودجه مبتنی بر عملکرد ارائه شود. باز هم در فرصت کوتاهی در سال 1384 مرحله اول را آماده و بودجه 1385 را برای اولین بار به صورت عملیاتی تهیه کردیم. برای اولین بار بعد از انقلاب برنامه سالانه برای سال 1385 آماده و به همراه لایحه بودجه سال 1385 به مجلس تقدیم شد. بودجه 85 اولین بودجه‌ای بود که بر اساس سیکلی که در ماده یک قانون برنامه و بودجه پیش‌بینی شده بود، تدوین شد. یعنی چشم‌انداز که یک برنامه بلندمدت بود، تدوین و تصویب شده بود. در آن موقع برنامه پنج‌ساله در قالب برنامه چهارم وجود داشت و در این قالب برنامه سالانه 1385تهیه شد. اما به دلیل برخی اتفاقات تاکیدی که بر این موضوع بود برداشته شد. مثلاً از سال 1387 به خاطر اشکالی که در یک موافقتنامه پیش آمد مسوول آن موقع سازمان گفت تمام جداول در موافقتنامه‌ها حذف شود و از سال 1387 چیزی به مفهوم مبتنی بر عملکرد در مختصات بودجه پیدا نمی‌شود. تاکیدها برداشته شد و به تدریج اتفاقاتی که در سال بعد افتاد، نه‌تنها هیچ شباهتی به ویژگی‌های مبتنی بر عملکرد ندارد بلکه با تصمیم‌هایی که گرفته شد سه اصل بودجه زیر سوال رفت. سه اصل بزرگ در نظام مالی دولت وجود دارد، شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی. در بودجه باید به این سه اصل عمل می‌شد اما تصمیمات و اقداماتی که در این سال‌ها گرفته شد، درست عکس این سه اصل مهم بود. یعنی شفافیتی وجود نداشت، از نظر پاسخگویی هم دستگاه‌های اجرایی هیچ پاسخگویی نداشتند. گزارش‌های اقتصادی نیز که از سوی سازمان مدیریت و بانک مرکزی بر اساس قانون و با هدف پاسخگویی باید منتشر می‌شد از دستور کار خارج شد.
چرا چنین رویه‌ای حاکم شد و تلاش‌های مجدد برای انضباط مالی به ناکامی رسید؟
به دلایل مختلف. من در این خصوص شنیده‌های خودم را بیان می‌کنم. می‌گفتند چون عملکردها بد است، فقط عملکردهایی که خوب است منعکس شود. یادم هست که گزارشی در یک سالی تهیه شد که از سوی مسوولان رد شد و تاکید داشتند ننویسید کاهش پیدا کرد، بنویسید افزایش پیدا نکرد. تا این حد به گزارشات تعصب داشتند که گزارش منفی نوشته نشود. در حالی که اگر گزارش منفی نوشته شود، خودش باعث شناسایی مشکلات می‌شود. در قانون برنامه چهارم حکمی وجود دارد که هیچ سابقه‌ای در قانون‌های قبلی نداشت. بر اساس آن سازمان برنامه‌ریزی عملکرد سالانه و فاصله با شاخص‌های چشم‌انداز را باید محاسبه می‌کرد و به مقام معظم رهبری گزارش می‌داد. اصلاً این گزارش تهیه نشد. یعنی در تمام دوره برنامه چهارم این گزارش تهیه نشد و این بند را در برنامه پنجم نیز نگذاشتند. حتی اگر کارهایی برای انتشار یک گزارش می‌شد و می‌دیدند گزارش مثبت نیست اصلاً منتشر نمی‌کردند، به هیچ کس گزارش نمی‌دادند. بنابراین پاسخگویی و قانونمندی هم وجود نداشت. در پاره‌ای از موارد به جای اینکه کاری شود که قانون انجام شود، در این فکر بودند که چطور قانون دور زده شود؟ همه مصوباتی که شما می‌بینید رئیس مجلس به دولت باز می‌گرداند، به دلیل همین روحیه در دولت بود. شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی سه اصل تدوین بودجه است. وقتی به این سه اصل اعتقاد نباشد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد که دقیقاً هدفش بهبود مدیریت مالی و بخش عمومی است، شکل نمی‌گیرد. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نتیجه محور است وقتی دستگاهی بودجه‌اش را می‌آورد به جای اینکه با آنها چانه‌زنی شود اولویت‌های آن برای سال آینده پرسیده شود؟ بنابراین سر اعداد و رقم‌ها چانه‌زنی نمی‌شود که تمام برنامه‌ریزی و اهداف به هم بخورد. هدف‌هایی که اولویت کمتری دارد، کنار گذاشته می‌شوند و هر کدام اولویت بیشتری دارد، در درجه اول قرار می‌گیرند. بنابراین بودجه به این شکل هدفمند می‌شود. در این نظام به مدیران اختیارات لازم داده می‌شود و دست آنها بسته نیست. اما این اهداف از سال 1385 به بعد به تدریج از بین رفت و در واقع چیزی از آن باقی نماند.
در دوره جدید دغدغه‌ای در این خصوص وجود دارد؟
با شروع دولت جدید و انتخاب دکتر نوبخت ایشان به این کار اظهار تمایل کردند؛ زیرا خودشان هم قبلاً در این زمینه کار کرده بودند، یک ستاد راهبردی زیر نظر خود ایشان تشکیل شد که ریاست ستاد نیز بر عهده خودشان است. یک گروه نیز در این ستاد عضو هستند. بعد در چارچوب ساماندهی اقتصاد 1393 هم یک کارگروه تخصصی تشکیل شد تحت عنوان کارگروه تخصصی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد. ما کار را شروع کردیم و دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را تهیه کردیم و دستورالعمل به عنوان پیوست چهارم بخشنامه بودجه ابلاغ شده و با همه دستگاه‌های اجرایی یک جلسه هم‌اندیشی گذاشتیم. چهار دستگاه انتخاب شدند تا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را به صورت کامل انجام دهند.
چه دستگاه‌هایی؟
وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان به طور کامل انجام می‌دهند. سازمان ثبت احوال قرار شده در سطح شهرستانی این کار را انجام دهد. سازمان بهزیستی کشور هم قرار است این کار را انجام دهد. مقرر شده برای باقی دستگاه‌ها هم یک فرمی در دستورالعمل قرار دهیم که آنها فقط شاخص‌های مبتنی بر عملکرد را بدهند. در بخشنامه دو حکم وجود دارد. یکی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است اما حکم دیگری هم هست که دستگاه‌ها مکلف شدند برنامه سالانه را بفرستند. زیرا برای سال 1393 هم برنامه سالانه ارائه کردیم. همه دستگاه‌ها باید برنامه اجرایی بدهند و استراتژی و اهداف خود را از لحاظ کمی و کیفی به معاونت برنامه‌ریزی بفرستند. بنابراین کاری که ما داریم انجام می‌دهیم شبیه به آن کاری است که در سال‌های 1384 و 1385 انجام شد. امیدوارم اصلاحات هدف‌گذاری‌شده در دوره کنونی دنبال شود زیرا از سال 1388 تمام فرآیند اصلاحی گذشته از بین رفت.
