یک ساخت اداری فوق‌العاده متصلب که مثل ارثاز دولتی به دولت دیگر می‌رسد نیز وجود داشته است و در چنین فضایی روشن است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی احتیاج به تصمیم‌گیری‌های سیاسی دارد. برای مثال قانونی در مجلس تصویب می‌شود و وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته می‌شود.
محمد قاسمی/مدیر دفتر مطالعات و برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌ها
تضاد ساختاری میان ارکان مختلف حاکمیت در تدوین و تصویب بودجه یک چالش طولانی و پر‌سابقه است و سوال اساسی این است که چالش موجود را می‌توان با قانون حل کرد یا با تغییر نگاه؟ در حقیقت قانون تبلور یک نظام فکری است. اما باید دید نوع نگاه به دولت چه تغییراتی باید کند و سپس آثار مالی و عملیاتی این تغییرات در چارچوب بودجه دیده شود. در حقیقت پاسخ هم در همین جمله کوتاه است: باید یک مبنایی داشت. چارچوب دولت در نظام سیاسی را قانون اساسی تعیین کرده است و برای آنچه نامطلوب است باید برنامه‌ای برای تغییر داشته باشیم. دولت به دلیل مشکلاتی که در جامعه ما داشته همواره این دغدغه و نگرانی را داشته که به مردم بگوید هزینه واقعی تامین کالاها و خدمات عمومی چقدر است. این دغدغه بوده که اگر هزینه واقعی کالاها و خدمات عمومی از مردم مطالبه شود به تدریج دو سوال از دولت در ذهن مردم رشد خواهد کرد. این سوال‌ها در همه جا مطرح است و منحصر به ایران نیست: سوال اول به محدوده وظایف دولت بازمی‌گردد. آیا لازم است که دولت این وظیفه را انجام دهد یا خدمت یا کالا را ارائه کند؟ این سوال، قوه مقننه و ساخت این قوه را تحت تاثیر قرار خواهد داد. زیرا این
قوه این وظیفه را برای دولت ایجاد و مشخص می‌کند، دوم؛ اینکه آیا اگر این جزو وظایف دولت هست، آیا دولت آن را به صورت کارا و با کمترین هزینه انجام می‌دهد یا نه؟ چون دولت‌ها واهمه داشتند و نمی‌توانستند به این سوالات به این راحتی پاسخ بدهند و از طرف دیگر امکاناتی مانند منابع حاصل از نفت در اختیار آنها بوده است و لذا لزومی به مراجعه به آرای عمومی مردم نمی‌دیدند که بپرسند آیا چنین وظیفه‌ای بر عهده ما هست یا نیست این موضوع بر ساخت منابع و مصارف بودجه تاثیر گذاشته است. یعنی به تدریج در طول پنج دهه یک مجموعه وظایف بسیار سنگین بر عهده دولت گذاشته است. از طرفی یک ساخت اداری فوق‌العاده متصلب که مثل ارث از دولتی به دولت دیگر می‌رسد نیز وجود داشته است و در چنین فضایی روشن است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی احتیاج به تصمیم‌گیری‌های سیاسی دارد. برای مثال قانونی در مجلس تصویب می‌شود و وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته می‌شود. مشکل اول به نحوه شکل‌گیری قوه مقننه و آن قانون بر‌می‌گردد. این که منشاء شکل‌گیری قوه مقننه چه نوع سیستم سیاسی است (حزبی است یا حزبی نیست) در تعیین کیفیت و نوع خروجی‌های آن یعنی قانون تاثیر دارد. حال فرض کنید که