ظاهراً افزایش قیمت جهانی نفت نقش مخربی در فرآیند اصلاحی دو دوره متفاوت داشته است؟
پدیده جالب این است که هم زمان‌هایی که درآمد نفتی خیلی خوب است مشکل داریم و هم زمان‌هایی که درآمد نفتی خیلی کم است.
جای تعجب دارد زمان‌هایی که قیمت نفت افزایش پیدا می‌کند، ما باز هم با مشکل مواجه شویم.
علتش این است که برنامه‌ریزی درستی درباره این مسائل نداریم. منتها در برنامه سوم و چهارم کاری که شد بحث ذخیره‌سازی درآمد نفتی بود، عملکردش در برنامه سوم هم خوب بود. در برنامه چهارم حکم بسیار خوبی وجود داشت که وابستگی به نفت کم شود و تراز عملیاتی بودجه تا پایان برنامه به صفر برسد. یعنی هزینه‌های جاری از محل فروش
اما در آمارهایی که منتشر می‌کردند، نشان می‌دادند که بهبود پیدا کرده است.
اتفاقاً این از مواردی بود که اصلاحات بودجه‌ای در فاز اول را بر هم زد. برای اینکه نسبت وابستگی را کم نشان دهند، می‌آمدند مالیات‌های نفت را در بخش مالیات‌ها قرار می‌دادند. سرمایه‌های نفت را در درآمدهای مالیاتی می‌آوردند بعد می‌گفتند درآمدهای غیرنفتی بالا رفته است. به درستی واقعیت را نشان نمی‌دادند ولی واقعیت این است که ما موفقیت زیادی در این زمینه نداشتیم. در برنامه پنجم هم این موضوع تکرار شد و حکم را بر این گذاشتیم که دولت در برنامه پنجم به گونه‌ای عمل کند که تراز عملیاتی تا آخر دوره صفر شود. باز هم متاسفانه در چند سال اول این کار عملیاتی نشد.
تراز عملیاتی در ابتدای برنامه چهارم چقدر بود که قرار شد صفر شود؟
در حدود شش هزار میلیارد تومان. اما به دلیل وابستگی بالا به نفت در دولت نهم و دهم این تراز هم‌اکنون به 50 هزار میلیارد تومان رسیده است.
چرا این تراز صفر نشد؟
چون باید از دو جهت اصلاحات صورت می‌گرفت. صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری و افزایش مالیات‌ها. در هیچ‌کدام از این دو مورد دولت موفقیت زیادی نداشت. به‌رغم صحبت‌هایی که می‌کردند مبنی بر رشد درآمدهای مالیاتی تحول خاصی رخ نداد. شما نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در این سال‌ها را بررسی کنید بین 5/5 تا 7 درصد در نوسان بود. هیچ تحولی در این قسمت صورت نگرفت. بنابراین ما توفیقی در نظام مالیاتی نداشتیم. پایه‌های مالیاتی گسترش نیافت، باید واحدیابی می‌شد زیرا تشخیص اقدام مهمی است. یک موقعی مالیات حقوق کارمندان دولت نصف مالیات بر مشاغل بود. الان مالیات مشاغل نصف مالیات حقوق کارمندان است. مشاغل آزاد حقوق و مالیاتی که پرداخت می‌کنند کمتر از کارمندان دولت است. این نشان می‌دهد که پوشش مالیاتی به آن اندازه که باید باشد نبوده است. از طرفی برای اعتبار جاری هم همین اتفاق افتاده است. آن طور که باید باشد صرفه‌جویی نکردیم. هزینه‌های جاری بی‌محابا افزایش پیدا کرده است. حالا فقط حقوق و دستمزد نبوده که ما بگوییم چون تورم بالا بوده حقوق بالا رفته است زیرا تورم مرتب بالا نبوده است. یعنی سال‌های قبل تورم در برنامه چهارم به 10 هم رسیده بود ولی هزینه‌های جاری به شدت افزایش پیدا کرده است. دستگاه‌های اجرایی به جای اینکه به دولت برای کنترل هزینه‌ها کمک کنند در جهت افزایش هزینه‌های جاری حرکت کردند. برخی مصوبات بر خلاف قانون، تعهدات خیلی بالایی برای دولت ایجاد کردند به همین دلیل است که مدام وزارت آموزش می‌گوید ما کسری داریم. وزارت بهداشت و درمان می‌گوید ما کسری داریم. همه اینها مشکلاتی بودند که ایجاد شده است. بنابراین در مدیریت هیچ‌کدام از وجوه کاهش تراز موفق نبودیم در نتیجه این تراز عملیاتی نه‌تنها کم نشده بلکه بیشتر و بیشتر شده است. وقتی هم که فاصله تراز خیلی زیاد شود، دیگر از خیرش می‌گذرند و می‌گویند آنقدر زیاد شده است که نمی‌توان کاری کرد.
بودجه جاری در ابتدای و پایان دولت نهم و دهم چقدر بود.
در زمانی که دولت تحویل داده شد بودجه جاری در حدود 20 هزار میلیارد تومان بود اما امسال به 120 هزار میلیارد تومان رسیده است. یعنی شش برابر شده است، در حالی که درآمدها آنقدر نشده است.
این افزایش به چه دلیل بود؟
یک بخش‌هایی از آن مربوط به حقوق و مزایاست یک بخشی از آن هم عدم صرفه‌جویی است. چون منابع هم تامین شده و درآمدها زیاد بوده، نیازی به صرفه‌جویی احساس نمی‌شد.
در دولت اعتقادی به صرفه‌جویی نبود؟
دولت به ظاهر تاکید می‌کرد. منتها در عمل اتفاق دیگری می‌افتاد. در عمل هم همان طور که عرض کردم مصوباتی که خود هیات دولت داشت، رعایت نمی‌شد. همان اتفاقی که قبل از انقلاب افتاد؛ وقتی پول بود، رعایت انضباط را نمی‌کردند.
از این صد هزار میلیارد تومان اضافه شده به هزینه‌های جاری چقدر حقوق و دستمزد می‌شود؟
80 هزار میلیارد تومان حقوق و مزایاست. این 80 هزار میلیارد تومان جنبه پرسنلی دارد و حق بیمه و بازنشستگی را در‌بر می‌گیرد. یک بخشی از آن یارانه است. 12هزار میلیارد تومان یارانه کالاهای اساسی است.
یک سوال سیاسی از شما می‌پرسم. شما در همه دولت‌ها کار کردید و حالا در این یکی دو دولت اخیر که بودید، این منطق افزایش هزینه‌های جاری خصوصاً در بخش دستگاه‌ها چه دلایلی داشت؟ آیا به خاطر جبران شرایط تورمی بوده است یا خیر، به دلیل منطق رضایتمندی بود؟
چون محدودیت نداشتند بی‌حساب و کتاب خرج کردند.
بعد از تحریم رفتارها در بودجه عوض شد؟
اواخر یک مقدار تغییر کرد ولی به ناچار این اتفاق افتاد نه اینکه خودشان بخواهند. وقتی که صادرات نفت نبود، باید صرفه‌جویی می‌کردند، درآمد ما بالای 120 میلیارد دلار رفته بود. زمانی که مقام معظم رهبری گفته بودند سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی 20 درصد باشد، ما گفتیم این را رعایت می‌کنیم ولی در برنامه پنجم گفتند سالی سه درصد به این نسبت اضافه شود. یعنی در شرایطی برنامه پنجم تصویب شد که درآمد نفتی ما 140 میلیارد بود. در حالی که امسال در شش‌ماهه رقم درآمدهای نفتی کمتر از 40 میلیارد دلار بود. یعنی بسیار پایین‌تر از ارقام سالانه در دوره‌های قبل. این فشارها منجر به صرفه‌جویی می‌شود. اگر این فشار نبود، باز هم همان اتفاق می‌افتاد.
روند بودجه عمرانی در هفت، هشت سال گذشته چطور بوده است؟
چون درآمدها ایجاد نمی‌شد، هزینه‌های جاری را از عمرانی کم می‌کردند. تمام افزایش هزینه‌های عمرانی برای این اتفاق افتاد تا بعداً خرج جاری شود. برخی سال‌ها 56 هزار میلیارد مصوب شد اما پنج هزار میلیارد تومان هم نتوانستند بدهند. این وضعیت خیلی نامطلوب است. مثلاً در شش‌ماهه 10 درصد کل مصوب را نمی‌توانند بدهند. یک بار در روزهای آخر دولت حجم زیادی اعتبارات عمرانی تخصیص داده شد فقط برای آنکه نسبت‌ها بالا رود زیرا در دو روز آخر دولت که فرصت جذب نبود بنابراین تمامی تخصیص‌ها برگشت می‌خورد. به همین دلیل معتقدم باید سراغ برون‌سپاری رفت و طرح‌ها را واگذار کرد. وقتی این کار را می‌کنید، بالاخره بخش خصوصی انگیزه پیدا می‌کند جلو بیاید.
اجازه بدهید یک مقایسه میان اولین آزمون فعلی دولت در بودجه‌نویسی و سنوات قبل داشته باشیم. از منظر یکی از دست‌اندرکاران بودجه چه تفاوتی میان لایحه بودجه سال 93 با بودجه سنوات قبل وجود دارد؟
مهم‌ترین تفاوت در لایحه بودجه 93 با سال‌های قبل را می‌توان در استقرار انضباط مالی بیان کرد. اشاره کردم سه اصل شفافیت، قانونمندی و پاسخگویی سه اصل انضباط مالی است. لایحه بودجه 93 در مقایسه با قانون بودجه سال 92 هر سه اصل را رعایت کرده است.
اگر قدم به قدم پیش رویم در اصل شفافیت چه تفاوت‌هایی میان لایحه بودجه 92 و 93 وجود دارد؟
با هدف شفافیت در لایحه بودجه 93پیش‌بینی‌شده تمام منابع به حساب درآمدهای عمومی واریز شود، در حالی که در بودجه سال 92 فروش اوراق مشارکت خزانه اسلامی، واگذاری شرکت‌های دولتی و ... از این قاعده استثنا شده بود و قرار شد این درآمد به یک حساب خاص در خزانه واریز شود. این کار از شفافیت بودجه می‌کاهد. در بودجه سال 93 این رویه کنار گذاشته شد و تمامی درآمدها به حساب خزانه واریز می‌شود. یکی دیگر از اتفاقات مهم بودجه اصلاح تبصره مربوط به رابطه شرکت ملی نفت و دولت بود. در بودجه سال 92 پیش‌بینی‌شده بود در صورت مازاد بر درآمد پنج میلیارد دلار در اختیار شرکت ملی نفت قرار گیرد، پنج میلیارد دلار به نیروهای مسلح اختصاص یابد و 500 میلیون دلار نیز برای پژوهش در نظر گرفته شده بود. این اقدام بودجه را دوسقفی می‌کرد و بر خلاف اصل شفافیت بود. در لایحه بودجه سال 93 این رویه دنبال نشد و حتی در جهت قانونمندی هرگونه اضافه درآمد ارزی به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. قدم دیگر در راستای شفافیت کاهش حجم اعتبارات متفرقه است. در سال جاری مجموع اعتبارات متفرقه 52 هزار میلیارد تومان بود اما در سال آینده به 39 هزار میلیارد تومان رسیده است. بنای دولت بر این است که روند اعتبارات متفرقه با هدف شفافیت کاهشی باشد. در سال جاری اعتبارات متفرقه عمرانی 25 هزار میلیارد تومان بود اما در سال93 این حجم به 14 هزار میلیارد تومان، کاهش یافته است. بنابراین گام مناسبی برای حرکت به سمت شفافیت برداشته شده است. در بخش جاری نیز 27 هزار میلیارد تومان اعتبار امسال به 25 هزار میلیارد تومان کاهش یافت. در مجموع هدف دولت در فرصت اندک حرکت به سوی شفافیت بوده است؛ اصلی که در سال‌های قبل غایب بود.
در حرکت به سمت قانونمندی چه تفاوتی میان لایحه سال 93 و سال قبل وجود دارد؟
حرکت به سمت شفافیت خود نوعی قانونمندی است اما ارائه لایحه در موعد مقرر گامی در این جهت بوده است. بودجه هر سال با تاخیرهای طولانی به مجلس می‌رفت اما امسال در موعد مقرر این کار انجام شد. ارائه برنامه سالانه برای دومین بار پس از انقلاب صورت می‌گیرد. طبق بند 4 قانون برنامه و بودجه همراه با بودجه باید یک برنامه سالانه به مجلس ارائه شود. برای لایحه بودجه این بند قانونی رعایت شده است. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز در بودجه سال93 رعایت شد. از چهار مرحله لازم برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد سه مرحله به اجرا درآمده است. هزینه تمام‌شده در 27 دستگاه احصا شده است. چند دستگاه بودجه خود را به صورت عملیاتی تدوین کرده‌اند. بنابراین در جهت قانونمندی نیز اقدامات زیادی صورت گرفته است. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد حکم برنامه است و تاکید دارد از سال سوم برنامه بودجه عملیاتی شده باشد. سال آینده سال چهارم برنامه است. تاکنون هیچ اقدامی صورت نگرفته بود اما در سال آینده حرکت در این جهت آغاز شده است.
و بالاخره بودجه سال 93 پاسخگو است؟
بودجه‌ای که شفاف باشد و اسناد بالادستی را رعایت کند قطعاً پاسخگو است، اما مهم‌ترین کار در بودجه سال 93 تدوین گزارش سالانه است. برخی اقدامات خاصیت دوگانه دارند و اتفاقاً در قانونی با هدف خاصی پیش‌بینی شده‌اند. وقتی گزارش اقتصادی به مجلس برود وظیفه، ماموریت‌ها، اهداف و... تمامی دستگاه‌ها به روشنی بیان شده است. این گزارش می‌تواند متری برای ارزیابی باشد و دستگاه‌ها را پاسخگو کند. از این جهت لایحه سال آینده واقعاً با سنوات قبلی خود تفاوت‌های قابل توجهی دارد و یک لایحه مبتنی بر افکار توسعه‌ای است. در واقع تلاش دارد در این مسیر حرکت کند و جهت‌گیری به آن سمت است.