قانونی تصویب شد. دولت برای انجام این قانون یک ساخت اداری درست می‌کند. این ساخت اداری از وزارتخانه شروع شده و بعد می‌آید در استان و برخی اوقات در شهرستان و همین طور تا جزیی‌ترین سطوح محلی ادامه می‌یابد. دولت‌های ما همواره دولت‌های عرضه‌گرا بودند. در حقیقت منطق دولت این بوده است که یک وظیفه به عهده او گذاشته شده این وظیفه را چطور باید عرضه کند. دولت‌ها یک ساخت اداری برای عرضه آن خدمت درست می‌کردند. این منطق عرضه‌گرایی در عرضه کالاها و خدمات عمومی است. ساخت اداری دولت در این 50 سال اخیر با این منطق شکل گرفته است. در حالی که منطق درست در بسیاری از موارد منطق مدیریت تقاضاست. یعنی اینکه اگر وظیفه‌ای بر عهده دولت گذاشته شده باید ساخت اداری انجام این وظیفه را متناسب با تقاضاکنندگان سامان دهد. برای مثال آیا لازم است در تمام کشورها، سفارتخانه داشته باشیم؟ تبلور پاسخ این پرسش را در بودجه وزارت امور خارجه می‌بینیم و در مرحله بالاتر در انجام وظایف دولت در حوزه سیاست خارجی. اگر منطق مدیریت عرضه باشد، طبعاً می‌توان در تمام کشورها سفارتخانه درست کرد. اما اگر منطق مدیریت تقاضا باشد می‌توان سطح‌بندی کرد. مثلاً ممکن است گفته
شود تا زمانی که نیازی به دیدن فرد نیست، خدمات کنسولی را می‌توان از طریق خدمات دولت الکترونیک انجام داد. جایی که لازم شد دولت این فرد را از نزدیک ببیند احتیاج به استقرار یک واحدی هست و تازه ممکن است آن واحد سفارتخانه نباشد. این‌گونه، تقاضا مدیریت می‌شود و سامان می‌یابد و این مدیریت تقاضاست که نحوه استقرار بدنه اداری را برای ارائه آن کالا یا خدمت شکل می‌دهد و دولتی با هزینه کم یا با هزینه زیاد به وجود می‌آید. بنابراین اولاً شکل‌گیری وظایف دولت و ثانیاً نحوه انجام این وظایف موضوع اصلاح مدیریت امور عمومی در کشورها بوده است. مطالعات بسیاری در مورد اثر نحوه شکل‌گیری قوه مقننه روی بودجه‌ریزی انجام شده است. در کشور‌هایی که قوه مقننه ساخت حزبی دارد وظایف دولت (و در نتیجه انعکاس مالی و عملیاتی آن به عنوان بودجه) یک شکل است و در کشور‌هایی که به تناسب آرای محلی نمایندگان انتخاب می‌شوند یک نوع دیگر. در کشورهای نوع اول نمایندگان، تقاضاهای حزبی را نمایندگی می‌کنند و نوع نگاه‌ها می‌تواند کلان‌تر باشد تا نوع نگاه دوم که نمایندگان تبدیل به نمایندگان تقاضاهای محلی می‌شوند. البته نوع نگاه قوه مجریه به وظایف دولت نیز دارای اهمیت
است. چون دولت هم می‌تواند لایحه به مجلس ببرد و وظیفه ایجاد کند. نوع نگاه دولت و نوع نقشی که دولت در جامعه می‌خواهد داشته باشد مهم است. اینکه وظیفه دولت در حوزه سلامت مردم چیست یا وظیفه دولت در حوزه آموزش و پرورش چیست فرق می‌کند با اینکه شیوه انجام این وظیفه دولت چیست. انجام وظایف دولت در حوزه آموزش و پرورش یا بهداشت و درمان را نباید با مدرسه‌سازی و یا ساخت بیمارستان و اداره آنها توسط دولت اشتباه گرفت. اما سوال دیگر این است که با توجه به اینکه طرز تلقی‌ها تغییری نکرده آیا با تغییر ساخت سیاسی امکان دارد ساختار بودجه تغییر کند؟ ساده‌تر بگویم آیا ایجاد احزاب در فضایی که تلقی تغییر نیافته به اصلاح منجر می‌شود یا شکل رانت را دگرگون می‌کند؟ این پرسش از آن جهت مهم است که در کشور دورانی بوده که حزب هم وجود داشته، ولی این حزب‌ها هم خواسته‌های مهم را نمایندگی نمی‌کرده‌اند و به عبارتی حزب‌های دولت‌ساخته‌ای بوده‌اند. منظور از حزبی شدن آن است که هر حزب بتواند خواسته‌های بخشی از جامعه را نمایندگی کند. در حقیقت گروه‌های مختلف اجتماعی باید لمس کنند که حزب خواسته‌هایشان را نمایندگی می‌کند. این موضوع فرق می‌کند با اینکه قبل از
انتخابات چندین حزب تشکیل می‌شود و پس از فردای انتخابات معلوم نیست این احزاب چه می‌شوند. نمونه‌هایی از اصلاحات مطابق با این رویکرد در مالزی و ترکیه در چند دهه اخیر قابل مشاهده است.
محمد قاسمی/مدیر دفتر مطالعات و برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌ها
دیدگاه تان را بنویسید