در روزهای اخیر برخی نمایندگان به بودجه عمرانی اعتراض کرده‌اند و گلایه دارند. در این خصوص معاونت برنامه‌ریزی چه توضیحی دارد؟
یکی از درخواست‌های اکثر نمایندگان از ما در سال‌های قبل اولویت‌بندی پروژه‌های عمرانی بود. تاکید داشتند نسبت به پیشرفت پروژه منابع اختصاص داده شود. برخی نمایندگان حتی خود به دولت انتقاد داشتند که به اولویت‌بندی اعتنایی ندارد. ما در سال 93 این کار را انجام دادیم. پروژه‌های عمرانی در سطح تعریف شدند؛ پروژه‌هایی که صفر تا 20 درصد پیشرفت دارند، پروژه‌هایی که 20 تا 80 درصد پیشرفت داشته‌اند و پروژه‌هایی که بالای 80 درصد جلو رفته‌اند. در خصوص دسته اول دولت در حدی اعتبار در نظر گرفته که کارگاه تعطیل نشود و کار جلو برود. برای بخش دوم اعتبار عمرانی در سطح 50 درصد در نظر گرفته شده است. اما برای پروژه‌های سطح سوم اعتبار به حدی است که کار تمام شود. در مجموع دو هزار و 906 طرح در پیوست بودجه وجود دارد، که 614 طرح در سطح اول (صفر تا 20 درصد) قرار دارد. در سطح دوم نیز 930 طرح وجود دارد و پروژه‌های بالای 80 درصد نیز 184 طرح است.770 طرح مستمر هم که خرید ماشین‌آلات، دستگاه‌ها و ... را در بر می‌گیرد در بودجه وجود دارد. 155 طرح هم باقی طرح‌هاست که در قالب وام یا کمک در دست اجراست. در مجموع سال آینده 246 طرح خاتمه می‌یابد. بنابراین ما به سمتی در حال حرکت هستیم تا طرح‌های نیمه‌تمام را به اتمام برسانیم. در این میان اولویت باید طرح‌هایی باشد که پیشرفت بالایی داشته باشد. نمایندگان خود در جریان هستند که دولت با محدودیت منابع روبه‌رو است بنابراین باید اولویت‌بندی را رعایت کند. نکته دیگر برخورد صادقانه دولت است. در سال جاری 56 هزار میلیارد تومان اعتبار عمرانی پیش‌بینی شده است اما عملکرد حداکثر 11هزار میلیارد تومان خواهد بود. بودجه سال آینده در بخش عمرانی نسبت به قبل بیش از سه برابر شده است و قرار بر این است که درصد تخصیص بالا باشد. دولت نیامده است برای یک طرح اعتبار در نظر بگیرد و بعد در تخصیص به گونه دیگر عمل کند. تلاش داریم میزان اعتبار با درصد تخصیص و نسبت عملکرد تناسب داشته باشد.
او در این گفتوگو از پشت پرده‌های بودجه‌ریزی در دولت نهم و دهم نیز سخن به میان می‌آورد و دلایل وقفه‌های چند‌ماهه در تقدیم لوایح بودجه طی سال‌های قبل را شرح می‌دهد.
بودجه‌ریزی در ایران یک سنت 100ساله است. اما این ابزار انضباط مالی هنوز نتوانسته متناسب با عمر خود به اصلاح ساختار و رفتار سیاستی منتهی شود. در حالی که در تمامی کشورها بودجه برنامه اداره کشور برای یک سال است اما در ایران هنوز سند دخل و خرج است. از نگاه شما که بیش از سه دهه در این بخش فعال هستید عوامل تعیین‌کننده انحراف در بودجه‌های سنواتی در گذشته و به خصوص دوره اخیر چه بوده است؟
به اعتقاد من نظام بودجه‌ریزی ما تا قبل از دهه 50 یک نظام سنتی و فاقد ساختار مدرن بود. از ابتدای دهه 1350که مصادف با دهه1970 میلادی است، ایران همزمان با کشورهای پیشرفته دنیا در نظام بودجه‌ریزی، اصلاحات نظام بودجه‌ریزی را شروع کرد. این اصلاحات همزمان بود با اصلاحات فراگیر نظام بودجه‌ای در کشورهای اروپایی، آمریکا، کانادا، استرالیا و نیوزیلند. قوانین بالادستی برای تدوین بودجه تدوین شد و هدف رسیدن به انضباط مالی بود.
هدفی که البته محقق نشد.
بله، اما این عدم تحقق ارتباطی به اصلاحات نداشت. بدشانسی که این فرآیند اصلاحی آورد، مصادف شدن آن با شوک مثبت نفتی و چند برابر شدن قیمت نفت بود. انتقادی که شما در خلط مفهوم بودجه داشتید دقیقاً در قانون برنامه و بودجه روشن شده بود. بر اساس ماده یک قانون برنامه و بودجه و فرآیند پیش‌بینی‌شده در قانون، سه نوع برنامه طراحی شده است. برنامه بلندمدت، میان‌مدت پنج‌ساله و برنامه سالانه به همراه بودجه عمومی سالانه در پنج بند طبقه‌بندی شده است؛ و در همین قانون، دولت مکلف شده که همراه با بودجه سالانه برنامه سالانه هم بدهد. ولی همان طور که اشاره کردم، این موضوع با چند برابر شدن قیمت نفت مصادف شد. انضباط مالی که اساس کار جدید قانون برنامه و بودجه بود، همه به هم خورد. به دلیل این افزایش درآمد نفت بی‌انضباطی کامل مالی در دولت حکمفرما شد. هزینه هم در مقایسه با این افزایش درآمد، افزایش یافت و هرج و مرج مالی به وجود آمد. بعد از انقلاب هم به دلیل مشکلات مالی و بعد از آن هم به دلیل جنگ تحمیلی تا سال‌ها امکان انجام اصلاحاتی در نظام بودجه‌ریزی نبود اما در اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 گام‌هایی برای اصلاحات برداشته شد. در سال‌های 1379 و 1380، در موسسه نیاوران (موسسه آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی توسعه) پروژه‌ای تحت نظارت آقای زنجانی برای اصلاحات آغاز شد. من هم در آن پروژه همکاری داشتم، یک پروژه مشترک بین سازمان برنامه و موسسه با عنوان اصلاح نظام بودجه‌ریزی بود. کار اصلاحات از آنجا شروع شد. منتها به دلیل اینکه اشکالات بسیاری در نظام بودجه‌ریزی داشت، از دو راه می‌شد این اشکالات را برطرف کرد. راه اول این بود که همه اصلاحات را با هم انجام می‌دادیم. راه دوم اصلاحات تدریجی و مرحله به مرحله بود. ما آنجا تصمیم گرفتیم که اصلاحات در دو مرحله کار انجام شود. مرحله اول کارهایی بود در کوتاه‌مدت و مثلاً تا سال 81 می‌توانستیم به نتیجه برسانیم.
چه نوع اصلاحاتی؟
آنهایی که برای مرحله دوم گذاشتیم اقداماتی بود نظیر اصلاح ساختاری مثل اصلاح نظام بودجه، اصلاح نظام حسابداری و اصلاح نظام قوانین، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد. این موارد نیاز به زمان بیشتری داشت. مرحله اول را اصلاح نظام طبقه‌بندی و تبصره‌های بودجه قرار دادیم. به دلیل اینکه بخش عمده بودجه را تبصره‌ها می‌گرفت. بخشی که وقت زیادی از دولت و مجلس را به خود اختصاص می‌داد. بسیاری از آنها هم تکراری بود. بنابراین این دو مرحله را پیش‌بینی کردیم و به ستاد اقتصادی بردیم. آن زمان در دولت یک ستاد اقتصادی وجود داشت که باید به تایید می‌رساندند. این فرآیند کار را ستاد اقتصادی دولت نیز پذیرفت و کار شروع شد. مرحله اول تا سال 1381 آماده شد و نظام طبقه‌بندی به کل عوض شد. طبقه‌بندی بودجه بر اساس آخرین دستاوردهایی که در صندوق بین‌المللی پول بود و به همه کشورهای عضو هم پیشنهاد کرده بود، تغییر کرد. البته ما در این مسیر از توان کارشناسی خودمان استفاده کردیم و فقط یک بار من با کارشناسان صندوق ملاقات کردم. دیگر کارها در داخل انجام شد، به تمامی استان‌ها سفر کردیم و با تمام دستگاه‌های اجرایی جلسه داشتیم تا این نظام جدید را توضیح دهیم. در فرصت کوتاهی این کار در سال 1380 انجام شد و در سال 1381 طبقه‌بندی بودجه تغییر کرد به گونه‌ای که قابل مقایسه با سال‌های قبل نیست.
مشکلات طبقه‌بندی قبلی چه بود؟
امکان مقایسه بین‌المللی با هیچ سند بودجه دیگری وجود نداشت. زیرا در بخش درآمدی و زمینه‌ها شفاف نبود. بانک مرکزی امکان بررسی آثار مالی را نداشت زیرا تمام سازگاری‌ها از بین رفته بود. به دلیل نبود شفافیت محققان نیز امکان بررسی بودجه را نداشتند. تبصره‌های قابل تکرار نیز در قالب قانون بخشی از مقررات تنظیم مالی دولت احصا شد. برای مثال ورودی و خروجی بخش‌های مختلف روشن نبود. برای تمامی این موارد جداول خلاصه طراحی شد تا بودجه به لحاظ شکلی نیز تغییر کند.
سرنوشت اصلاحات بلندمدت چه شد؟
در این خصوص نیز جهت‌گیری به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بود. اصلاحات مقدماتی آغاز شد و در قانون بودجه نیز به عنوان یک هدف و تکلیف قانونی گنجانده شد. این اقدامات مقارن با سال 1384 و آغاز به کار دولت نهم شد. با ورود آقای دکتر رهبر به ریاست سازمان برنامه، ایشان نیز ابراز تمایل کردند که بودجه مبتنی بر عملکرد ارائه شود. باز هم در فرصت کوتاهی در سال 1384 مرحله اول را آماده و بودجه 1385 را برای اولین بار به صورت عملیاتی تهیه کردیم. برای اولین بار بعد از انقلاب برنامه سالانه برای سال 1385 آماده و به همراه لایحه بودجه سال 1385 به مجلس تقدیم شد. بودجه 85 اولین بودجه‌ای بود که بر اساس سیکلی که در ماده یک قانون برنامه و بودجه پیش‌بینی شده بود، تدوین شد. یعنی چشم‌انداز که یک برنامه بلندمدت بود، تدوین و تصویب شده بود. در آن موقع برنامه پنج‌ساله در قالب برنامه چهارم وجود داشت و در این قالب برنامه سالانه 1385تهیه شد. اما به دلیل برخی اتفاقات تاکیدی که بر این موضوع بود برداشته شد. مثلاً از سال 1387 به خاطر اشکالی که در یک موافقتنامه پیش آمد مسوول آن موقع سازمان گفت تمام جداول در موافقتنامه‌ها حذف شود و از سال 1387 چیزی به مفهوم مبتنی بر عملکرد در مختصات بودجه پیدا نمی‌شود. تاکیدها برداشته شد و به تدریج اتفاقاتی که در سال بعد افتاد، نه‌تنها هیچ شباهتی به ویژگی‌های مبتنی بر عملکرد ندارد بلکه با تصمیم‌هایی که گرفته شد سه اصل بودجه زیر سوال رفت. سه اصل بزرگ در نظام مالی دولت وجود دارد، شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی. در بودجه باید به این سه اصل عمل می‌شد اما تصمیمات و اقداماتی که در این سال‌ها گرفته شد، درست عکس این سه اصل مهم بود. یعنی شفافیتی وجود نداشت، از نظر پاسخگویی هم دستگاه‌های اجرایی هیچ پاسخگویی نداشتند. گزارش‌های اقتصادی نیز که از سوی سازمان مدیریت و بانک مرکزی بر اساس قانون و با هدف پاسخگویی باید منتشر می‌شد از دستور کار خارج شد.
چرا چنین رویه‌ای حاکم شد و تلاش‌های مجدد برای انضباط مالی به ناکامی رسید؟
به دلایل مختلف. من در این خصوص شنیده‌های خودم را بیان می‌کنم. می‌گفتند چون عملکردها بد است، فقط عملکردهایی که خوب است منعکس شود. یادم هست که گزارشی در یک سالی تهیه شد که از سوی مسوولان رد شد و تاکید داشتند ننویسید کاهش پیدا کرد، بنویسید افزایش پیدا نکرد. تا این حد به گزارشات تعصب داشتند که گزارش منفی نوشته نشود. در حالی که اگر گزارش منفی نوشته شود، خودش باعث شناسایی مشکلات می‌شود. در قانون برنامه چهارم حکمی وجود دارد که هیچ سابقه‌ای در قانون‌های قبلی نداشت. بر اساس آن سازمان برنامه‌ریزی عملکرد سالانه و فاصله با شاخص‌های چشم‌انداز را باید محاسبه می‌کرد و به مقام معظم رهبری گزارش می‌داد. اصلاً این گزارش تهیه نشد. یعنی در تمام دوره برنامه چهارم این گزارش تهیه نشد و این بند را در برنامه پنجم نیز نگذاشتند. حتی اگر کارهایی برای انتشار یک گزارش می‌شد و می‌دیدند گزارش مثبت نیست اصلاً منتشر نمی‌کردند، به هیچ کس گزارش نمی‌دادند. بنابراین پاسخگویی و قانونمندی هم وجود نداشت. در پاره‌ای از موارد به جای اینکه کاری شود که قانون انجام شود، در این فکر بودند که چطور قانون دور زده شود؟ همه مصوباتی که شما می‌بینید رئیس مجلس به دولت باز می‌گرداند، به دلیل همین روحیه در دولت بود. شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی سه اصل تدوین بودجه است. وقتی به این سه اصل اعتقاد نباشد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد که دقیقاً هدفش بهبود مدیریت مالی و بخش عمومی است، شکل نمی‌گیرد. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نتیجه محور است وقتی دستگاهی بودجه‌اش را می‌آورد به جای اینکه با آنها چانه‌زنی شود اولویت‌های آن برای سال آینده پرسیده شود؟ بنابراین سر اعداد و رقم‌ها چانه‌زنی نمی‌شود که تمام برنامه‌ریزی و اهداف به هم بخورد. هدف‌هایی که اولویت کمتری دارد، کنار گذاشته می‌شوند و هر کدام اولویت بیشتری دارد، در درجه اول قرار می‌گیرند. بنابراین بودجه به این شکل هدفمند می‌شود. در این نظام به مدیران اختیارات لازم داده می‌شود و دست آنها بسته نیست. اما این اهداف از سال 1385 به بعد به تدریج از بین رفت و در واقع چیزی از آن باقی نماند.
در دوره جدید دغدغه‌ای در این خصوص وجود دارد؟
با شروع دولت جدید و انتخاب دکتر نوبخت ایشان به این کار اظهار تمایل کردند؛ زیرا خودشان هم قبلاً در این زمینه کار کرده بودند، یک ستاد راهبردی زیر نظر خود ایشان تشکیل شد که ریاست ستاد نیز بر عهده خودشان است. یک گروه نیز در این ستاد عضو هستند. بعد در چارچوب ساماندهی اقتصاد 1393 هم یک کارگروه تخصصی تشکیل شد تحت عنوان کارگروه تخصصی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد. ما کار را شروع کردیم و دستورالعمل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را تهیه کردیم و دستورالعمل به عنوان پیوست چهارم بخشنامه بودجه ابلاغ شده و با همه دستگاه‌های اجرایی یک جلسه هم‌اندیشی گذاشتیم. چهار دستگاه انتخاب شدند تا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را به صورت کامل انجام دهند.
چه دستگاه‌هایی؟
وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان به طور کامل انجام می‌دهند. سازمان ثبت احوال قرار شده در سطح شهرستانی این کار را انجام دهد. سازمان بهزیستی کشور هم قرار است این کار را انجام دهد. مقرر شده برای باقی دستگاه‌ها هم یک فرمی در دستورالعمل قرار دهیم که آنها فقط شاخص‌های مبتنی بر عملکرد را بدهند. در بخشنامه دو حکم وجود دارد. یکی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است اما حکم دیگری هم هست که دستگاه‌ها مکلف شدند برنامه سالانه را بفرستند. زیرا برای سال 1393 هم برنامه سالانه ارائه کردیم. همه دستگاه‌ها باید برنامه اجرایی بدهند و استراتژی و اهداف خود را از لحاظ کمی و کیفی به معاونت برنامه‌ریزی بفرستند. بنابراین کاری که ما داریم انجام می‌دهیم شبیه به آن کاری است که در سال‌های 1384 و 1385 انجام شد. امیدوارم اصلاحات هدف‌گذاری‌شده در دوره کنونی دنبال شود زیرا از سال 1388 تمام فرآیند اصلاحی گذشته از بین رفت.
ظاهراً افزایش قیمت جهانی نفت نقش مخربی در فرآیند اصلاحی دو دوره متفاوت داشته است؟
پدیده جالب این است که هم زمان‌هایی که درآمد نفتی خیلی خوب است مشکل داریم و هم زمان‌هایی که درآمد نفتی خیلی کم است.
جای تعجب دارد زمان‌هایی که قیمت نفت افزایش پیدا می‌کند، ما باز هم با مشکل مواجه شویم.
علتش این است که برنامه‌ریزی درستی درباره این مسائل نداریم. منتها در برنامه سوم و چهارم کاری که شد بحث ذخیره‌سازی درآمد نفتی بود، عملکردش در برنامه سوم هم خوب بود. در برنامه چهارم حکم بسیار خوبی وجود داشت که وابستگی به نفت کم شود و تراز عملیاتی بودجه تا پایان برنامه به صفر برسد. یعنی هزینه‌های جاری از محل فروش
شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی. در بودجه باید به این سه اصل عمل می‌شد اما تصمیمات و اقداماتی که در این سال‌ها گرفته شد، درست عکس این سه اصل مهم بود. یعنی شفافیتی وجود نداشت، از نظر پاسخگویی هم دستگاه‌های اجرایی هیچ پاسخگویی نداشتند. گزارش‌های اقتصادی نیز که از سوی سازمان مدیریت و بانک مرکزی بر اساس قانون و با هدف پاسخگویی باید منتشر می‌شد از دستور کار خارج شد.
دارایی‌های سرمایه‌ای که نفت جز آن است تامین نشود. اگر به سال‌های برنامه چهارم نگاه کنید این تراز همیشه منفی بوده است یعنی دولت نتوانسته هزینه‌های جاری‌اش را از محل درآمدهای مالیاتی و شبیه به آن تامین کند. با اینکه درآمدهای نفتی ما بسیار خوب بود، ولی چیزی برای ذخایر ارزی باقی نماند.اما در آمارهایی که منتشر می‌کردند، نشان می‌دادند که بهبود پیدا کرده است.
اتفاقاً این از مواردی بود که اصلاحات بودجه‌ای در فاز اول را بر هم زد. برای اینکه نسبت وابستگی را کم نشان دهند، می‌آمدند مالیات‌های نفت را در بخش مالیات‌ها قرار می‌دادند. سرمایه‌های نفت را در درآمدهای مالیاتی می‌آوردند بعد می‌گفتند درآمدهای غیرنفتی بالا رفته است. به درستی واقعیت را نشان نمی‌دادند ولی واقعیت این است که ما موفقیت زیادی در این زمینه نداشتیم. در برنامه پنجم هم این موضوع تکرار شد و حکم را بر این گذاشتیم که دولت در برنامه پنجم به گونه‌ای عمل کند که تراز عملیاتی تا آخر دوره صفر شود. باز هم متاسفانه در چند سال اول این کار عملیاتی نشد.
تراز عملیاتی در ابتدای برنامه چهارم چقدر بود که قرار شد صفر شود؟
در حدود شش هزار میلیارد تومان. اما به دلیل وابستگی بالا به نفت در دولت نهم و دهم این تراز هم‌اکنون به 50 هزار میلیارد تومان رسیده است.
چرا این تراز صفر نشد؟
چون باید از دو جهت اصلاحات صورت می‌گرفت. صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری و افزایش مالیات‌ها. در هیچ‌کدام از این دو مورد دولت موفقیت زیادی نداشت. به‌رغم صحبت‌هایی که می‌کردند مبنی بر رشد درآمدهای مالیاتی تحول خاصی رخ نداد. شما نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در این سال‌ها را بررسی کنید بین 5/5 تا 7 درصد در نوسان بود. هیچ تحولی در این قسمت صورت نگرفت. بنابراین ما توفیقی در نظام مالیاتی نداشتیم. پایه‌های مالیاتی گسترش نیافت، باید واحدیابی می‌شد زیرا تشخیص اقدام مهمی است. یک موقعی مالیات حقوق کارمندان دولت نصف مالیات بر مشاغل بود. الان مالیات مشاغل نصف مالیات حقوق کارمندان است. مشاغل آزاد حقوق و مالیاتی که پرداخت می‌کنند کمتر از کارمندان دولت است. این نشان می‌دهد که پوشش مالیاتی به آن اندازه که باید باشد نبوده است. از طرفی برای اعتبار جاری هم همین اتفاق افتاده است. آن طور که باید باشد صرفه‌جویی نکردیم. هزینه‌های جاری بی‌محابا افزایش پیدا کرده است. حالا فقط حقوق و دستمزد نبوده که ما بگوییم چون تورم بالا بوده حقوق بالا رفته است زیرا تورم مرتب بالا نبوده است. یعنی سال‌های قبل تورم در برنامه چهارم به 10 هم رسیده بود ولی هزینه‌های جاری به شدت افزایش پیدا کرده است. دستگاه‌های اجرایی به جای اینکه به دولت برای کنترل هزینه‌ها کمک کنند در جهت افزایش هزینه‌های جاری حرکت کردند. برخی مصوبات بر خلاف قانون، تعهدات خیلی بالایی برای دولت ایجاد کردند به همین دلیل است که مدام وزارت آموزش می‌گوید ما کسری داریم. وزارت بهداشت و درمان می‌گوید ما کسری داریم. همه اینها مشکلاتی بودند که ایجاد شده است. بنابراین در مدیریت هیچ‌کدام از وجوه کاهش تراز موفق نبودیم در نتیجه این تراز عملیاتی نه‌تنها کم نشده بلکه بیشتر و بیشتر شده است. وقتی هم که فاصله تراز خیلی زیاد شود، دیگر از خیرش می‌گذرند و می‌گویند آنقدر زیاد شده است که نمی‌توان کاری کرد.
بودجه جاری در ابتدای و پایان دولت نهم و دهم چقدر بود.
در زمانی که دولت تحویل داده شد بودجه جاری در حدود 20 هزار میلیارد تومان بود اما امسال به 120 هزار میلیارد تومان رسیده است. یعنی شش برابر شده است، در حالی که درآمدها آنقدر نشده است.
این افزایش به چه دلیل بود؟
یک بخش‌هایی از آن مربوط به حقوق و مزایاست یک بخشی از آن هم عدم صرفه‌جویی است. چون منابع هم تامین شده و درآمدها زیاد بوده، نیازی به صرفه‌جویی احساس نمی‌شد.
در دولت اعتقادی به صرفه‌جویی نبود؟
دولت به ظاهر تاکید می‌کرد. منتها در عمل اتفاق دیگری می‌افتاد. در عمل هم همان طور که عرض کردم مصوباتی که خود هیات دولت داشت، رعایت نمی‌شد. همان اتفاقی که قبل از انقلاب افتاد؛ وقتی پول بود، رعایت انضباط را نمی‌کردند.
از این صد هزار میلیارد تومان اضافه شده به هزینه‌های جاری چقدر حقوق و دستمزد می‌شود؟
80 هزار میلیارد تومان حقوق و مزایاست. این 80 هزار میلیارد تومان جنبه پرسنلی دارد و حق بیمه و بازنشستگی را در‌بر می‌گیرد. یک بخشی از آن یارانه است. 12هزار میلیارد تومان یارانه کالاهای اساسی است.
یک سوال سیاسی از شما می‌پرسم. شما در همه دولت‌ها کار کردید و حالا در این یکی دو دولت اخیر که بودید، این منطق افزایش هزینه‌های جاری خصوصاً در بخش دستگاه‌ها چه دلایلی داشت؟ آیا به خاطر جبران شرایط تورمی بوده است یا خیر، به دلیل منطق رضایتمندی بود؟
چون محدودیت نداشتند بی‌حساب و کتاب خرج کردند.
بعد از تحریم رفتارها در بودجه عوض شد؟
اواخر یک مقدار تغییر کرد ولی به ناچار این اتفاق افتاد نه اینکه خودشان بخواهند. وقتی که صادرات نفت نبود، باید صرفه‌جویی می‌کردند، درآمد ما بالای 120 میلیارد دلار رفته بود. زمانی که مقام معظم رهبری گفته بودند سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی 20 درصد باشد، ما گفتیم این را رعایت می‌کنیم ولی در برنامه پنجم گفتند سالی سه درصد به این نسبت اضافه شود. یعنی در شرایطی برنامه پنجم تصویب شد که درآمد نفتی ما 140 میلیارد بود. در حالی که امسال در شش‌ماهه رقم درآمدهای نفتی کمتر از 40 میلیارد دلار بود. یعنی بسیار پایین‌تر از ارقام سالانه در دوره‌های قبل. این فشارها منجر به صرفه‌جویی می‌شود. اگر این فشار نبود، باز هم همان اتفاق می‌افتاد.
روند بودجه عمرانی در هفت، هشت سال گذشته چطور بوده است؟
چون درآمدها ایجاد نمی‌شد، هزینه‌های جاری را از عمرانی کم می‌کردند. تمام افزایش هزینه‌های عمرانی برای این اتفاق افتاد تا بعداً خرج جاری شود. برخی سال‌ها 56 هزار میلیارد مصوب شد اما پنج هزار میلیارد تومان هم نتوانستند بدهند. این وضعیت خیلی نامطلوب است. مثلاً در شش‌ماهه 10 درصد کل مصوب را نمی‌توانند بدهند. یک بار در روزهای آخر دولت حجم زیادی اعتبارات عمرانی تخصیص داده شد فقط برای آنکه نسبت‌ها بالا رود زیرا در دو روز آخر دولت که فرصت جذب نبود بنابراین تمامی تخصیص‌ها برگشت می‌خورد. به همین دلیل معتقدم باید سراغ برون‌سپاری رفت و طرح‌ها را واگذار کرد. وقتی این کار را می‌کنید، بالاخره بخش خصوصی انگیزه پیدا می‌کند جلو بیاید.
اجازه بدهید یک مقایسه میان اولین آزمون فعلی دولت در بودجه‌نویسی و سنوات قبل داشته باشیم. از منظر یکی از دست‌اندرکاران بودجه چه تفاوتی میان لایحه بودجه سال 93 با بودجه سنوات قبل وجود دارد؟
مهم‌ترین تفاوت در لایحه بودجه 93 با سال‌های قبل را می‌توان در استقرار انضباط مالی بیان کرد. اشاره کردم سه اصل شفافیت، قانونمندی و پاسخگویی سه اصل انضباط مالی است. لایحه بودجه 93 در مقایسه با قانون بودجه سال 92 هر سه اصل را رعایت کرده است.
اگر قدم به قدم پیش رویم در اصل شفافیت چه تفاوت‌هایی میان لایحه بودجه 92 و 93 وجود دارد؟
با هدف شفافیت در لایحه بودجه 93پیش‌بینی‌شده تمام منابع به حساب درآمدهای عمومی واریز شود، در حالی که در بودجه سال 92 فروش اوراق مشارکت خزانه اسلامی، واگذاری شرکت‌های دولتی و ... از این قاعده استثنا شده بود و قرار شد این درآمد به یک حساب خاص در خزانه واریز شود. این کار از شفافیت بودجه می‌کاهد. در بودجه سال 93 این رویه کنار گذاشته شد و تمامی درآمدها به حساب خزانه واریز می‌شود. یکی دیگر از اتفاقات مهم بودجه اصلاح تبصره مربوط به رابطه شرکت ملی نفت و دولت بود. در بودجه سال 92 پیش‌بینی‌شده بود در صورت مازاد بر درآمد پنج میلیارد دلار در اختیار شرکت ملی نفت قرار گیرد، پنج میلیارد دلار به نیروهای مسلح اختصاص یابد و 500 میلیون دلار نیز برای پژوهش در نظر گرفته شده بود. این اقدام بودجه را دوسقفی می‌کرد و بر خلاف اصل شفافیت بود. در لایحه بودجه سال 93 این رویه دنبال نشد و حتی در جهت قانونمندی هرگونه اضافه درآمد ارزی به صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. قدم دیگر در راستای شفافیت کاهش حجم اعتبارات متفرقه است. در سال جاری مجموع اعتبارات متفرقه 52 هزار میلیارد تومان بود اما در سال آینده به 39 هزار میلیارد تومان رسیده است. بنای دولت بر این است که روند اعتبارات متفرقه با هدف شفافیت کاهشی باشد. در سال جاری اعتبارات متفرقه عمرانی 25 هزار میلیارد تومان بود اما در سال93 این حجم به 14 هزار میلیارد تومان، کاهش یافته است. بنابراین گام مناسبی برای حرکت به سمت شفافیت برداشته شده است. در بخش جاری نیز 27 هزار میلیارد تومان اعتبار امسال به 25 هزار میلیارد تومان کاهش یافت. در مجموع هدف دولت در فرصت اندک حرکت به سوی شفافیت بوده است؛ اصلی که در سال‌های قبل غایب بود.
در حرکت به سمت قانونمندی چه تفاوتی میان لایحه سال 93 و سال قبل وجود دارد؟
حرکت به سمت شفافیت خود نوعی قانونمندی است اما ارائه لایحه در موعد مقرر گامی در این جهت بوده است. بودجه هر سال با تاخیرهای طولانی به مجلس می‌رفت اما امسال در موعد مقرر این کار انجام شد. ارائه برنامه سالانه برای دومین بار پس از انقلاب صورت می‌گیرد. طبق بند 4 قانون برنامه و بودجه همراه با بودجه باید یک برنامه سالانه به مجلس ارائه شود. برای لایحه بودجه این بند قانونی رعایت شده است. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز در بودجه سال93 رعایت شد. از چهار مرحله لازم برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد سه مرحله به اجرا درآمده است. هزینه تمام‌شده در 27 دستگاه احصا شده است. چند دستگاه بودجه خود را به صورت عملیاتی تدوین کرده‌اند. بنابراین در جهت قانونمندی نیز اقدامات زیادی صورت گرفته است. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد حکم برنامه است و تاکید دارد از سال سوم برنامه بودجه عملیاتی شده باشد. سال آینده سال چهارم برنامه است. تاکنون هیچ اقدامی صورت نگرفته بود اما در سال آینده حرکت در این جهت آغاز شده است.
و بالاخره بودجه سال 93 پاسخگو است؟
بودجه‌ای که شفاف باشد و اسناد بالادستی را رعایت کند قطعاً پاسخگو است، اما مهم‌ترین کار در بودجه سال 93 تدوین گزارش سالانه است. برخی اقدامات خاصیت دوگانه دارند و اتفاقاً در قانونی با هدف خاصی پیش‌بینی شده‌اند. وقتی گزارش اقتصادی به مجلس برود وظیفه، ماموریت‌ها، اهداف و... تمامی دستگاه‌ها به روشنی بیان شده است. این گزارش می‌تواند متری برای ارزیابی باشد و دستگاه‌ها را پاسخگو کند. از این جهت لایحه سال آینده واقعاً با سنوات قبلی خود تفاوت‌های قابل توجهی دارد و یک لایحه مبتنی بر افکار توسعه‌ای است. در واقع تلاش دارد در این مسیر حرکت کند و جهت‌گیری به آن سمت است.
در روزهای اخیر برخی نمایندگان به بودجه عمرانی اعتراض کرده‌اند و گلایه دارند. در این خصوص معاونت برنامه‌ریزی چه توضیحی دارد؟
یکی از درخواست‌های اکثر نمایندگان از ما در سال‌های قبل اولویت‌بندی پروژه‌های عمرانی بود. تاکید داشتند نسبت به پیشرفت پروژه منابع اختصاص داده شود. برخی نمایندگان حتی خود به دولت انتقاد داشتند که به اولویت‌بندی اعتنایی ندارد. ما در سال 93 این کار را انجام دادیم. پروژه‌های عمرانی در سطح تعریف شدند؛ پروژه‌هایی که صفر تا 20 درصد پیشرفت دارند، پروژه‌هایی که 20 تا 80 درصد پیشرفت داشته‌اند و پروژه‌هایی که بالای 80 درصد جلو رفته‌اند. در خصوص دسته اول دولت در حدی اعتبار در نظر گرفته که کارگاه تعطیل نشود و کار جلو برود. برای بخش دوم اعتبار عمرانی در سطح 50 درصد در نظر گرفته شده است. اما برای پروژه‌های سطح سوم اعتبار به حدی است که کار تمام شود. در مجموع دو هزار و 906 طرح در پیوست بودجه وجود دارد، که 614 طرح در سطح اول (صفر تا 20 درصد) قرار دارد. در سطح دوم نیز 930 طرح وجود دارد و پروژه‌های بالای 80 درصد نیز 184 طرح است.770 طرح مستمر هم که خرید ماشین‌آلات، دستگاه‌ها و ... را در بر می‌گیرد در بودجه وجود دارد. 155 طرح هم باقی طرح‌هاست که در قالب وام یا کمک در دست اجراست. در مجموع سال آینده 246 طرح خاتمه می‌یابد. بنابراین ما به سمتی در حال حرکت هستیم تا طرح‌های نیمه‌تمام را به اتمام برسانیم. در این میان اولویت باید طرح‌هایی باشد که پیشرفت بالایی داشته باشد. نمایندگان خود در جریان هستند که دولت با محدودیت منابع روبه‌رو است بنابراین باید اولویت‌بندی را رعایت کند. نکته دیگر برخورد صادقانه دولت است. در سال جاری 56 هزار میلیارد تومان اعتبار عمرانی پیش‌بینی شده است اما عملکرد حداکثر 11هزار میلیارد تومان خواهد بود. بودجه سال آینده در بخش عمرانی نسبت به قبل بیش از سه برابر شده است و قرار بر این است که درصد تخصیص بالا باشد. دولت نیامده است برای یک طرح اعتبار در نظر بگیرد و بعد در تخصیص به گونه دیگر عمل کند. تلاش داریم میزان اعتبار با درصد تخصیص و نسبت عملکرد تناسب داشته باشد.
دیدگاه تان را بنویسید